Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 156/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skarg H. C., W. C. i Skarbu Państwa – Starosty O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz H. C. i Skarbu Państwa – Starosty O. kwoty po 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 153, 170 i 171 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie kwestii prawnych i faktycznych dotyczących kwestii prawidłowego określenia obszaru inwestycji we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz samodzielności funkcjonalnej zespołu siłowni wiatrowych w sposób odmienny od uprzednich rozstrzygnięć zapadłych w tym przedmiocie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 635/15 i II SA/Ke 636/15,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. przejawiające się w dokonaniu dowolnych ustaleń w przedmiocie uzależnienia funkcjonalnego zespołu siłowni wiatrowych zlokalizowanych na działce nr [...]/3 od działania siłowni wiatrowych zlokalizowanych na działce nr [...]/2, poprzez wywiedzenie tego stwierdzenia z treści oświadczenia pełnomocnika procesowego, nie zawierającego wypowiedzi w tym zakresie,
- 3) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na treść wyroku, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu okoliczności, które przemawiają w ocenie Sądu za przyjęciem, że zespół siłowni wiatrowych zlokalizowany na działce nr [...]/3 nie stanowi urządzenia samodzielnego funkcjonalnie i wobec tego, że dla jego działania konieczne jest współdziałanie z zespołem siłowni wiatrowych zlokalizowanych na działce nr [...]/2,
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji oraz przepisu art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przejawiające się w błędnej wykładni ww. przepisów oraz ich niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że przepisy nowelizujące ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych z marca 2013 roku działają z mocą wsteczną na podstawie pozanormatywnej przesłanki interesu publicznego nie przewidzianej w przepisach przejściowych i wobec tego, że mają zastosowanie w stosunku do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która uzyskała przymiot ostateczności przed wejściem w życie nowelizacji,
- 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 55 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej wykładni ww. przepisów oraz ich niewłaściwemu zastosowaniu, wskutek uznania, że organ architektoniczno-budowlany w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie jest związany ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona rozwinęła zarzuty, wskazując m.in., że nie podziela oceny prawnej Sądu I instancji stanowiącej o naruszeniu art. 33 ustawy Prawo budowlane, ponieważ pozostaje ona w ewidentnej sprzeczności z oceną prawną i faktyczną rozstrzygnięć sądowych i administracyjnych zapadłych na przełomie 2014 i 2015 roku. W wyrokach z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 635/15 i II SA/Ke 636/15, wyrażono stanowisko, że każdy z dwóch zespołów elektrowni wiatrowych (z których każdy posiada po dwie siłownie) może pełnić funkcje samodzielnie i nie jest uzależniony technicznie od funkcjonowania drugiego zespołu.
Jednocześnie działki nr [...]/2 i [...]/3, na których zaplanowano powstanie tych dwóch odrębnych zespołów, nie stykają się ze sobą wspólną granicą. Skarżący kasacyjnie zauważył, że Sąd I instancji oparł ustalenie w przedmiocie ścisłego funkcjonalnego uzależnienia zespołów siłowni wiatrowych na podstawie oświadczenia pełnomocnika. Sądowe ustalenia w tym zakresie są rezultatem błędnego zinterpretowania oświadczenia pełnomocnika, który jedynie stwierdził, że siłownie wiatrowe nie mogą funkcjonować bez transformatora, który znajduje się na działce nr [...]/2 i który jest posadowiony na słupie energetycznym. Pełnomocnik nie wypowiadał się w przedmiocie funkcjonalnej samodzielności dwóch zespołów elektrowni siłowych, ponieważ sprawa ta została już prawomocnie rozstrzygnięta, a po drugie nie posiada on wiadomości specjalistycznych w tym zakresie.
Ponadto, zarzucił, że kwestia samodzielności funkcjonalnej zespołów siłowni nie została przez Sąd wyjaśniona, przede wszystkim z uzasadnienia nie wynika jakie kryteria decydowały o przyjęciu samodzielności technicznej siłowni wiatrowych.
J. P. podniósł także, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, w myśl którego, decyzja ustalająca warunki zabudowy traci znaczenie prawne, z uwagi na zmianę przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która została wprowadzona po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności. Wskazał przy tym, że przepisy nowelizujące ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych z marca 2013 roku nie zawierają przepisów przejściowych, które stwarzałyby możliwości stosowania ustawy z mocą wsteczną, a więc do decyzji, które stały się ostateczne przed wejściem w życie nowelizacji. Założenie racjonalności ustawodawcy prowadzi do logicznego wniosku, że jeżeliby zamiarem ustawodawcy było nadanie przepisom nowelizacji mocy wstecznej to stosowane uregulowanie zawarte byłoby wprost w przepisach przejściowych nowelizacji. Wsteczne działanie przepisów jest wyjątkiem i zgodnie z zasadami techniki legislacyjnej takowe działanie ustawy musi wyraźnie wynikać z jej treści.
