Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 464/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 18/20, oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) – Pr. Bud., zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...], zlokalizowanej na wieży kościoła pw. [...] w G. przy ul. [...], dz. nr [...].

Odwołania od powyższej decyzji wniosły H. B. i G. D. Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań stron, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewody, analiza środowiskowa zawarta w projekcie budowlanym sporządzona dla anten na azymucie 315° została wykonana w sposób nieprawidłowy, nie uwzględnia bowiem sumarycznego oddziaływania istniejących anten z projektowanymi, co uniemożliwia dokonanie oceny, czy w miejscach dostępnych dla ludności zostały przekroczone standardy jakości środowiska. Natomiast z porównania rysunków wynika, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym, niż dopuszczalne powstałe w wyniku działania istniejących anten i tych projektowanych, będą się nakładały. Zdaniem organu, inwestycja może oddziaływać na miejsca dostępne dla ludności, ponieważ:

1. - dla anteny ukierunkowanej na azymut 75° przy minimalnym pochyleniu anteny obszar pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych styka się z połacią dachu istniejącego budynku,
2. - dla anteny ukierunkowanej na azymut 180° przy minimalnym pochyleniu anteny obszar pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych w dwóch miejscach wcina się w dach istniejącego budynku o wysokości 18 m styka się z połacią dachu istniejącego budynku.

Z kolei dla anteny ukierunkowanej na azymut 315° rysunki są niemiarodajne gdyż nie przedstawiają sumarycznego oddziaływania istniejących anten - dla tiltu 3° i projektowanych anten - dla tiltu 6°. Organ zaznaczył, że dołączone do analizy środowiskowej rysunki nie zawierają legendy ani opisu, powyższe wartości organ ustalił zatem jedynie na podstawie dostępnych w projekcie danych.

Te ustalenia doprowadziły organ odwoławczy do wniosku, że w miejscach dostępnych dla ludności występują przekroczenia standardów jakości środowiska ustanowione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, poz. 1883), ponieważ pole elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/m2 występuje nie tylko na wysokości mniejszej, niż 2,0 m ponad dachem istniejącego budynku kościoła, ale również we wnętrzu istniejącego budynku, w poziomie poddasza.

Wobec stwierdzenia, że projektowane zamierzenie narusza § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), w myśl którego budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego, przedłożony projekt budowlany nie mógł być zatwierdzony i nie można było, zdaniem Wojewody, wydać pozwolenia na budowę.

Ponadto, w ocenie organu II instancji, projekt nie zawiera kwalifikacji przedsięwzięcia dotyczącej analizy położenia w przestrzeni osi wiązek głównych na planie otoczenia stacji, ani też zasięgu wiązek głównych w widoku pionowym z uwzględnieniem otoczenia stacji bazowej. Obowiązek takiego opracowania wynika z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz.

71) – dalej: jako rozporządzenie. Dokumentacja jest niekompletna i nie pozwala na dokonanie oceny, czy osie głównych wiązek promieniowania anten nie będą w żadnym punkcie znajdowały się w miejscach dostępnych dla ludności, wobec czego nie jest możliwe ustalenie, czy realizacja przedmiotowej inwestycji w przedstawionym kształcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wojewoda wskazał także, że inwestycja polegająca na dodaniu trzech nowych anten sektorowych do istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi rozbudowę tej stacji, ponieważ po wykonaniu robót budowlanych powstanie stacja zupełnie inna pod względem technicznym i użytkowym, o zwiększonym jej oddziaływaniu na otoczenie. Roboty budowlane polegające na rozbudowie nie zostały ujęte w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), jako zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ zauważył też, że wszystkie rysunki zawarte w projekcie nie są ponumerowane, co utrudnia jego analizę.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 19 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła Spółka, zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a.;

1. 2) § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów;
2. 3) § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
3. 4) art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.);
4. 5) art. 47 ustawy z dnia 10 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.);
5. 6) art. 35 ust. 3 Pr. bud.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę podniósł, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowalnego, który musi spełniać określone wymogi. Jednym z nich, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., jest zgodność rozwiązań projektowych z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., zwana dalej: "u.u.o.ś."). Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy, zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższej oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują na każdym z etapów procesu inwestycyjnego. Oceny przedsięwzięcia w postaci rozbudowy stacji bazowej poprzez montaż dodatkowych anten sektorowych dokonuje się natomiast w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd Wojewódzki podał, że projektowana inwestycja przewiduje budowę 3 dodatkowych anten sektorowych, które mają uzupełnić już istniejące 3 anteny zamontowane na wieży kościoła, zawieszone na wysokości 27,2 m na trzech azymutach: 75°, 180° i 315°. Tym samym, dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, nie można było poprzestać wyłącznie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny z osobna. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.

Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Tylko takie działanie pozwala na ustalenie czy w osi głównej wiązki znajdują się miejsca dostępne dla ludności, gdyż od ich występowania w określonej dla poszczególnych mocy odległości od środka elektrycznego, zależy kwalifikacja przedsięwzięcia jako oddziałującego na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko lub uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Ponadto, brak przeprowadzenia właściwej analizy w ww. zakresie uniemożliwia stwierdzenie, że w miejscach dostępnych dla ludności spełnione zostały określone przepisami prawa standardy jakości środowiska w zakresie ochrony ludności i środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Zgodnie bowiem z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, określone zostało, że przy określaniu usytuowania antenowych konstrukcji wsporczych należy kierować się względami technologicznymi oraz wymaganiami bezpieczeństwa dotyczącymi w szczególności ochrony przed polem elektromagnetycznym z uwzględnieniem dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku. W tabeli 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 października 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883) określono zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektroenergetycznych na środowisko, dla miejsc dostępnych dla ludności oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności.

Dla przedmiotowej rozbudowy stacji pracującej w zakresie częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane są m.in. przez wartość średniej gęstości mocy pola elektromagnetycznego równą 0,1 W/m2. Oznacza to, że promieniowanie elektromagnetyczne o wartościach przekraczających 0,1 W/m2 może wystąpić wyłącznie w przestrzeni niedostępnej dla ludności, natomiast stwierdzenie wystąpienia miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania, gdzie promieniowanie elektromagnetyczne przekracza przewidziane prawem normy, stanowi przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji powodującej takie przekroczenia. Prawidłowa ocena w tym zakresie jest jednak możliwa wyłącznie wtedy, gdy w projekcie uwzględniona zostanie kumulacja wiązek promieniowania, a więc wyjaśnione zostanie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że dokumentacja projektowa została sporządzona w sposób, który uniemożliwia dokonanie oceny, czy w miejscach dostępnych dla ludności spełnione zostały standardy jakości środowiska. Zdaniem Sądu, brak analizy skumulowanych oddziaływań wszystkich anten na wszystkich azymutach planowanej inwestycji powoduje, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena zamierzenia z punktu widzenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jest przedwczesna, a postępowanie administracyjne nieuwzględniające wskazanych kwestii w sposób istotny naruszało przepisy postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Wady te dostrzegł organ odwoławczy i trafnie uznał, że w tej sytuacji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie było możliwe.

Sąd Wojewódzki nie podzielił jednocześnie stanowiska Wojewody, zgodnie z którym dla azymutu 75° i 180° dla maksymalnych pochyleń wiązek promieniowania obszary pola "o poziomach wyższych o dopuszczalnych znajdują się w miejscach dla ludności". Zdaniem organu, pole elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy wyższej lub równej 0,1 W/m2 występuje na wysokości mniejszej niż 2 m ponad dachem budynku kościoła, na którego wieży zainstalowane mają być anteny, ale również we wnętrzu tego budynku w poziomie poddasza. W ocenie Sądu, zasadnie strona skarżąca podnosi, że dach kościoła i jego poddasze nie spełniają warunków dostępności dla ludności. Trudno bowiem uznać, że stromy dach obiektu sakralnego, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w ramach codziennego zwykłego korzystania z tego obiektu jest udostępniany ludności, i że dostęp taki jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego. Co do zasady, kierując się doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania, trzeba przyjąć, że w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu.

Jeżeli zaś na terenie znajduje się, lub może się znaleźć zgodnie z obowiązującymi regulacjami w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zabudowa, to należy zakładać, że bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek będzie miał dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem. Przy czym w tym wypadku należy też uwzględnić charakter zabudowy, tj. czy stanowi ona własność prywatną w związku z czym jej właściciel będzie miał prawną możliwość dostępu na takiej wysokości, czy też taki dostęp prawny nie jest swobodny. Z takim właśnie graniczeniem mamy do czynienia w omawianym wypadku, gdyż mimo tego, że kościół jest obiektem powszechnie dostępnym dla wiernych, to dostęp ten nie jest nieograniczony i obejmuje wyłącznie te części kościoła służące wiernym do wyrażania ich uczuć religijnych bądź też wynika z pełnionych przez nich w kościele funkcji (np. antresola z organami dla członków chóru).

