Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt SA/Kr 1363/09 oddalił skargę Z. O. i R. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym oraz instalacjami wewnętrznymi (c.o., c.w.u., wod-kan., instalacja elektryczna, wentylacja mechaniczna garażu, instalacja gazowa) na działce nr [...].
Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania Z. O. i R. O., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2004 r., przeniesionej na inwestora decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Zatwierdzony projekt budowlany nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy oraz wymagań ochrony środowiska. Inwestycja nie jest zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, więc nie było wymagane przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowiska. Zarzuty skarżących organ uznał za niezasadnie.
W skardze na powyższą decyzję Z. O. i R. O. podnieśli zarzut naruszenia art. 4 Prawa budowlanego przez przyznanie inwestorowi prawa zabudowy, w szczególności art. 29 ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 233 i 239 § 1 i 2 k.c. oraz art. 112-115 Prawa ochrony środowiska, a także przez wykonanie projektu w sposób nie zapewniający wymagań ochrony przed hałasem i drganiami (art. 5 ust. 1 lit. e Prawa budowlanego) oraz poszanowania uzasadnionych interesów skarżących (art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego), a to art. 6, 7 kpa oraz art. 32 ust.4 pkt 1 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust.1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego i art. 63 ust. 5, art. 65 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżących zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., gdyż ustalone w niej warunki zabudowy obejmowały budowę na działce nr [...] budynku o 3 kondygnacjach nadziemnych, bez podziemnego garażu wraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...], zaś projekt przewiduje budynek mieszkalno-usługowy o 4 kondygnacjach z garażem podziemnym i z wewnętrznymi instalacjami na działkach [...] i [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 206/07 uchylił decyzje organów obu instancji, uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, doszło do naruszenia również przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu przedmiotowa decyzja nie jest zgodna z decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. o warunkach zabudowy, gdyż jej ustalenia nie obejmowały budowy na działce nr 2/18 garażu podziemnego z wentylacją mechaniczną. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że planowany budynek w części będzie miał 4 kondygnacje.
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1131/08 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględnił skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Sąd podzielił zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy ma miejsce wtedy, gdy w decyzji o warunkach zabudowy wymienione są szczegółowo elementy architektoniczne projektowanego budynku. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez pojęcie kondygnacja należy rozumieć podziemną lub nadziemną część budynku. Przeznaczenie podziemnej kondygnacji na miejsce postojowe dla samochodów stanowi rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym przez autora projektu co do funkcji kondygnacji podziemnej inwestycyjnego budynku.
Odnośnie niezachowania wymogu wysokości budynku, poprzez dopuszczenie częściowo 4 kondygnacji NSA wskazał, że podniesienie wysokości jest wynikiem rozwiązania architektonicznego przewidującego antresole występujące przy realizacji mieszkań dwupoziomowych. Antresola według określenia jej ww. przepisanych techniczno-budowlanych nie stanowi kondygnacji, a więc nie zwiększa ilości kondygnacji w obiekcie budowlanym. Sąd II instancji nie podzielił poglądu Sądu Wojewódzkiego, że projektant nie ponosi wyłącznej odpowiedzialności za sporządzony projekt budowlany. Podzielił natomiast stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż organ nie ma obowiązku prowadzenia dodatkowych badań ani ustaleń czy projekt zawiera stosowne rozwiązania techniczne uwzględniające narażenie mieszkańców planowanego budynku na ponadnormatywny hałas.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w myśl art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten wskazał, iż za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdza, że zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy (art. 35 ust.1 Prawa budowlanego) zachodzi wtedy, gdy w decyzji o warunkach zabudowy wymienione są szczegółowo wszystkie elementy projektowanego budynku. Wobec tego brak wskazania w decyzji o warunkach zabudowy garażu podziemnego nie może automatycznie stanowić o sprzeczności decyzji z projektem budowlanym przewidującym taki garaż. Obecnie przyjmuje się lokalizację miejsc postojowych dla samochodów właścicieli lokali mieszkalnych w kondygnacji podziemnej. Garaż taki nie stanowi odrębnego budynku mieszkalnego, a więc nie musi być wyszczególniony w decyzji o warunkach zabudowy.
Przeznaczenie podziemnej kondygnacji na miejsca postojowe dla samochodów stanowi rozwiązanie architektoniczne co do funkcji kondygnacji podziemnej. W § 3 ust.1 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) zawarta jest definicja pojęcia "kondygnacja" przez którą należy rozumieć poziomą nadziemną i podziemną część budynku. W odniesieniu do wysokości budynku, Sąd stwierdził, że zwiększenie wysokości budynku w projekcie budowlanym częściowo do 4 kondygnacji jest wynikiem rozwiązania architektonicznego przewidującego tzw. antresole – uwzględnione i konieczne przy realizacji mieszkań dwupoziomowych.
Sąd I instancji wskazał, że od 11 lipca 2003 r. w związku z nowelizacją Prawa budowlanego obowiązuje zasada wyłącznej odpowiedzialności projektanta za sporządzony projekt architektoniczno-budowlany oraz osoby sprawdzającej. Natomiast uprawnienie kontrolne organu architektoniczno-budowlanego sprowadza się do zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, oraz z wymaganiami środowiska. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki, co oznacza, że organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu z przepisami techniczno –budowlanymi.
