Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 428/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę I. N. i M. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Powołaną na wstępie decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania J. i J. T. oraz K. i B. L., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], nakazującą K. L. i B. L., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce oznaczonej nr ew. [...],[...] w obrębie M. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
W obszernym uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji szczegółowo opisał przebieg postępowania w sprawie. Wskazał m.in., że czynności organów nadzoru budowlanego dotyczyły zrealizowanej przez K. i B. L. budowy budynku gospodarczego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w M., który usytuowany został bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], stanowiącą własność J. i J. T. i posiada ścianę wspólną z budynkiem gospodarczym posadowionym na tej działce (t.j. działce nr [...]). Wspólna ściana obu budynków gospodarczych ma parametry ściany oddzielenia przeciwpożarowego, budynki mają jednakową wysokość i długość, ale nie są identyczne.
Przedmiotowy budynek gospodarczy realizowany był w oparciu o decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę – decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] i utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...]. Obie te decyzje wraz z postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., orzekającym o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13.
Roboty budowlane realizowane na działce oznaczonej numerem [...] w M. zostały zakończone w czerwcu 2013 r.
Organ odwoławczy podał także, że realizacja inwestycji na działce sąsiedniej oznaczonej numerem [...] w M., obejmująca również budynek gospodarczy, posiadający wspólną ścianę z przedmiotowym obiektem, odbywała się na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym, poprzez stwierdzenie jej nieważności rozstrzygnięciem podjętym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2014 r. Rozstrzygnięcie to skutkowało koniecznością podjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. postępowania naprawczego, w toku którego, decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. orzeczono o umorzeniu postępowania. Skarga wniesiona przez I. i M. N. na decyzję odwoławczą została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 217/17, a wniesioną przez nich od tego wyroku skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2518/17.
Organ drugiej instancji podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. prowadził odrębne postępowanie naprawcze w odniesieniu do spornego budynku gospodarczego, wybudowanego na działce oznaczonej numerem [...] w M. przez K. i B. L., które zakończone zostało decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 702/14, oddalił skargę I. i M. N. na wskazaną powyżej decyzję odwoławczą, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1289/15, uchylił wyrok pierwszoinstancyjny i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, nie podzielając poglądu, że w toku postępowania naprawczego lub legalizacyjnego nie powinna podlegać badaniu prawidłowość usytuowania obiektu budowlanego, jeżeli był on zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z projektem zagospodarowania działki, stanowiącym obligatoryjny element zatwierdzonego projektu budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ponownie orzekając w sprawie, wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 216/17, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Sąd wojewódzki zalecił ustalenie w warunkach § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690), czy przedmiotowy obiekt został usytuowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi przy uwzględnieniu, że został posadowiony bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną oraz że pozwolenie udzielone właścicielom tej sąsiedniej działki, jako inwestorom, na budowę budynku gospodarczego, z którym wspólną ścianę ma przedmiotowy budynek, zostało w trybie nadzwyczajnej weryfikacji usunięte z obrotu prawnego.
Sąd zamieścił także sugestię o możliwości stosowania przepisu art. 9 ustawy Prawo budowlane, umożliwiającego uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, również w postępowaniu naprawczym. Ponadto, Sąd zwrócił uwagę, że w wydanym w sprawie dotyczącej przedmiotowej budowy wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r, sygn. akt II SA/Wr 105/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zgodność usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego z decyzją o warunkach zabudowy, ale jednocześnie zauważył, że w dacie orzekania w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 105/13, pozostawała w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę udzielona J. i J. T. Sąd wojewódzki w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., zanalizował też wskaźniki i parametry przedmiotowego budynku gospodarczego w odniesieniu do ustaleń zawartych w decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] października 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i pozostałych elementów infrastruktury technicznej, przewidzianych do realizacji w granicach działki nr [...] w M. i stwierdził zgodność z wytycznymi tej decyzji, przedstawiając szczegółowe wnioski z oceny dokonywanej w tym zakresie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał K. L. i B. L. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce oznaczonej nr ew. [...], [...] w obrębie M. [...]. Organ uznał, że obiekt został usytuowany w sposób naruszający przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem żaden z określonych w nim przypadków nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Ponadto powołał się na stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., stanowiące odpowiedź na wniosek organu w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, z którego wynika, że organy nadzoru budowlanego nie mogą korzystać z upoważnienia, o którym mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane, albowiem skierowane jest wyłącznie do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ powiatowy stwierdził także, że lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego przez Radę Miejską w M. uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], który – jak wyjaśnił organ – dopuszcza w obszarze, do którego należy zainwestowana działka nr [...], [...], oznaczonym symbolem MN2.6, "zabudowę w odniesieniu do granicy z sąsiednią działką budowlaną, lecz jej lokalizacja winna wynosić 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, a nie na granicy działki".
