Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 36/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] września 2013 r., ustalające D. W. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości W., gmina M. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego ustalił, że na działce nr [...] w M. znajduje się dwukondygnacyjny murowany budynek mieszkalny. Do budynku mieszkalnego przylega częściowo podpiwniczona dobudówka o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Dobudówka ta jest połączona komunikacyjnie z budynkiem mieszkalnym. W piwnicy dobudówki znajduje się kotłownia. Obiekt wyposażony jest w instalację co i wod-kan.
W kotłowni znajduje się piecyk gazowy, niepodłączony do instalacji gazowej. Całość obiektu ocieplona jest styropianem, zaś na zewnątrz wykonany jest tynk dekoracyjny. Podczas oględzin ustalono, że ojciec obecnego właściciela działki W. W. zrealizował przedmiotową dobudowę do budynku mieszkalnego w 1999 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tym samym inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
W celu legalizacji wspomnianego obiektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. zobowiązał właściciela nieruchomości, na której znajduje się ten budynek, do dostarczenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności obiektu z ustaleniami planu miejscowego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do 31 lipca 2013 r. Właściciel obiektu wykonał w zakreślonym terminie nałożone na niego obowiązki, a organ pierwszej instancji po sprawdzeniu dostarczonych dokumentów i dokumentacji stwierdził, że są one kompletne i zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. ustalił D. W. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. Organ pierwszej instancji podkreślił, że inwestor podjął prawidłowe działania dotyczące rozpoczęcia inwestycji, bowiem uzyskał decyzję o warunkach zabudowy oraz posiada projekt techniczny dobudowy do budynku mieszkalnego. Nie uzyskał jednak wymaganej prawem ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość opłaty legalizacyjnej została prawidłowo ustalona na podstawie art. 49 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane jako iloczyn stawki opłaty (s) – 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (k) – 2, współczynnika wielkości obiektu (w) – 1 oraz liczby 50, tj. łącznie 50 000 zł. Organ ten, odnosząc się do zarzutów odwołania dodał również, iż obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania legalizacyjnego w tej sprawie stanowi budynek mieszkalny, co potwierdza sam autor projektu budowlanego złożonego przez strony.
Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył D. W. reprezentowany przez W. W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązków wskazanych w tych przepisach oraz prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaliczenie wykonanej dobudówki jako obiektu budowlanego kategorii I, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy w rzeczywistości dobudowa dotyczy budynku gospodarczego.
Skarżący zarzucił, że organ II instancji nie naprawił w postępowaniu odwoławczym błędów popełnionych przez organ I instancji, gdyż nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. W szczególności, jak podkreślił skarżący, organy nie ustaliły nadal przeznaczenia samowolnie wzniesionego obiektu i zakwalifikowały jako rozbudowę budynku jednorodzinnego, co przekłada się na wysokość nieprawidłowo naliczonej stawki opłaty legalizacyjnej. Ponadto podniósł, że po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu budowlanego od urzędnika Urzędu Gminy M. uzyskał informację, że może przystąpić do budowy.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu merytorycznym wyroku ocenił, że organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy.
Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że na działce nr [...] położonej w miejscowości W., gmina M., stanowiącej własność D. W. znajduje się dwukondygnacyjny, murowany budynek mieszkalny, do którego dobudowano częściowo podpiwniczoną dobudówkę o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Dobudówka połączona jest komunikacyjnie z budynkiem mieszkalnym. W piwnicy dobudówki znajduje się kotłownia. Obiekt jest wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną. Całość obiektu ocieplona jest styropianem, a na zewnątrz wykonany jest tynk dekoracyjny. Bezspornie dobudówka wykonana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Natomiast w myśl przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 29, wskazującym obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz roboty budowlane zwolnione z tego reżimu ustawowego. Z kolei art. 30 stanowi, kiedy budowa obiektów budowlanych oraz wykonywanie robót budowlanych zwolnionych z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.
W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie wybudował budynku gospodarczego, lecz, jak prawidłowo ustaliły organy administracji, rozbudował istniejący murowany budynek mieszkalny. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego przez dobudowanie części murowanej i połączenie jej z istniejącym domem w jedną całość. Podkreślić należy, że w toku postępowania skarżący przedłożył projekt budowlany i już ze strony tytułowej wynika że przedmiotem tego projektu jest rozbudowa budynku mieszkalnego położonego w W. na działce nr [...]. Z opisu technicznego zawartego w projekcie wyraźnie wynika, że budynek mieszkalny został rozbudowany i obecnie jest to jeden, większy od poprzedniego budynek mieszkalny stanowiący całość architektoniczno-budowlaną, zaś wykaz pomieszczeń wskazuje, że w nowopowstałej części murowanej na parterze znajduje się wiatrołap oraz pokój, natomiast w piwnicy znajduje się kotłownia z wejściem wewnętrznym i zewnętrznym, zaś w części piętra zabudowany taras.
