Uzasadnienie
J. C. oraz M. M. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 48, 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową oraz jednokomorowego zbiornika na nieczystości. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, iż wymienione obiekty budowlane położone na działce nr [...] w G., będącej współwłasnością J. C. oraz M. M., powstały w 1999 r. bez pozwolenia na budowę. Organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołujących się J. C. oraz M. M., iż na wybudowanie przedmiotowych obiektów budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz dokonanie zgłoszenia, wywiódł, iż potrzebne jest pozwolenie na budowę.
Zgodnie zaś z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stwierdzenie samowoli budowlanej jest wyłączną przesłanką do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Zdaniem odwołujących się dokonali oni zgłoszenia zamiaru wybudowania obiektów budowlanych, czego dowodem jest decyzja z dnia 4 sierpnia 2000 r. o naliczeniu podatku od nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił, iż w sprawie nie ma znaczenia miejscowy plan zagospodarowania terenu ani też opłacenie podatku od nieruchomości, ponieważ opłacanie go nie może być utożsamiane ze zgłoszeniem zamiaru wybudowania obiektu budowlanego.
W skargach do Sądu skarżący J. C. oraz M. M. podtrzymali argumentację zawartą w odwołaniu i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Organu I instancji.
Organ II instancji w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Gd 2711/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.
Sąd stwierdził, iż skargi nie są zasadne albowiem, w ocenie Sądu, nie zawierają zarzutów, które by w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwały na uwzględnienie. Sąd skargi połączył do łącznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, ponieważ dotyczą tej samej decyzji. W dacie rozstrzygania sprawy przed organem I instancji obiekt budowlany pełniący funkcję letniskową oraz jednokomorowy zbiornik na nieczystości był już wybudowany, co zostało potwierdzone dowodem oględzin obiektów budowlanych, dokonanych w dniu 9 maja 1999r. z udziałem zainteresowanej strony – J. C. Datę wybudowania obiektów budowlanych organy administracji publicznej określiły w oparciu o oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości, którzy w żaden sposób później jej nie negowali. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane na wybudowanie obiektów budowlanych, takich jak domek letniskowy oraz jednokomorowy zbiornik na nieczystości potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.
Natomiast w myśl art. 48 tej ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tym samym ustawodawca w tym przepisie przyjął kategoryczne zobowiązanie organu nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego w sytuacji łącznego zajścia dwóch przesłanek. Po pierwsze, że chodzi o budowę i rozbiórkę części obiektu budowlanego i po drugie, że wybudowanie tej części nastąpiło "bez wymaganego pozwolenia na budowę". Są to wystarczające i jedyne elementy stanu faktycznego hipotezy normy wynikające z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Oznacza to, iż dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozbiórki obiektu budowlanego nie ma znaczenia czy samowolnie postawiony obiekt budowlany, w rozumieniu Prawa budowlanego, stoi na działce, która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako orna, jak również nie ma znaczenia, że działka ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określona jest pod uprawy polowe.
Sąd podziela stanowisko organów administracji publicznej, iż decyzja naliczająca podatek od nieruchomości nie jest dowodem tego, iż zamiar wybudowania obiektu budowlanego został zgłoszony organowi. Natomiast opłata tego podatku nie sanuje dokonanej samowoli budowlanej albowiem jest to danina publicznoprawna związana z zaistnieniem konkretnego stanu faktycznego np. wybudowaniem domu niezależnie od tego czy było pozwolenie na budowę czy też nie. Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych jednoznacznie stanowi, że podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej będące właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych. Przy czym ustawa o podatkach i opłatach lokalnych przyjęła, iż budynek to jest obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Wskazać również należy, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 49 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane bowiem organy nadzoru budowlanego orzekły nakaz rozbiórki obiektów budowlanych przed upływem pięciu lat od momentu ich wybudowania.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik J. C. i M. M., radca prawny H. J. S. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Zarzucił naruszenie: prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 48 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 cytowanego Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 107 § 1 i § 3, art. 9 i art. 11 kpa.
W uzasadnieniu skargi natomiast podniósł, iż w toku postępowania w przedmiotowej sprawie organy administracji nie ustaliły jednoznacznie jakim "obiektem budowlanym" jest przedmiot niniejszego postępowania. Definicję obiektów budowlanych zawiera art. 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym obiektem budowlanym są: a/ budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c/ obiekty małej architektury. Organ I instancji ograniczył się do ustalenia, iż rozbiórce podlega "... obiekt budowlany pełniący funkcję letniskową..." i "... zbiornik na nieczystości...". Organ II instancji w uzasadnieniu podaje, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest "domek letniskowy i zbiornik na ścieki", a w dalszej części "W rozumieniu art. 3 prawa budowlanego budynek wraz z urządzeniami – zbiornik na nieczystości jest obiektem budowlanym...". Bezsprzecznym w niniejszym postępowaniu jest, iż jego przedmiotem nie jest budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 – prawa budowlanego – gdyż przedmiot postępowania nie jest trwale związany z gruntem.