Takim miejscem z pewnością nie jest jednak dach kościoła czy wnętrze kościoła na wysokości około 17 m. Jak wynika bowiem z rysunków zawartych w analizie środowiskowej zawartej w projekcie, bryła główna kościoła ma wysokość 18 m, zaś pole elektromagnetyczne o gęstości mocy większej lub równej 0,1 W/m2 występuje w obszarze około 1 - 1,3 m poniżej bryły głównej kościoła, na poddaszu, które również nie jest miejsce, w którym w normalnych warunkach codziennego użytkowania przebywają ludzie. Zatem uwzględniając zasady logiki i doświadczenia życiowego należy stwierdzić, że miejsca, w których wystąpiły pola elektroenergetyczne nie są miejscami, o mowa w art. 124 ust. 2 p.o.ś.

Sąd I instancji stwierdził także, że zasadnie Wojewoda wskazał, że kolejną przeszkodą do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego projektu jest fakt, iż inwestycja nie posiada decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważył przy tym, że w myśl art. 50 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Z obowiązku tego są wyłączone m.in. roboty polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, które nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (art. 50 ust. 2 pkt 1).

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że planowane przedsięwzięcie stanowi instalację infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, która zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm.) – dalej: ustawa o wspieraniu usług, nie wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotową inwestycję należy kwalifikować jako rozbudowę istniejącej stacji bazowej. Uznanie, że w danym wypadku mamy do czynienia z rozbudową, a nie instalacją ma także ten skutek, iż trudno mówić o "nieznacznym oddziaływaniu" inwestycji, gdyż w sytuacji montażu dodatkowych anten sektorowych dochodzi do kumulacji istniejącego już oddziaływania z oddziaływaniem wywołanym przeprowadzoną rozbudową, którą też kumulację częściowo uwzględniała "Analiza środowiskowa" projektu budowlanego. Kumulacja taka, ze swej istotny, stanowi natomiast o zwiększeniu oddziaływania danej inwestycji, co wyklucza zastosowanie zwolnienie, o którym mowa w art. 47 ustawy o wspieraniu usług.

Mając na uwadze fakt, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej o dodatkowe anteny sektorowe nie został poprzedzony obowiązkową dla takiej inwestycji procedurą lokalizacji inwestycji celu publicznego, Sąd uznał, iż zasadne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji wydanej mimo ww. uchybienia i orzeczenie o odmowie pozytywnego rozpoznania wniosku inwestora. Zdaniem Sądu, Wojewoda przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 § k.p.a., w toku którego ponownie poddał analizie dokumentację projektową sporządzoną dla planowanej inwestycji, zaś dokonana ocena, która nie nosi znamion dowolności, doprowadziła do prawidłowych wniosków o istnieniu takich wad, które uniemożliwiają zatwierdzenie projektu budowalnego i wydanie pozwolenia na realizację zamierzenia.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

1. 1) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez błędne, sprzeczne z językowym brzmieniem przepisu wywiedzenie, że:
2. - do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii decydujących o wpływie na środowisko należy liczba anten oraz występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji,
3. - odnośne przedsięwzięcie, dotyczące więcej niż jednej anteny wymaga rozważenia możliwości kumulacji oddziaływań lub sumowania parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia, podczas gdy z językowego brzmienia przepisu wprost wynika irrelewantność tych okoliczności dla oceny przedsięwzięcia;
4. 2) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez błędne zastosowanie powyższego przepisu w sytuacji, gdy stanowcze brzmienie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia stanowi lex specialis wobec powyższego i uniemożliwia zastosowanie odnośnego przepisu;
5. 3) art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, poprzez niezastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że planowana inwestycja nie jest infrastrukturą telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu oraz że w niniejszej sprawie planowana inwestycja wymaga uprzedniego pozyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy w myśl przywołanego przepisu decyzja ta nie jest wymagana;
6. 4) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do podniesionych w skardze zarzutów w postaci:
7. - art. 35 ust. 3 Pr. bud., poprzez błędne niezastosowanie i pominięcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do wydania przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wobec stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym bez wcześniejszego wezwania inwestora do usunięcia tych nieprawidłowości;
8. - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne niezastosowanie i wydanie przez organ II instancji decyzji reformatoryjnej, w sytuacji gdy, w ocenie tego organu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś zasady szybkości i ekonomiki procesowej nakazywałyby uchylenie decyzji i przekazanie jej do rozpoznania organowi I instancji;
9. 5) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi inwestora, w sytuacji, gdy decyzja organu II instancji została wydana z poważnym naruszeniem przepisów prawa, o których mowa w powyższych zarzutach, które to uzasadniają uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Za zasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 47 ustawy o wspieraniu rozwoju usług w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, Sąd I instancji przyjął, iż w myśl art. 50 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z obowiązku tego są wyłączone m.in. roboty polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, które nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska (art. 50 ust. 2 pkt 1). Zdaniem Sądu I instancji, zamierzenie inwestycyjne polegające na montażu dodatkowych anten w stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na wieży kościoła stanowi rozbudowę tej stacji, a zatem powołany art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie może mieć w sprawie zastosowania, co powoduje, że nie można mówić o "nieznacznym odziaływaniu" tej inwestycji zwłaszcza, że w wyniku rozbudowy istniejącej stacji bazowej o dodatkowe anteny dochodzi do kumulacji odziaływania nowych anten z już istniejącymi.

