Uzasadnienie
Postanowieniem z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1576/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. C. na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2010 r. nr [...], którym odwołano K. C. ze składu Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...] w Warszawie.
W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządzenie z [...] czerwca 2010 r. wydano na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 27 września 1990 r., o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 72, poz. 467 z późn. zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 sierpnia 2000 r. w sprawie powoływania obwodowych komisji wyborczych w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 72, poz. 847 z późn. zm.).
Wnosząc o stwierdzenie nieważności zarządzenia w części odwołującej skarżącego z obwodowej komisji wyborczej, pełnomocnik skarżącego podał, ze interes prawny skarżącego został naruszony poprzez pozbawienie go prawa do uzyskania diety w związku z udziałem w pracach komisji. Skarżący został powołany do składu Komisji Wyborczej nr [...] zarządzeniem nr [...] Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2010 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w zaskarżonym zarządzeniu wskazano wadliwą podstawę prawną odwołania, gdyż ani powołana ustawa o wyborze Prezydenta RP, ani też rozporządzenie MSWiA nie dopuszczają swobodnego kształtowania składu osobowego Komisji Wyborczej przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.
K. C. wniósł swoją skargę na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy w oparciu o przepis art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) o którym mowa w art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.). Treść cyt. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że warunkiem skuteczności złożenia skargi na uchwałę lub zarządzenie jest, aby miały one charakter "sprawy z zakresu administracji publicznej". Oznacza to, że nie każdy akt organu stanowiącego gminy może być przedmiotem skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę podkreślił, że sprawą publiczną jest sprawa skierowana do nieograniczonej liczby osób lub taka, która ma skutki wobec nieograniczonej liczby osób. Tak więc sprawą z zakresu administracji publicznej jest tylko taka sprawa, w której organ gminy działa w sposób jednostronny i władczy na podstawie przepisów prawa administracyjnego kształtując sytuację prawną dużej, niepoliczalnej liczby osób. Organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcia, tak jak organ administracji publicznej.
Natomiast, kiedy działa jako reprezentant osoby prawnej wówczas taka uchwała nie dotyczy "sprawy z zakresu administracji publicznej". Sąd pierwszej instancji uznał, że zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy wydane w sprawie wynikającej z ordynacji wyborczej (ustawa z 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej) nie może być zaskarżone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym do sądu administracyjnego. Skargę odrzucono na podstawie art. 58 §1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości omówionego wyżej postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów, zarzucając Sądowi naruszenie prawa materialnego, to jest 1. błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest tylko taka sprawa, w której organ gminy działa w sposób jednostronny i władczy na podstawie przepisów prawa administracyjnego kształtując sytuację prawną dużej, niepoliczalnej liczby osób, w rezultacie czego Sąd uznał, że zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2010 r. nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej i tym samym nie może być zaskarżane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;
2. niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niezastosowanie tego przepisu do odwołania skarżącego z Obwodowej Komisji Wyborczej w zarządzeniu Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2010 r.;
3. niewłaściwe zastosowanie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niezastosowanie tego przepisu do odwołania skarżącego z Obwodowej Komisji Wyborczej w zarządzeniu Prezydenta m. st. Warszawy z [...] czerwca 2010 r.;
4. błędną wykładnię art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegającą na nadaniu temu przepisowi takiego znaczenia, w którym możliwe jest ustawowe wyłączenie prawa do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd oraz niezastosowanie tego przepisu do interpretacji art. 1010 ust. 1 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym;
5. błędną wykładnię art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, polegającą na nadaniu temu przepisowi takiego znaczenia, w którym możliwe jest ustawowe wyłączenie prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz niezastosowanie tego przepisu do interpretacji art. 101 ust. 1 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym;
6. błędną wykładnię art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, polegającą na nadaniu temu przepisowi takiego znaczenia, w którym możliwe jest ustawowe zamknięcie drogi dochodzenia naruszonych praw oraz niezastosowanie tego przepisu do interpretacji art. 101 ust. 1 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.
W skardze kasacyjnej zakwestionowano odrzucenie przez sąd administracyjny skargi, z uwagi na uznanie, że kwestionowane zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej i tym samym nie może być zaskarżone na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że interpretacja "sprawy z zakresu administracji publicznej" przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zbyt wąska, to znaczy obejmuje tylko akty skierowane do nieograniczonej liczy osób lub mające skutki wobec nieograniczonej liczby osób, podczas gdy uznaje się, że "zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym" (cyt. za uchwałą NSA z 23 października 2000 r., OPS 13/00). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie indywidualny lub ogólny charakter sprawy, ale charakter w jakim działa organ powinien przesądzać o zaliczeniu danej sprawy do "spraw zakresu administracji publicznej". To znaczy, jeżeli zarządzenie lub uchwała wynikają z władzy organu, a nie z tego że ma on osobowość prawną to taki akt jest "sprawą z zakresu administracji publicznej".