Wyroki, na których Sąd I instancji opiera rozstrzygnięcie w przedmiocie wstecznego działania przepisów nowelizacji zostały wydane w okolicznościach faktycznych i prawnych, które w istotny sposób różnią się od okoliczności niniejszej sprawy. Obejmują one stany faktyczne, w których zmiana przepisów nastąpiła w trakcie trwania postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wobec tego, przywołane wyroki nie są miarodajne dla okoliczności niniejszej sprawy. Stosowanie przepisów z mocą wsteczną nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym. Kryterium interesu publicznego stanowi klauzulę generalną o nieokreślonej bliżej treści, która jest wynikiem wykładni organu stosującego prawo. Tego rodzaju klauzule są stosowane w prawie cywilnym, bowiem nie sposób od ustawodawcy wymagać, aby w przepisach unormował wszystkie złożone sytuacje życiowe. Wstecznego działania regulacji administracyjnych nie można wywodzić z klauzuli o nieprecyzyjnej treści (których treść jest za każdym razem ustalana przez organ stosujący prawo), zwłaszcza wówczas, gdy żadne z przepisów nie przewiduje wstecznego działania ustawy w oparciu o kryterium interesu publicznego.
Skarżący kasacyjnie zauważył, że rozstrzygnięcie Sądu narusza przepis art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z wymienionymi przepisami organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest związany decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i w tym zakresie to rozwiązanie normatywne koresponduje z treścią art. 35 ustawy Prawo budowlane, który nie nakłada na organ obowiązku weryfikowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co do zgodności z przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.
Na wstępie należy jeszcze przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie porusza dwie kwestie, które sprowadzają się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia: 1) "art. 33 Prawa budowlanego", 2) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania Sądu I instancji, który uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem "art. 33 Prawa budowlanego". Mając na uwadze argumentację Sądu wojewódzkiego dla uzasadnienia tego naruszenia, Sądowi zapewne chodziło, mimo że tego wyraźnie nie wyartykułował, o przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Artykuł 33 ustawy Prawo budowlane składa się z ustępów i punktów o zróżnicowanej treści, rolą sądu administracyjnego, powinno być precyzyjne wskazywanie jednostek redakcyjnych aktu, które, jego zdaniem, zostały naruszone.
Zgodnie z dyspozycją art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.
Sąd I instancji doszukując się na naruszenia ww. przepisu wskazał, że decyzje organów architektoniczno-budowlanych dotyczą jedynie dwóch wiatraków z siecią elektroenergetyczną, które samodzielnie nie mogą funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, podczas gdy całe przedsięwzięcie obejmuje 4 elektrownie i inne obiekty, w tym transformator, objęte łącznie 4 decyzjami o pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił, że zostało to przyznane przez pełnomocnika inwestora na rozprawie przed Sądem.
Zauważyć należy, że takiemu stanowisku przeczy oświadczenie zawarte w piśmie z dnia 28 października 2016 r. złożonym do Sądu wojewódzkiego, w którym inwestor wskazał, że w dniu 29 czerwca 2016 r. zakończył budowę 2 elektrowni wiatrowych na działce [...]/2 wraz z transformatorem, siecią energetyczną i rozłącznikiem radiowym. 29 czerwca 2016 r. elektrownia wiatrowa D. została przyłączona do sieci na podstawie umowy z odbiorcą [...] R.. Do ww. pisma dołączono kopię decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2016 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie dwóch elektrowni wiatrowych [...] 150 kW XLR, zlokalizowanych na działce nr ew. [...]/2 w m. D., gm. C.. Na poparcie przedstawionego poglądu, można przywołać także ustalenia zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 635/15 i II SA/Ke 636/15, przywołanych w skardze kasacyjnej, w których podkreślono, że każdy z dwóch zespołów elektrowni wiatrowych (których każda posiada po dwie siłownie) może pełnić swoje funkcje samodzielnie i nie jest uzależniony technicznie od funkcjonowania drugiego zespołu.