W związku z nie ustaleniem jaki charakter ma przedmiot postępowania w powyższej sprawie nie jest możliwym do ustalenia, czy jego budowa wymaga pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżących w sprawie doszło również do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie, z którymi decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie w tym uzasadnienie podstawy prawnej decyzji. W przedmiotowej sprawie uzasadnienia decyzji są niepełne. Co więcej uzasadnienie podstawy prawnej organu I i II instancji są sprzeczne, to co organ pierwszej instancji podaje za uzasadnienie podstawy prawnej wydanej przez siebie decyzji, przez organ II instancji uznane zostaje za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W świetle powyższych przesłanek w dalszej konsekwencji doszło do naruszenia art. 9 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W skardze kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika skarżących zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wskazując, iż w toku postępowania organy orzekające w sprawie błędnie zakwalifikowały domek letniskowy wraz z jednokomorowym zbiornikiem na ścieki jako budynek wraz z urządzeniami, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit "a" tej ustawy. W ocenie skarżących organy te nie ustaliły jakim obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 jest domek letniskowy i zbiornik na ścieki, co powoduje, iż nie jest możliwe ustalenie, czy budowa tego obiektu wymaga pozwolenia na budowę.
Stosownie do art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zezwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 49 tej ustawy nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Pojęcie obiektu budowlanego definiuje art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, iż przez obiekt ten należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (lit "a"), budowlę stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz instalacjami i urządzeniami (lit "b"), obiekt małej architektury (lit "c"). Natomiast budynek jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy).
Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 9 maja 20021r. wynika, iż skarżący wybudowali obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym kryty blachodachówką, postawiony na fundamentach wykonanych z bloczków betonowych nietrwale związanych z gruntem, zaopatrzony w wodę, nieczystości odprowadzone są do jednokomorowego zbiornika na nieczystości wykonanego z kręgów betonowych.
Organ II instancji zakwalifikował wybudowany w sposób opisany w protokole oględzin domek letniskowy wraz ze zbiornikiem na nieczystości jako budynek, o którym mowa w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit "a" cytowanej ustawy, którego budowa -zgodnie z art. 28 tej ustawy- wymaga wydania pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art.
30. W myśl zaś art. 3 pkt 12 tej ustawy przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.
Istotne jest przy tym, iż budowa domku letniskowego wraz ze zbiornikiem na nieczystości nie jest objęta treścią przepisu art. 29 Prawa budowlanego, który określa w jakich przypadkach nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.
Budowa domku letniskowego nie podlega również obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Pozwala to przyjąć, iż domek letniskowy wraz ze wspomnianym zbiornikiem będzie się mieścił w definicji obiektu budowlanego jako budowla. Budowla bowiem została zdefiniowana w art. 3 przez wyliczenie, ale wyliczenie to nie jest zamknięte.
Stwierdzenie zaś samowoli budowlanej stanowi wystarczającą podstawę do wydania nakazu rozbiórki.
Nie ulega więc wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie wybudowanie domku letniskowego oraz jednokomorowego zbiornika na nieczystości wymagało wydania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego, jakiego skarżący nie uzyskali.
Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja naliczająca podatek od nieruchomości nie jest dowodem tego, iż zamiar wybudowania obiektu budowlanego został zgłoszony organowi. Uiszczenie tego podatku nie uchyla skutku samowoli budowlanej bowiem jest to danina publicznoprawna związana w tym przypadku z wybudowaniem domu niezależnie od tego czy było pozwolenie na budowę, czy też nie.
W świetle powyższego organy orzekające w sprawie zobowiązane były do wydania na podstawie wspomnianego art. 48 Prawa budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zważywszy że nakaz ich rozbiórki orzeczono przed upływem pięciu lat od ich wybudowania.
Nie ma przy tym znaczenia czy samowolnie postawiony obiekt budowlany, w rozumieniu Prawa budowlanego stoi na działce, która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako orna, jak również nie ma znaczenia, że działka ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod uprawy polowe.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego gdyż przepisów tych sąd administracyjny nie stosuje. W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak bowiem stosownego odesłania do przepisów tego kodeksu. Odnoszenie się więc do tego zarzutu staje się bezprzedmiotowe. Naruszenie przepisów postępowania przez sąd administracyjny może dotyczyć jedynie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzutu takiego skarga kasacyjna jednak nie formułuje.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.