Powoływanie obwodowych komisji wyborczych nie jest więc tylko aktem podmiotu mającego osobowość prawną, ponieważ "tylko Prezydent m.st. Warszawy ma władzę powołania na terenie Warszawy obwodowych komisji wyborczych i tym aktem nadaje powołanym przez siebie organom ustawowe kompetencje przeprowadzania głosowania i stwierdzania jego wyników na ustalonym obszarze".
Wskazano ponadto, że jako niezwiązany granicami skargi, wobec nieuznania możliwości zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, WSA powinien był zastosować art. 101a tej ustawy, ponieważ "bez wątpienia odwołanie skarżącego z obwodowej komisji wyborczej mieści się w kategorii ‘czynności prawne lub faktyczne’ i narusza prawa skarżącego".
Naruszenie przepisów Konstytucji RP uzasadniono tym, że "nie można wykładać przepisów Konstytucji i przepisów ustawowych w taki sposób, że jakieś akty i działania organów samorządowych nie mogą być poddawane ocenie sądu pod kątem ich zgodności z prawem", a ewentualne wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinny być interpretowane na rzecz prawa do sądu (za postanowieniem SN z 24 września 1997 r., III RN 41/97).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem Prezydenta, powoływanie obwodowych komisji wyborczych oraz dokonywanie zmian w ich składach nie posiada cech władczego rozstrzygnięcia organu, a tym samym nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej co wyklucza możliwość jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kompetencje obwodowych komisji wyborczych do przeprowadzania głosowania i ustalania jego wyników wynikają z ustawy o wyborze Prezydenta nie zaś z zarządzenia Prezydenta, który nie jest władny ich nadać. Wadliwy jest również pogląd, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest akt powołujący czy kształtujący skład osobowy innych organów niż organy samorządu.
Uznanie natomiast że sprawa wynikająca z ustawy wyborczej nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej wyklucza jej rozpoznania na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rację ma skarżący wskazując, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty, które są podejmowane w sprawach indywidualnych. Imienne określenie w zarządzeniu Prezydenta m. st. Warszawy między innymi skarżącego spełnia przesądza o indywidualnym skierowaniu aktu do oznaczonego podmiotu.
Analizując kolejne elementy związane z możliwościa wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wskazać należy, że sądowoadministracyjnej kontroli podlegać będzie akt, jeżeli ma charakter publicznoprawny. Odwołanie członka obwodowej komisji wyborczej ma charakter władczy – jest realizacją uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w przedmiocie ustalania składu obwodowych komisji wyborczych. Organizację wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej należy uznać za wchodzącą w zakres administracji publicznej, a zarządzenie o odwołaniu za niemające charakteru prywatnego lecz publiczny. Nie zmienia tej okoliczności, że ustawa o wyborze Prezydenta i rozporządzenie określają w jakich przypadkach jest lub może być odwołany członek obwodowej komisji wyborczej.
Ponadto zbadania wymaga, czy zarządzenie o odwołaniu członka obwodowej komisji wyborczej dotyczy jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. W skardze, jako uprawnienie wynikające z przepisów prawa, K. C. wskazał przysługujące członkowi obwodowej komisji wyborczej diety. Jednakże, w sprawie kluczowe znaczenie ma powołanie i odwołanie członka obwodowej komisji wyborczej. Obwodowe komisje wyborcze są organami wyborczymi, które przeprowadzają wybory, wspólnie z Państwową Komisją Wyborczą oraz okręgowymi komisjami wyborczymi (art. 9 ustawy o wyborze Prezydenta). Postępowanie, mające na celu wyłonienie składu obwodowej komisji (przy udziale pełnomocników komitetów wyborczych) wpływa na sytuację osoby, która wyraża zgodę na kandydowanie. Skutkiem prawnym jest powołanie takiej osoby na członka obwodowej komisji wyborczej wraz z wynikającymi z tego tytułu obowiązkami i uprawnieniami (w tym żądania otrzymania diety).
Tym samym, zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy o odwołaniu K. C. jest prawną formą zakończenia określonej czynności – tj. odwołania ze stanowiska członka obwodowej komisji wyborczej. Ponieważ ustawa o wyborze Prezydenta nie przewiduje środka odwoławczego w przypadku odwołania członka obwodowej komisji wyborczej, K. C. prawidłowo wezwał ten organ do usunięcia naruszenia prawa.
Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną, że wszystkie akty i działania organów samorządowych muszą być obecnie poddane ocenie sądu pod kątem ich zgodności z prawem. Art. 3 p.p.s.a. pomimo szerokiego zakresu nie obejmuje wszystkich spraw związanych z działalnością administracji publicznej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., komentarz do art. 3, tezy 17-18, s. 29-30), a sformułowany tam zakres kontroli sądów administracyjnych nie jest niezgodny z przepisami Konstytucji RP.
Uznać zatem należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. na zarządzenie prezydenta miasta o odwołaniu członka obwodowej komisji wyborczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej, inny niż akt prawa miejscowego.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.