Funkcja mieszkalna obiektu jako całości nie budzi wątpliwości. Tylko ubocznie zauważyć należy, że nawet gdyby w rozbudowanej części znalazły się same pomieszczenia gospodarcze, nie zmieniałoby to mieszkalnej funkcji obiektu jako całości.
Z definicji robót budowlanych, zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania przez skarżącego robót budowlanych, wynika, że roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową w świetle tych przepisów jest nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także jego odbudowa, rozbudowa, nadbudowa i przebudowa (art. 3 pkt 6).
Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegające na dobudowaniu murowanej, podpiwniczonej części do istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego stanowiły rozbudowę, a zatem zaliczyć należy je do budowy w rozumieniu przepisów ustawy.
W myśl przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). Organ ten nakłada jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Postępowanie to zmierza do zalegalizowania istniejącego obiektu budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, w szczególności zaś przedłożył projekt budowlany. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5).
Stosownie do przepisu art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, a następnie ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ zbadał zgodność zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dokonał sprawdzenia projektu w sposób określony w powołanym przepisie.
Prawidłowe było zatem, w ocenie Sądu, ustalenie przez organ w następstwie tych czynności opłaty legalizacyjnej.
Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych przepisami warunków.
Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2).
Stosownie do przepisu art. 59f ustawy kara (odpowiednio: opłata legalizacyjna) stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) określona została w art. 59f ust. 2 na kwotę 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Zgodnie z tym załącznikiem współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0.
Opłata legalizacyjna w kwocie 50 000 zł określona została zatem przez organ prawidłowo (50x500 zł x 2,0 x 1,0 = 50 000 zł).
Sąd wojewódzki uznał, że niezasadny jest także zarzut wykonania przedmiotowej rozbudowy bez pozwolenia na budowę z powodu błędnej informacji urzędnika, który rzekomo stwierdził, że wystarczy posiadanie decyzji o warunkach zabudowy i projektu technicznego. Z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zamierzoną inwestycję należy zaprojektować w sposób uwzględniający ochronę interesów osób trzecich, zgodnie z udzielonym przez Starostwo Powiatowe w J. pozwoleniem na budowę.
Sąd na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. oddalił wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu z oceny wykonanych robót przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności (...). Zatem przeprowadzenie dowodu jest niezbędne jedynie wówczas, gdy bez określonego dowodu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istotnej w sprawie wątpliwości. W sprawie niniejszej skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu na okoliczność, że dokonana rozbudowa nie może być potraktowana jako funkcja mieszkalna, a są to jedynie pomieszczenia gospodarcze. Okoliczność ta została wyjaśniona przez organy, zaś fakt, że w dobudowanej części znajdują się tylko pomieszczenia gospodarcze pozostaje bez wpływu na zakwalifikowanie tej rozbudowy jako rozbudowy budynku mieszkalnego.
Ponadto już z samego tytułu powoływanej przez skarżącego "Oceny technicznej" wynika, że dotyczy ona robót wykonanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego, a zatem okoliczność ta nie wymagała przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, bowiem została prawidłowo ustalona w toku postępowania administracyjnego. Również treść decyzji o warunkach zabudowy wskazuje na to, że skarżący ubiegał się w 1999 r. o takie warunki dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie współczynnika obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D. W. wskazał, że na skutek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego przez osobę nie posiadającą przymiotu strony, postępowanie administracyjne jednoznacznie zostało ukierunkowane bez rozpoznania zagadnienia wstępnego jakim jest ocena faktyczna wykonanych robót budowlanych przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego podczas oględzin, które winny zostać przeprowadzone przed wszczęciem postępowania na podstawie art. 79 k.p.a. Oględziny jednoznacznie rozstrzygnęłyby faktyczny zakres wykonanych robót i pozwoliłyby odpowiednio zakwalifikować wykonane roboty budowlane do przepisów ustawy Prawo budowlane.
Skarżący podkreślił, że projekt budowlany, którego opracowanie zlecił po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, przewiduje w dobudowanym segmencie do budynku mieszkalnego, pomieszczenia gospodarcze, w których przewidywana była do wykonania między innymi kotłownia, która miała zasilać w energię cieplną budynek mieszkalny jak również budynek gospodarczy, w którym znajduje się część mieszkalna zamieszkiwana przez jego rodziców. Fakt ten został całkowicie pominięty w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organy nadzoru budowlanego, a ma on istotne znaczenie jako materiał dowodowy.
