Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 516/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 listopada 2010 r. (VII SA/Wa 1711/10), w wyniku rozpoznania skargi L. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] lipca 2010 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2010 r., nr [...], znak: [...], odmówił wszczęcia na wniosek L. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu, z dnia [...].06.2008r., znak: [...], nakazującej Panu S. rozebranie budynku hali produkcyjno - usługowej, zlokalizowanej w B. przy ul. A., na terenie działki nr [...], obr. [...].

L. M. odwołał się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc, że posiada on interes prawny w niniejszej sprawie, albowiem ściana rozbieranego budynku jest położona w granicy jego nieruchomości. Wydanie decyzji o rozbiórce skutkuje koniecznością zastosowania art. 47 ustawy Prawo budowlane i tym samym obowiązkiem zabezpieczenia terenu należącego do skarżącego, przez inwestora. Ponadto inwestor domaga się odszkodowania zarzucając skarżącemu, że to na skutek jego działań doszło do konieczności rozbiórki budynku. Odwołujący się wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie organ naruszył przepis art. 67 ust 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem wydano decyzję w oparciu o powyższy przepis dla użytkowanego obiektu budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2010r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał w uzasadnieniu, że wniosek L. M. o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego dotyczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu, z dnia [...].06.2008r., nakazującej W. S. rozebranie budynku hali produkcyjno - usługowej, zlokalizowanej w B. przy ul. A., na terenie działki nr [...], obr. [...].

Przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156, poz. 118). Zdaniem organu zgodnie z treścią przepisów Prawa budowlanego stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 67 Prawa budowlanego mogą być jedynie podmioty wskazane w art. 61 i 67 Prawa budowlanego, tj. osoby które są zobowiązane do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, czyli właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zasada ta dotyczy również postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego a z akt sprawy wynika, że wnioskodawca – L. M.- nie jest właścicielem ani zarządcą budynku hali produkcyjno - usługowej, zlokalizowanej w B. przy ul. A. na terenie działki nr [...]obr. [...].

W skardze złożonej do Sądu, L. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że wydana decyzja jest lakoniczna, albowiem cytuje się w niej szereg przepisów bez wskazania w osnowie konkretnego przepisu zakazującego wszczęcie postępowania. Podniósł również, że w niniejszej sprawie nie ma przepisu zakazującego udziału innym osobom w postępowaniu, tym bardziej że budynek jest położony w granicy z jego działką więc taka rozbiórka wiąże się z koniecznością wejścia na jego działkę. Dlatego zdaniem strony skarżącej organ w ogóle nie rozważył zasadności podnoszonych zarzutów w kontekście przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm) – dalej "k.p.a." W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z treści wskazanych przez organ przepisów art. 61 i 67 Prawa budowlanego nie wynika ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego nie nadającego się do remontu, odbudowy lub wykończenia jedynie do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu.

Zdaniem Sądu I instancji nie ma żadnego przepisu prawa, który by zawężał w powyższym postępowaniu stosowanie przepisu art. 28 k.p.a., tak jak na przykład ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust.2 Prawa budowlanego). Zatem interes prawny L. M. powinien być zbadany zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu ww. przepisu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O posiadaniu przymiotu strony postępowania decyduje zatem istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie legitymującej się interesem prawnym, co -w rozumieniu art. 28 k.p.a. - oznacza w istocie rzeczy występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja jej uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu.

Sąd zauważył, że L. M. w odwołaniu skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniósł, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, albowiem ściana rozbieranego budynku jest położona w granicy jego nieruchomości. Ponadto skarżący podniósł, że wydanie decyzji o rozbiórce skutkuje koniecznością zastosowania art. 47 Prawo budowlanego i tym samym obowiązkiem zabezpieczenia terenu należącego do skarżącego, przez inwestora. Natomiast organ odwoławczy tej argumentacji strony skarżącej nie rozważył błędnie uznając, że istnieje w tej sprawie zamknięty krąg stron ograniczony jedynie do właściciela lub zarządcy obiektu. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem w toku postępowania nie został zbadany interes prawny osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego - w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie, że nakaz rozbiórki obiektu dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej, z wszystkimi tego konsekwencjami, zwłaszcza że opisany wyżej obiekt może znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżącego. W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna jedynie, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni. W przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, organ nie może przeprowadzić takiej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. Powyższe oznacza, iż w sytuacji, kiedy skarżący we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoływał się na własny interes prawny, to rzeczą organu administracji było wszcząć postępowanie w tej sprawie, a następnie w jego toku ustalić, czy ma on rzeczywiście interes prawny do występowania z wnioskiem w niniejszej sprawie i dopiero po tych ustaleniach organ powinien wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Kwestia zbadania interesu prawnego, wymagała bowiem dokonania przez organy ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych, tego rodzaju zaś czynności należało przeprowadzić po wszczęciu postępowania w tej sprawie, jako że stanowią one złożony proces stosowania prawa.