W dalszej części uzasadnienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na zasadę określoną w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 716 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz ocenę prawną Sądu wojewódzkiego zawartą w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., odnośnie zgodności przedmiotowego budynku gospodarczego z decyzją o warunkach zabudowy, stwierdził, że niecelowe było badanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. prawidłowości przedmiotowej inwestycji w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "C" położonego w obrębach [...] - część 1 (uchwalonego przez Radę Miejską w M. w dniu [...] grudnia 2016 r.), zaś dokonywanie przez organ pierwszej instancji odmiennej od Sądu oceny, w kwestii zgodności rzeczonej inwestycji z decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. o warunkach zabudowy, stanowiło naruszenie zasady związania organów wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu zapadłym w sprawie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił również stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o naruszeniu w niniejszej sprawie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z uwagi na istnienie wspólnej ściany szczytowej z budynkiem gospodarczym położonym na sąsiedniej działce budowlanej nr [...] [...] w M.. Wskazał, że w odniesieniu do obiektu zrealizowanego na działce o numerze [...], którego inwestorami byli J. i J. T., wydano w dniu [...] stycznia 2015 r. decyzję nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne, natomiast w stosunku do budynku zrealizowanego na działce o numerze [...] w M., którego inwestorami byli K. i B. L., wydano zaskarżoną przedmiotowym odwołaniem decyzję nakazującą inwestorom jego rozbiórkę. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego taka sytuacja nie może być zaakceptowana, a organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uwzględniając zasadę związania organów administracji publicznej swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2518/17, zapadły w sprawie dotyczącej budynku gospodarczego na działce nr [...] [...] w M., którego inwestorem byli J. i J. T. Wskazał, że w wyroku tym wyjaśniono, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji organu administracji, dopuszczalne było sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli miał on przylegać całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki miała długość i wysokość nie większe niż miał budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.
Jak wynika z ustaleń organów administracji, budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z tymi warunkami, z wyjątkiem dwóch okoliczności. Po pierwsze, jego ściana usytuowana bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] nie przylega do ściany budynku znajdującego się na tej działce, tylko oba budynki w tym miejscu posiadają jedną wspólną ścianę. Po drugie, w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...], na działce nr [...] nie było jeszcze budynku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę ani nie był na tej działce zaprojektowany budynek, co do którego wydano by już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Mimo tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołany przepis mógł stanowić podstawę uznania, że budynek, którego dotyczy sprawa, spełnia wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stopniu pozwalającym na jego pozostawienie w takim kształcie, w jakim został wybudowany.
Odnosząc się do kwestii istnienia wspólnej ściany, a nie dwóch ścian do siebie przylegających, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro prawo zezwalało na wybudowanie budynków o ścianach przylegających całymi powierzchniami, to dopuszczalne było także wybudowanie budynków o jednej wspólnej ścianie, przedstawiając szeroką argumentację tego stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sytuacja, która istnieje na działce nr [...], nie wymaga doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie ocena prawna zawarta w tym wyroku jakkolwiek wydanym w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, nie była wiążąca dla organu pierwszej instancji, niemniej waga powołanych w niej argumentów oraz przywołane powyżej zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz związania organów administracji publicznej swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, uzasadniały podzielenie wyrażonego w nim stanowiska.