Projekt techniczny opracowany przez projektanta M. S. posiadającego stosowne uprawnienia budowlane obejmował dobudowę do budynku mieszkalnego w technologii z zastosowaniem kształtek styropianowych systemu "Twój ciepły dom". A więc dobudowanie segmentu do budynku mieszkalnego, w którym projektant przewidział w kondygnacji podziemnej - piwnicę oraz schody - komunikację natomiast w poziomie parteru projektowanego segmentu projektant przewidział spiżarkę, pomieszczenie gospodarcze oraz ganek. Ponadto, budynek mieszkalny już sam w sobie (stan istniejący przed dobudową segmentu gospodarczego) posiada znaczne gabaryty oraz wiele pomieszczeń mieszkalnych dlatego też inwestor nie miał w planach jeszcze bardziej go powiększać tylko po to aby sam w nim mieszkał.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną podnoszone argumenty dotyczące nieprawidłowości organu nadzoru budowlanego przy właściwej kwalifikacji prawnej, wpłynęły niekorzystnie na obiektywne i zgodne z prawem rozpatrzenie sprawy. Dobudowany segment gospodarczy do budynku mieszkalnego został zakwalifikowany jako rozbudowa budynku mieszkalnego, pomimo że znajdujące się w dobudowanym segmencie pomieszczenia gospodarcze posiadają wysokość mniejszą niż wymagane 2,50 m dla pomieszczeń mieszkalnych. Zamiarem inwestora, co można dostrzec na podstawie opracowanego pierwotnego projektu budowlanego pod budowę segmentu gospodarczego, nie było dokonanie rozbudowy budynku mieszkalnego w celu zaspokojenia potrzeby posiadania bardzo dużego domu mieszkalnego. Zamiarem inwestora było dobudowanie segmentu gospodarczego z pomieszczeniami techniczno-gospodarczymi, które pozwoliłyby jedynie na bezpieczne użytkowanie obiektu zgodne z jego przeznaczeniem.
Zdaniem strony, organy nadzoru budowlanego zarówno I jak i II-ej instancji winny zbadać fakt wybudowania budynku mieszkalnego zasadniczego pod kątem zgodności zrealizowania obiektu z projektem budowlanym oraz czy projekt budowlany budynku mieszkalnego nie przewidywał w miejscu dobudowanego segmentu gospodarczego, pomieszczeń technicznych bądź gospodarczych. Skarżący wskazał przy tym, że budynek mieszkalny zasadniczy był budowany w latach 70-tych przez dziadków na podstawie pozwolenia na budowę i projektu. Według informacji jakie przekazał inwestorowi W. W. (ojciec), budynek ten był budowany etapami, budową kierował murarz należący do cechu rzemiosł i posługiwał się na budowie projektem wg którego realizował roboty budowlane. Zgodnie z projektem od strony podwórka winna być wybudowana weranda, do której prowadziły schody wejściowe z poziomu terenu na poziom ok. 1,0 m. Z uwagi na brak środków finansowych weranda ta nigdy nie powstała, jednak projekt obejmował jej budowę.
Dobudowany segment gospodarczy wykonany został również od strony podwórka wraz ze schodami wejściowymi. Z tych przyczyn organy nadzoru budowlanego winny wnikliwie zbadać sprawę wybudowanego budynku mieszkalnego zasadniczego, jego zgodność z projektem i pozwoleniem oraz sposób i czasookres zaużytkowania obiektu, co ma niewątpliwie istotne znaczenie w tej sprawie. Budynek przez wiele lat stał nieużytkowany, poddawany był remontom, a istotnym problemem był brak pomieszczeń techniczno-gospodarczych (kotłownia), których poprzedni właściciel obiektu nie wykonał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.
Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W niniejszej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania, zatem można było rozpoznać skargę kasacyjną w zakresie w niej zakreślonym.
Skargę kasacyjną strona oparła na jednym zarzucie, na naruszeniu prawa materialnego, mianowicie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przejawiającym się na niewłaściwym zastosowaniu współczynnika kategorii obiektu budowlanego.
Tytułem wstępu wskazać należy, iż zastosowanie współczynnika kategorii obiektu miało związek z ustaloną skarżącemu opłatą legalizacyjną, z tytułu dokonanej dobudowy do budynku mieszkalnego, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W postępowaniu administracyjnym ustalono bowiem, że na działce nr [...] położonej w miejscowości W., gmina M., stanowiącej własność D. W. znajduje się dwukondygnacyjny, murowany budynek mieszkalny, do którego dobudowano częściowo podpiwniczoną dobudówkę o dwóch kondygnacjach nadziemnych. Dobudówka połączona jest komunikacyjnie z budynkiem mieszkalnym. W piwnicy dobudówki znajduje się kotłownia. Obiekt jest wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną. Całość obiektu ocieplona jest styropianem, a na zewnątrz wykonany jest tynk dekoracyjny.