Pomijając w tym miejscu kwestie dotyczące kumulacji oddziaływania anten, o czym będzie w dalszej części uzasadnienia, nie można podzielić wyrażonego wyżej poglądu, że montaż dodatkowych anten w istniejącej stacji bazowej stanowi jej rozbudowę, a nie przebudowę. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Pr. bud. przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Stacja bazowa telefonii komórkowej, o ile nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud., jest obiektem budowlanym (budowlą), którego parametry użytkowe i techniczne zależą m.in. od parametrów wchodzących w skład stacji bazowej anten. Nie ulega wątpliwości, że rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem na jej parametry użytkowe i techniczne.

Nie bez powodu moc, rodzaj i usytuowanie anten nie są obojętne z punktu widzenia przepisów prawa, w tym dotyczących ochrony środowiska. Wystarczy wskazać, że z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika, że od takich parametrów anten, jak równoważna moc promieniowana izotropowo i główna oś wiązki promieniowania, a także to, czy są one częścią instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej, a nie radiolinii, zależy to, czy instalacja, której częścią jest ta antena, będzie przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko lub przedsięwzięciem potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, co z kolei ma wpływ na to, czy ta instalacja będzie przedsięwzięciem, co do którego zgodnie z art. 59 ust. 1 u.u.o.ś. będzie zachodził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co ma z kolei, w świetle art. 29 ust. 3 Pr. bud., znaczenie dla oceny, czy takie przedsięwzięcie będzie wymagało pozwolenia na budowę.

Powyższe przemawia zatem za uznaniem, że wszelkie zmiany w zakresie ilości zamontowanych anten lub ich mocy w istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej należy uznać za wykonywanie robót budowlanych stanowiących przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud. Pogląd, że zainstalowanie dodatkowych anten na istniejącym obiekcie budowlanym, w konkretnej sprawie na istniejącym maszcie antenowym, stanowi przebudowę obiektu wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1194/17, który skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

Przechodząc do zarzutów naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że "dla oceny, do jakiej grupy przedsięwzięć wymienionych w powołanych wyżej przepisach zalicza się sporny obiekt, nie można było poprzestać wyłącznie na uwzględnieniu równoważnej mocy promieniowania dla każdej anteny z osobna, lecz niezbędne było określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia i kumulowania) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.

Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Tylko takie działanie pozwala na ustalenie, czy w osi głównej wiązki znajdują się miejsca dostępne dla ludności, gdyż od ich występowania w określonej dla poszczególnych mocy odległości od środka elektrycznego, zależy kwalifikacja przedsięwzięcia jako oddziałującego na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko lub uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia". Otóż z literalnego brzmienia § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika, że w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Sformułowania, według których równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, oznaczają w obu przypadkach, że jeżeli instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametru, od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), nie ustala się przez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację. Tak samo postępuje się wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Oznacza to, że jeżeli instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna jest planowana na terenie zakładu lub obiektu, gdzie znajduje się już realizowana lub zrealizowana taka instalacja, to parametr, od którego zależy zaliczenie planowanej instalacji do przedsięwzięcia mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), też się ustala dla pojedynczej anteny, a nie poprzez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten z planowanej instalacji oraz innej (innych) instalacji realizowanej lub zrealizowanej na terenie tego samego zakładu lub obiektu.