W tym stanie rzeczy, na uwzględnienie zasługiwała argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podważająca stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie stwierdzenia naruszenia "art. 33 Prawa budowlanego". Przy czym odnosząc się do zredagowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, odnotować należy, że art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. nie powinien być samodzielną (bez jednoczesnego powołania art. 106 § 3 p.p.s.a.) podstawą kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1575/14). Zarówno jednakże błędna ocena w zakresie naruszenia "art. 33 Prawa budowlanego" i lakoniczność uzasadnienia wyroku, nie mogły przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd wojewódzki zasadnie uznał, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Prawdą jest, że w niniejszej sprawie została wydana ostateczna decyzja Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], o warunkach zabudowy, która, co do zasady, z mocy art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.
Tym niemniej nie powinno ujść uwadze, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, lecz i stwierdzenia przez organ prowadzący sprawę na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę organ ma obowiązek ustalić m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z podstawową zasadą porządku prawnego organy administracji orzekają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania decyzji (art. 6 k.p.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie wskazał Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie, organy architektoniczno-budowlane, powinny wziąć pod uwagę obowiązujące przepisy, tj. uwzględnić fakt, że w dniu 26 maja 2013 r. weszła w życie ustawa z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2013 r. poz. 503). Ww. ustawa nie zawierała przepisów przejściowych. Na mocy tej ustawy, poczynając od tej daty, zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do ustępu 2 art. 7 ustawy, jeśli chodzi o grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, to ich przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
W niniejszej sprawie, co nie jest kwestionowane, nie są spełnione przesłanki wymienione w ust. 2a, pozwalające na przeznaczenie takiego gruntu na cele nierolnicze bez zgody ministra, a co za tym idzie, bez miejscowego planu zagospodarowania, gdyż warunki wymienione w tym ustępie muszą być spełnione łącznie.
Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że fakt uzyskania przez skarżącego ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może skutkować stosowaniem w sprawie o pozwolenie na budowę przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ich brzmieniu sprzed nowelizacji. Jakkolwiek bowiem uzyskana przez skarżącego decyzja ustalająca warunki zabudowy dawała mu niejako promesę, że na działce [...]/3 będzie mógł w przyszłości zrealizować zamierzoną inwestycję, tym niemniej taka promesa wynikająca z decyzji o warunkach zabudowy nie jest bezwzględna. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ wydający pozwolenie na budowę musi oceniać stan prawny na datę wydania decyzji.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z kolizją decyzji o warunkach zabudowy ze znowelizowaną ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, można powiedzieć interesu publicznego z interesem indywidualnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmując takie podejście, należy dać prymat interesowi publicznemu, który wynika z obowiązującej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a której celem jest wzmocnienie ochrony gruntów rolnych klasy I-III. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, co wynika także z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed ich zmianą z uwzględnieniem wykładni tych przepisów, nie zapewniały należytej ochrony tego rodzaju gruntom. Przed zmianą art. 7 ust. 2 tej ustawy, zgoda ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III była wymagana, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha.
Dominującym stanowiskiem w wykładni tego przepisu był pogląd, że przez zwarty obszar projektowany do przeznaczenia należy rozumieć obszar działki, która ma być zagospodarowana. To z kolei powodowało, że wymóg zgody ministra mógł być eliminowany poprzez podział większych działek na działki o powierzchni nie przekraczającej 0,5 ha, tak jak miało to miejsce w tej sprawie. Wyjątek polegający na braku zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne zmienił się niemalże w regułę. Według ustawodawcy proponowana zmiana miała na celu przeciwdziałać dzieleniu zwartych terenów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z pominięciem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednocześnie miała usprawnić i przyśpieszyć procedurę sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Bezpośrednie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tej sytuacji, uznać należało, nie tylko za konieczne, w świetle art. 6 k.p.a., lecz także za w pełni uzasadnione. Zmiana przepisów powszechnie obowiązującego prawa i bezpośrednie zastosowanie nowych przepisów, przy braku przepisów przejściowych, do postępowań administracyjnych, w tym przypadku postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, nie może być, co do zasady, uznane za naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Nieuprawnione jest twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji przyjął, że przepisy nowelizujące ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych z marca 2013 r. działają z mocą wsteczną na podstawie pozanormatywnej przesłanki interesu publicznego nie przewidzianej w przepisach przejściowych. Sąd wojewódzki jedynie uznał, zresztą słusznie, o czym była mowa wyżej, że organy architektoniczno-budowlane, powinny uwzględnić, z uwagi na brak przepisów przejściowych, obowiązujące przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, za których dodatkowo zastosowaniem przemawia cel, dla którego zostały one znowelizowane.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.