W wytycznych Sąd I instancji zobligował organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego i zbadania interesu prawnego L. M. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.

Skarżący kasacyjnie oparł skargę na obu podstawach prawnych. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucił naruszenie:

1. a) art. 157 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ma każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek,
2. b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy rozpoznając sprawę nie wyjaśniły w należyty sposób stanu faktycznego sprawy, a także, że nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, podczas gdy cały zebrany materiał w sprawie pozwolił na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i podjęcie właściwej decyzji w zakresie ustalenia kręgu osób mających prawo do wystąpienie z wnioskiem w trybie art. 157 § 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w oparciu o art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.

Powołując się na art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) – dalej jako "p.p.s.a." - jako podstawę skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 67 ust 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż krąg osób mających prawo wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego jest inny niż to wynika z przedmiotowego przepisu, to jest, iż prawo takie przysługuje nie tylko właścicielowi lub zarządcy takiego obiektu lecz również innym osobom.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że w aktualnym stanie prawnym właściciel nieruchomości sąsiedniej nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zagadnień unormowanych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane. Rozdział ten traktuje o utrzymaniu i użytkowaniu obiektów budowlanych i brak w nim przepisu prawa materialnego, który pozwoliłby przyznać status strony właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w zakresie zagadnień związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw wprowadziła zmianę brzmienia art. 5 i art. 61 ustawy Prawo budowlane, powodującą że w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem skarżącego kasacyjnie tylko podmioty wskazane w przepisie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego mają przymiot strony w takim postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.

1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono więc na wnoszącego skargę obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 176 i w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego (k.p.a.) nie zostały powiązane ze stosowanymi przez sąd I instancji przepisami p.p.s.a.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na wniosek podmiotu, który twierdzi, że ma przymiot strony w sprawie, rzeczą organu właściwego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji była ocena czy wnioskodawca istotnie jest stroną. Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie winno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym po wszczęciu postępowania w sprawie. Przypomnieć należy, że organy orzekały w sprawie przed nowelizacją k.p.a., na mocy której ustawą dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., dodano między innymi art. 61 a i i uchylono § 3 w art. 157.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu - zgodnie art. 61 § 1 k.p.a. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., obowiązującego w dacie orzekania przez organy, można było tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym było, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach wszczęcie postępowanie nieważnościowego na żądanie podmiotu, który podnosił, że ma przymiot strony w sprawie, następowało zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. - co stwarzało możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (wyroki NSA z: 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145; 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167; 9 stycznia 1996 r., SA/Wr 1541/95, niepubl.).

To, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu nie oznacza, że nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu (nieważnościowym). Nie można więc było a priori (bez wszczęcia postępowania) L. M. odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Brzmienie art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w sprawie, który stanowi, że strona jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. spowodowała taką sytuację, naruszającą art. 61 § 3 k.p.a. Tym samym chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skoro organy nie badały czy skarżący ma przymiot strony w postępowaniu to zasadnie zarzucono organom naruszenia tych przepisów.

Chybiony jest zarzut wskazany w skardze jako naruszenie prawa materialnego - art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego kasacyjnie krąg osób, które mają prawo wystąpić wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może być inny niż wynika to z powołanego przepisu. Przepis ten stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Zatem podmiotem zobowiązanym przez organ do rozbiórki obiektu i uporządkowania terenu może być właściciel lub zarządca. Określenie w przepisie cech podmiotów na których może ciążyć obowiązek rozbiórki nie oznacza, że tylko te podmioty, właściciel lub zarządca, mogą być stroną w postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu. Przymiot strony w takim postępowaniu nie musi wynikać tylko z nałożenia nakazu rozbiórki na określony podmiot ale także z innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które w sprawie mają zastosowanie i kreują prawa bądź obowiązki. Przymiot strony może wynikać z faktu powstania obciążeń na innych podmiotach, których dotyczą konsekwencje prawne rozbiórki, jak na przykład ewentualne prawa lub obowiązki właścicieli gruntu graniczącego z obiektem, który ma być rozbierany w zabudowie szeregowej czy bliźniaczej.

W art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego prawodawca nie przesądzą, iż stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel lub zarządca. Przepis ten stanowi tylko o tym na kim ciąży potencjalnie obowiązek rozbiórki, co nie jest tożsame z dokonaniem przez prawodawcę wyliczenia kręgu podmiotów którym przysługuje przymiot strony. W systemie prawa można odnaleźć przykłady regulacji w których ustawodawca stara się w sposób precyzyjny określić cechy podmiotów którym przysługuje status strony w określonym postępowaniu, na przykład: w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego; art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wówczas jednak prawodawca konsekwentnie używa w normie określenia "stroną jest".

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.