Pogląd powyższy wyrażony został w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21, który skład sądu rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Nieuzasadnione jest także stanowisko, że w przypadku, gdy określone przedsięwzięcie obejmuje więcej niż jedną antenę, zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie, bowiem za takim stanowiskiem przemawia treść § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 § 3, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiąga progi określone w ust. 1 § 3 powyższego rozporządzenia. W powyższym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa odmienne poglądy.

Jeden, że przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma charakter normy ogólnej, określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, natomiast przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ma charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jako całość. Według drugiego poglądu, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, bowiem ostatni z wymienionych przepisów ma zastosowanie do wszystkich przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, których zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zależy od określonych w tym przepisie progów. Nie ma jednak zastosowania do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia, bowiem w tym przypadku parametr w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, czyli próg od którego zależy zaliczenie przedsięwzięcia do mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wyznacza się zawsze dla pojedynczej anteny.

Zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, za prawidłowy należy uznać drugi z przedstawionych poglądów. Gdyby zamiarem normodawcy było zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w przypadku nieosiągnięcia progów określonych w § 3 ust.1 rozporządzenia wszystkich przedsięwzięć tego samego rodzaju wymienionych w tym przepisie poprzez zsumowanie parametrów je charakteryzujących, to zbędnym byłoby wprowadzanie w treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, dotyczącego instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych zastrzeżenia, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Niewątpliwie zatem wykładnia literalna jak systemowa § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia wskazuje jednoznacznie, że pierwszy z wymienionych przepisów jest przepisem szczególnym w stosunku do drugiego.

Mając na uwadze, że na podstawie unormowań zawartych w omawianym rozporządzeniu nie można uznać, by usprawiedliwione było sumowanie mocy poszczególnych anten, przez co określoną instalację można byłoby uznać za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku zwiększenia ilości anten w stacji bazowej telefonii komórkowej kumulacja odziaływania nowych anten z już istniejącymi powoduje, że nie można mówić o "nieznacznym odziaływaniu" tej inwestycji w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy również uznać, że są one zasadne. Art. 134 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę postępowania przed sądem I instancji, myśl której sąd ten nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz w powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że jest on obowiązany rozpoznać sprawę co najmniej w zakresie, jakim żąda tego strona skarżąca poprzez sformułowanie konkretnych zarzutów a także wyjść poza te zarzuty jeżeli jest to niezbędne do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie może wybiórczo oceniać podniesionych w skardze zarzutów odnosząc się jedynie do niektórych a inne pomijając, chyba że część z nich nie ma znaczenia dla oceny legalność zaskarżonego aktu. Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi zaś, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. Nie mniej jednak okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów podnoszonych w skardze przez stronę, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ale tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Mając powyższe na względzie niewątpliwie zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji stwierdzili, że projekt przedłożony przez stronę zawiera nieścisłości utrudniające jego odczytanie. Ponadto, rysunki zwierające wyniki obliczenia zasięgów pól elektromagnetycznych zostały oznaczone numerami, przy czym brakuje rysunku oznaczonego nr 3, co może sugerować, że projekt jest niekompletny. W tej sytuacji, organ odwoławczy dostrzegając powyższe mankamenty złożonego projektu budowlanego powinien był wezwać wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych braków w projekcie w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud. Także, skoro w projekcie, jak twierdzi organ odwoławczy, nie zawarto graficznego zobrazowania położenia w przestrzeni osi wiązek głównych na planie otoczenia inwestycji, ani widoku pionowego wiązek głównych, które to dane mają znaczenie w kontekście występowania promieniowania w miejscach dostępnych dla ludności, czego nie dostrzegł organ I instancji, to niewątpliwie należałoby rozważyć, czy w sprawie nie powinien być zastosowany art. 138 § 2 k.p.a., a do podniesionego w skardze w tym zakresie zarzutu, powinien odnieść się Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec zasadności podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, za trafny należy również uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie odwołanie, organ odwoławczy uwzględniając przedstawioną wyżej interpretację przepisów prawa materialnego, podejmie niezbędne działania procesowe zmierzające do usunięcia braków zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, jaki jest niezbędny do jej załatwienia.

Mając na uwadze, że podniesione w skardze zarzuty należało ocenić jako usprawiedliwione, a jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu odwoławczego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.