Zdaniem organu odwoławczego, skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2518/17, stwierdził, iż usytuowanie budynków gospodarczych na granicy działek nr [...] i [...] w M. jest zgodne z prawem, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. o sygn. akt II SA/Wr 216/17, przesądził, iż budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...] w M. jest zgodny z wytycznymi decyzji Burmistrza Gminy M. z dnia [...] października 2006 r. o warunkach zabudowy, brak było podstaw do orzekania wobec skarżących nakazu jego rozbiórki, co uprawniało do uchylenia zaskarżonej w toku instancyjnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. i uznaniem prowadzonego przez ten organ postępowania w rozpatrywanej sprawie za bezprzedmiotowe ze skutkiem określonym w art. 105 § 1 k.p.a., wymagającym umorzenia postępowania.
Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli I. N. i M. N., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do postępowania w sprawie, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 216/17.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Uczestnik postępowania B. L. także wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że nie podziela zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 153 p.p.s.a., bowiem zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosowały się do zaleceń Sądu wówczas orzekającego i w sposób wymagany przez Sąd przeprowadziły w sposób staranny czynności wyjaśniające i ocenne dla ustalenia, czy przedmiotowy budynek gospodarczy został usytuowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przy jednoczesnym uwzględnieniu faktu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującym inwestycję zrealizowaną na działce oznaczonej numerem [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką przedmiotowego zainwestowania, oznaczoną numerem [...]. Wnioski wyprowadzone z tych czynności przez organy właściwe instancyjnie były odmienne, co znalazło wyraz w rozstrzygnięciu zawartym w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji wskazał, że akceptuje bezwzględnie argumentację przedstawioną w sposób wyczerpujący i szczególnie staranny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przejmując ją w całości, a stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie przez organ odwoławczy uznaje za prawidłowe. Podniósł, iż z materiału sprawy, w tym z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 216/17, wynika w sposób jednoznaczny, że dla uznania, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wykonany w sposób zgodny z prawem albo dla ewentualnego zobowiązania inwestorów do wykonania określonych decyzją czynności (robót budowlanych) dla uzyskania stanu zgodności z prawem istotne jest wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości, czy wybudowany obiekt jest zgodny z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi określającymi sposób sytuowania budynków na działce budowlanej oraz z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Dalej podkreślił, że akta sprawy wskazują, że inwestorzy przedmiotowej zabudowy – K. i B. L., zamierzając realizować inwestycję uzyskali w dniu [...] października 2006 r. decyzję Burmistrza Gminy M. określającą warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego i pozostałych elementów infrastruktury technicznej przewidzianych do realizacji w granicach działki [...] w M. We wskazanym powyżej prawomocnym wyroku Sąd przedstawił szczegółową analizę cech i parametrów przedmiotowego budynku gospodarczego, w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnej, przywołaną następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając w konkluzji jednoznacznie ich zgodność z postanowieniami decyzji Burmistrza Gminy M. określającymi warunki zabudowy.
Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że legalność usytuowania przedmiotowego obiektu wynika z prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2518/17, który został wydany w odniesieniu do budynku gospodarczego wybudowanego przez J. i J. T. na działce oznaczonej numerem [...] w M. W uzasadnieniu tego wyroku, którego obszerne fragmenty zostały przywołane w argumentacji organu odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił szczegółowe rozważania dotyczące legalnego zrealizowania budynku gospodarczego na działce nr [...] w M. w kontekście przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów techniczno-budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem przepisu § 12 rozporządzenia wykonawczego oraz zasad wykładni historycznej i stwierdził jednoznacznie, że sytuacja która istnieje na działce nr [...] nie wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu I instancji, w taki sam sposób – w znaczeniu prawnomaterialnym – usytuowany jest budynek gospodarczy wybudowany na działce nr [...].
Sąd wojewódzki uznał, że w tych okolicznościach – wobec konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, zawartej w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej – zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. N. i M. N., zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstawy do jej uwzględnienia, z uwagi na niezastosowanie się przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do oceny prawnej i wskazań co do postępowania w sprawie zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt ll SA/Wr 216/17;
- 2) art. 170 p.p.s.a., poprzez odmówienie mocy wiążącej wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 216/17.
Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r.;
- 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących, wedle norm przepisanych, kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. przesądził niezgodność usytuowania budynku uczestników postępowania K. L. i B. L. na działce nr [...] w M. z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd Wojewódzki, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowalne), dopuścił jednocześnie możliwość zastosowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (art. 9 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane), tj. wnioskowania przez organ do właściwego ministra o upoważnienie do udzielenia zgody na takie odstępstwo, a następnie wyrażenie zgody w tym przedmiocie bądź jej odmówienie. Wdrożona przez organ I instancji procedura w tym zakresie nie przyniosła pozytywnego skutku dla inwestorów.
Wobec powyższego, zdaniem skarżących kasacyjnie, nie było możliwości uznania przez organ II instancji, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, nie istniały też podstawy do oddalenia skargi w aktualnie skarżonym kasacyjnie wyroku ze względu na ewidentne naruszenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] art. 153 p.p.s.a.
Wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili także, że zaskarżony wyrok narusza również art. 170 p.p.s.a., poprzez odmówienie mocy obowiązującej wydanemu wcześniej (w 2017 r.) wyrokowi wydanemu na gruncie tej samej sprawy administracyjnej. Zauważyli przy tym, że stan faktyczny tej sprawy - usytuowanie przedmiotowej inwestycji na nieruchomości - nie uległ zmianie. W ich ocenie, moc wiążąca orzeczeń wydanych w innych sprawach sądowych, odnoszących się do innych postępowań administracyjnych, nie idzie tak daleko, aby dezawuować wyroki wydane na gruncie danej sprawy sądowoadministracyjnej. Innymi słowy, ze względu na normy art. 153 p.p.s.a. (adresowanej do organów w danej sprawie) i art. 170 p.p.s.a. (adresowanej ogólnie do organów i sądów), nie jest dopuszczalne, aby uznawać, że wyrok WSA z 2017 r. o sygn. akt II SA/Wr 216/17, przestał wiązać w sprawie administracyjnej, do której się odnosił, z uwagi na później wydany (w 2018 r.) wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2518/17, odwołujący się do innej sprawy administracyjnej.
Ponadto, skarżący kasacyjnie podnieśli, że nie można także - jak czyni to Sąd w skarżonym kasacyjnie wyroku - uznawać, że odmienne orzeczenie prowadziłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, ustanowionej art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niejednakowe traktowanie uczestników postępowania na gruncie podobnych spraw administracyjnych. Wydając bowiem dnia 13 czerwca 2017 r. dwa wyroki, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przesądził, że sytuacja prawna K. L. i B. L. nie jest tożsama z sytuacją J. T. i J. T. Otóż, WSA wyrokiem o sygn. akt II SA/Wr 217/17, uznał legalność inwestycji ostatnio wskazanych uczestników postępowania (co zatwierdził następnie NSA w powołanym wyroku z 2018 r. o sygn. akt II OSK 2518/17).
Z kolei w stosunku do inwestycji K. L. i B. L., WSA w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 216/17, orzekł odmiennie. Nie mógł zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w identycznych składach orzekających tego samego dnia (13 czerwca 2017 r.) uznać, że wskazani uczestnicy postępowania znajdują się w analogicznej sytuacji prawnej. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do wniosku, że prawomocny wyrok WSA z 2017 r. o sygn. akt II SA/Wr 216/17, narusza prawo materialne, poprzez obrazę art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co jest oczywiście niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Jak stanowi art. 183 § 1 ww. ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ nadzoru budowlanego wydając kontrolowaną decyzję zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie II SA/Wr 216/17. Odnosząc się do tak określonych zarzutów wskazać należy, że ocena zaskarżonej decyzji z powyższego punktu widzenia została dokonana prawidłowo. Wypada przede wszystkim podkreślić, co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, iż wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. nie przesądził, iż inwestycja będąca przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego jest zrealizowana z naruszeniem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Pisemne motywy ww. rozstrzygnięcia Sądu są jednoznaczne w swej treści, niebudzące wątpliwości.
Sąd w pierwszej kolejności wskazał, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2006 r. Dalej ocenił, że "dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma fakt czy umorzenie postępowania (decyzja takiej treści była wówczas kontrolowana przez Sąd wojewódzki - dop. NSA) nie było przedwczesne". Uznając, że kontrolowana decyzja narusza art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd ten wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą ocenić czy obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, w szczególności § 12 rozporządzenia.