Istota sporu sprowadza się do oceny, czy słusznie organ nadzoru budowlanego dla dokonanej dobudowy przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej zastosował współczynnik kategorii obiektu – 2,0 (Kategoria I – budynki mieszkalne jednorodzinne), zamiast – 1,0 (Kategoria III – budynki gospodarcze).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, pozwala na uznanie, tak jak to przyjął Sąd I instancji, że skarżący nie wybudował budynku gospodarczego, lecz rozbudował istniejący murowany budynek mieszkalny. W wyniku samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych niewątpliwie doszło do rozbudowy istniejącego uprzednio budynku mieszkalnego, a wykonane roboty doprowadziły do powiększenia kubatury tego budynku, dobudowa nie ma charakteru samoistnego, jej celem było uzyskanie funkcjonalności istniejącego obiektu (w piwnicy dobudówki znajduje się kotłownia). Przedmiotowa dobudowa nie stanowi samodzielnego pod względem funkcjonalno-konstrukcyjnym elementu, zaś należy ją traktować jako integralną część budynku głównego (mieszkaniowego). Wykonane przez skarżącego roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego przez dobudowanie części murowanej i połączenie jej z istniejącym domem w jedną całość. Chybione jest zatem wykluczenie, aby dobudowę nie traktować jako części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz budynek gospodarczy.
Taki też charakter przedsięwzięcia został określony w przedłożonej przez inwestora, na etapie postępowania legalizacyjnego, decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...]. Ww. decyzja ustalała "warunki zabudowy dla zalegalizowania zrealizowanej inwestycji pod nazwą: rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina M.". Jako rodzaj inwestycji wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, funkcja mieszkalna. Nie inaczej charakter przedsięwzięcia został określony w projekcie budowlanym przedłożonym przez D. W. Już ze strony tytułowej wynika, że przedmiotem tego projektu jest rozbudowa budynku mieszkalnego położonego w W. na działce nr ewidencyjny [...]. Z opisu technicznego zawartego w projekcie wyraźnie wynika, że budynek mieszkalny został rozbudowany i obecnie jest to jeden, większy od poprzedniego budynek mieszkalny stanowiący całość architektoniczno-budowlaną, W nowopowstałej części na parterze znajduje się wiatrołap oraz pokój, w części podpiwniczonej znajduje się kotłownia z wejściem wewnętrznym i zewnętrznym, zaś w części piętra zabudowany taras. Funkcja mieszkalna obiektu jako całości nie budzi wątpliwości.
Podkreślić także należy, iż na taki charakter wskazuje znajdująca się w aktach sprawy kserokopia decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 1999 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego", jak i projekt techniczny "dobudowy do budynku mieszkalnego", sporządzony przez M. S. Jakkolwiek z części rysunkowej tego projektu wynikało, iż nie przewiduje się pomieszczeń mieszkalnych, to realizacja inwestycji związana jest z "Rozbudową domu mieszkalnego". Zaznaczyć również należy, iż w oparciu o tą decyzję i projekt budowlany inwestor zrealizował przedmiotową dobudowę.
Bez znaczenia jest to, czy zamiarem inwestora była realizacja w dokonanej dobudowie pomieszczeń o funkcji mieszkalnej, czy też nie, zasadniczym jest to, że inwestor dokonał dobudowy w ramach rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, której celem było uzyskanie funkcjonalności istniejącego obiektu. Nie zasługuje na uwagę argumentacja prezentowana w skardze kasacyjnej, iż organy powinny zbadać sprawę wybudowanego budynku mieszkalnego zasadniczego, jego zgodności z projektem i pozwoleniem oraz sposób i czasokres użytkowania, a to z tego względu, iż roboty polegające na dobudowie nie były realizowane w oparciu o pierwotny projekt, lecz na podstawie ww. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 1999 r. i projektu budowlanego sporządzonego przez M. S. Jedynie ze względu, jak wskazuje skarżący, błędne informacje nie uzyskał on wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
W konsekwencji chybione jest domaganie się zakwalifikowania wykonanego obiektu jako objętego współczynnikiem kategorii obiektu – 1,0, w rozumieniu załącznika do ustawy Prawo budowlane, co skutkować miałoby ustaleniem niższej opłaty legalizacyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.