Natomiast stosownie do art. 35 ust.1 Prawa budowlanego organ bada projektu pod względem zgodności z przepisami ochrony środowiska. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu środowiska (Dz. U. Nr 178, poz. 1841) uciążliwości emitowania hałasu nie powinny przekraczać granic działki. Dlatego organy nie miały obowiązku prowadzenia dodatkowych badań w celu ustalenia, czy projekt przewiduje stosowne rozwiązania techniczne uwzględniające fakt narażenia mieszkańców planowanego budynku na ponadnormatywny hałas emitowany z warsztatu usługowego funkcjonującego na działce sąsiedniej nr 2/17. To podmiot emitujący hałas winien podjąć działania zmierzające do ograniczenia emisji hałasu do środowiska zgodnie z normami.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z. O. i R. O. zaskarżając go w całości i wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jako podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wskazał następujące zarzuty:
- 1) rażącego naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a to:
- - art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż to projektant ponosi wyłączną odpowiedzialność za sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, podczas gdy projekt budowlany złożony organowi architektoniczno-budowlanemu do zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę podlega kontroli przez ten organ w zakresie nakazanym przez art. 35 oraz art. 20 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego;
- - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż brak wskazania w decyzji o warunkach zabudowy garażu podziemnego nie może automatycznie stanowić o sprzeczności decyzji z projektem budowlanym przewidującym taki garaż, podczas gdy zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy zachodzi wtedy, gdy w tej decyzji wymienione są szczegółowo wszystkie elementy projektowanego budynku,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a., poprzez nie przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, co było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie oraz nie rozważenia w sposób wszechstronny zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że garaż podziemny nie wpływa na sposób zagospodarowania terenu i konieczność jego odrębnego i wyraźnego wyszczególnienia w decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał zaskarżony wyrok w warunkach określonych przez art. 190 p.p.s.a., będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1131/08. Z treści powołanego wyżej art. 190 p.p.s.a. wynika jasno, że jest on skierowany nie tylko do sądu pierwszej instancji, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej została przekazana sprawa do ponownego rozpoznania, ale również do wnoszącego skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, nie może też wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej (z wyjątkiem wad określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasacyjnym, nie może dokonywać wykładni w zakresie niezaskarżonych części orzeczenia sądu pierwszej instancji, wykraczając tym samym poza granice skargi kasacyjnej (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2006, str. 420). Oznacza to, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
W stosunku do wnoszącego skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy, przepis art. 190 (zdanie drugie) p.p.s.a. nakłada także ograniczenia, gdyż nie można takiej skargi kasacyjnej oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W orzecznictwie podkreśla się, że w skardze kasacyjnej nie powinny być zamieszczone zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi (np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05, lex 238489). Ograniczenia w zakresie formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, wynikające z art. 190 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., są konsekwencją prawomocności orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 168, art. 170-171 p.p.s.a.)
Wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zasadniczej zmianie lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw., Warszawa 2005, str. 577).
Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej, należy stwierdzić, że wniesiona skarga kasacyjna nie mogła zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona, bowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę ściśle dostosował się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z dnia 19 czerwca 2009 r., uchylającym wyrok tego Sądu (WSA) z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 206/07. Stan faktyczny - ustalony w tej sprawie w sposób niewadliwy - nie uległ zmianie, podobnie jak nie zmieniły się mające w tej sprawie zastosowanie przepisy.
Autor kasacji podnosząc w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego nie dostrzegł, że przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 19 czerwca 2009 r. było zagadnienie odpowiedzialności projektanta za sporządzony projekt architektoniczno-budowlany. Sąd ten stwierdził, że do Prawa budowlanego z dniem 11 lipca 2003r. została wprowadzona zasada wyłącznej odpowiedzialności za projekt budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Zgodnie z treścią art. 20 ust.1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego, a następnie zapewnić sprawdzenie tego projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlanego do projektanta bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę.
Do przedmiotowego projektu budowlanego dołączone zostało zarówno oświadczenie projektanta, jak też sprawdzającego o jego zgodności z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. NSA wyraził pogląd, że organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to z analizy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego, a także z treści art. 35 ust.1 Prawa budowlanego i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust.2 tej ustawy. Stanowisko to było wiążące dla WSA wydającego wyrok z dnia 3 listopada 2009 r. jak i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, zatem z uwagi na art. 190 p.p.s.a. zarzut ten mógł być uwzględniony.
Odnosząc się do sformułowanego w tym samym pkt 1 skargi kasacyjnej drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2009 r. zajmował się również zagadnieniem zgodności projektu budowlanego z decyzją warunkach zabudowy i zagospodarowania. Sąd ten wyraził pogląd, że błędna jest wykładnia polegająca na przyjęciu, że zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy ma miejsce wtedy, gdy w decyzji o warunkach zabudowy wymienione są szczegółowo wszystkie elementy architektoniczne projektowanego budynku.
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż garaż podziemny to kondygnacja podziemna tego samego budynku, nie stanowi on odrębnego obiektu budowlanego wpływającego na sposób zagospodarowania terenu – decyzja o warunkach zabudowy nie wymaga wyszczególnienia garażu podziemnego w treści decyzji. Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę zastosował się do tego poglądu, czego wydaje się nie dostrzegł autor kasacji, kwestionując w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pomimo, że pozostawało ono w zgodzie z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut ten należało zatem uznać za nieuprawniony w świetle art. 190 p.p.s.a.
Podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. nie jest zasadny.
Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd z urzędu lub na wniosek strony może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W oparciu o powołany przepis dopuszczono w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwość przeprowadzenia zupełniającego postępowania dowodowego w ograniczonym jednak zakresie. Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Autor kasacji nie wskazał jakiego dowodu Sąd nie uwzględnił, a powinien, zdaniem kasatora, uwzględnić rozpoznając ponownie sprawę. W tej sytuacji, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. jawni się jako nieuprawniony. Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji postępowania uzupełniającego dowodowego nie prowadził i potrzeba taka nie zachodziła, gdyż materiał dowody zgromadzony w aktach sprawy, był wystarczający do oceny zaskarżonej decyzji i wydania przez Sąd rozstrzygnięcia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.