Jednocześnie zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia przy powyższej ocenie po pierwsze, faktu wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji zlokalizowanej na sąsiedniej działce, po drugie zaś, że również w postępowaniu naprawczym istnieje możliwość wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów technicznych, o której mowa w art. 9 ust. 1-4 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1086 ze zm.). Powyższe wskazuje, że nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, iż Sąd przesądził, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W motywach wskazanego wyroku kwestię tę pozostawiono bowiem ocenie organu ponownie rozpoznającego sprawę. Takiemu twierdzeniu nie przeczy również to, że w dalszej części uzasadnienia Sąd wyraził pogląd co do możliwości zastosowania odstępstwa od warunków technicznych, o których mowa w art. 9 ust. 1-4 Prawa budowlanego również w postępowaniu naprawczym lub legalizacyjnym.
Ocena, czy dopuszczalne byłoby odstępstwo od warunków technicznych zaktualizowałaby się wówczas, gdyby organ stwierdził, że inwestycja zrealizowana została z naruszeniem zasad określonych w § 12, w szczególności ust. 4 pkt 3 omawianego rozporządzenia. Skoro organ administracji dokonał odmiennych ustaleń, to bezprzedmiotowa była również ocena możliwości dokonania odstępstw od tych warunków.
Podsumowując, jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatrują w niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. Jak zostało wyżej wskazane, rzeczą organu było dokonanie oceny w zakresie zgodności z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i taka ocena została dokonana przez organ administracji. Jeśli skarżący kasacyjnie nie podzielali stanowiska organu nadzoru budowlanego oraz Sądu pierwszej instancji w omawianej kwestii, to winni byli wskazać na naruszenie odpowiednich przepisów prawa materialnego (stan faktyczny w niniejszej sprawie zdaje się nie być kwestionowany). Brak takich zarzutów uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny co do prawidłowości przyjętego przez organ administracji i Sąd pierwszej instancji stanowiska.
Nie można również uznać za trafną oceny skarżących kasacyjnie co do naruszenia art. 170 p.p.s.a. Podkreślić należy, że co do zasady trafnie skarżący kasacyjnie podniósł, że wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 2518/17 nie może niwelować skutków prawnych rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2017 r. w sprawie II SA/Wr 216/17. Pierwsze z wymienionych rozstrzygnięć zostało bowiem wydane w innej przedmiotowo sprawie - inwestycji zrealizowanej na działce sąsiedniej przez J. i J. T. W konsekwencji ani organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie nie były związane oceną prawną zawartą w tym wyroku w rozumieniu art. 153 i 170 p.p.s.a. Okoliczność ta jednak pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. W pisemnych motywach zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, nie można doszukać się twierdzenia jakoby Sąd związany był wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r. Wręcz przeciwnie, przywołując stanowisko prezentowane przez organ administracji Sąd pierwszej instancji wskazał, iż "w niniejszej sprawie ocena prawna zawarta w tym wyroku jakkolwiek wydana w analogicznym stanie prawnym i faktycznym, nie była wiążąca dla organu pierwszej instancji (...)" [strona 12 uzasadnienia].
Sąd wojewódzki w dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia podzielił powyższe stanowisko. Podkreślił wprawdzie, że stan faktyczny i prawny jest identyczny w obu sprawach, co uprawnia go do zajęcia takiego samego stanowiska jak Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, co jednak nie oznacza samo przez się, że Sąd ten uznał, iż związany jest ww. stanowiskiem. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., tym samym uznając go za własne, a rzeczą skarżących kasacyjnie, jeśli nie podzielali takiego poglądu, było podniesienie stosownych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, co zostało wyżej wskazane. Jedynie w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny miałby możliwość (i obowiązek) odniesienia się do przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji argumentacji co do tego, czy przedmiotowy obiekt budowany został zrealizowany w zgodzie z warunkami technicznymi, w szczególności zawartymi w § 12 ust. 4 omawianego rozporządzenia.
W konsekwencji, skoro Sąd pierwszej instancji nie stwierdził ażeby związany był wyżej omówionym rozstrzygnięciem Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nie można było uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a.
Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co oznacza, że należało ją oddalić.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.