Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 538/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w sprawie ze skargi M.B., Miasta Puszczykowa i Gminy Mosina na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. nr 40/07 w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozporządzeniem nr 82/03 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 grudnia 2003 r. (Dz.Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 200, poz. 3873) został utworzony wokół lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny obszar ograniczonego użytkowania. Rozporządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Następnie, rozporządzeniem Nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), zwane dalej p.o.ś., zmienione zostało rozporządzenie Nr 82/03 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny w Poznaniu, które zostało opublikowane w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 22 stycznia 2008 r. (Nr 1, poz.
1) i weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r. W załącznikach cyt. rozporządzenia Nr 40/07 (nr 1 – nr 3) jest opis przebiegu granic przedmiotowego obszaru, mapa obszaru w skali 1:50000, tabela z wyszczególnionymi ograniczeniami dla każdej ze stref w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z terenów oraz wymagania techniczne dotyczące budynków.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skargę na powyższe rozporządzenie – po bezskutecznym wezwaniu Wojewody do usunięcia naruszenia prawa – wnieśli M.B., Miasto Puszczykowo oraz Gmina Mosina. Skargi wniesiono na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2008 r., zarejestrowane w wyniku tych skarg sprawy połączył, w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i dalej prowadził pod wspólną sygnaturą akt II SA/Po 538/08 (karta 37 akt sądowych).
Skarżąca M.B. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W treści skargi stwierdziła, że "Analiza porealizacyjna dla lotniska Poznań-Krzesiny, sporządzona została z naruszeniem art. 56 ust. 5 p.o.ś., ponieważ nie zawiera porównania ustaleń zawartych w wcześniejszym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z rzeczywistym oddziaływaniem lotniska, leczy tylko z przewidywanym w przyszłości oddziaływaniem, które ustalone zostało na podstawie przyjętych założeń.
Ponadto podkreśliła, że jest właścicielką nieruchomości, która znalazła się w granicach strefy dopiero w wyniku zmiany pierwotnego rozporządzenia, zaś wprowadzone w rozporządzeniu ograniczenia oznaczają zmianę jej sytuacji prawnej, ponieważ w ich wyniku jest ograniczona w możliwych sposobach korzystania z własności.
Skarżące Miasto Puszczykowo oraz skarżąca Gmina Mosina, reprezentowane przez tego samego, profesjonalnego pełnomocnika, wniosły o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W treści skarg podniesiono naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jak i art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 135 ust. 2 ustawy p.o.ś., a także art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462), dalej zwana "ustawą kompetencyjną", jak i art. 8 ust. 2, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z powodu nieuzyskania zgody skarżących gmin na ustanowienie ograniczonego obszaru użytkowania.
Ponadto dodatkowo, w pismach procesowych z dnia 6 sierpnia 2008 r. skarżące gminy podniosły zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Wynika to z tego, że na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji niezamieszczono pieczęci urzędowej oraz wizy, podpisu i pieczęci niezamieszczono także na załącznikach do rozporządzenia, zaś informacje o powyższych uchybieniach pełnomocnik skarżących gmin uzyskał zapoznając się z aktami sprawy przekazanymi do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko w całości i wniósł o jej oddalenie. Ponadto dodał, że jego zdaniem zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.) podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego jest ich oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ, czyli pieczęć urzędowa oraz wiza nie są elementami przesądzającymi o prawidłowości aktu normatywnego oraz o prawidłowości jego publikacji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, że wszystkie zarzuty ze skargi są chybione. Wynika to z następujących przesłanek. Zaskarżone rozporządzenie Nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007 r. wydane zostało gdy wystąpiła konieczność zmiany rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego Nr 82/03 z dnia 17 grudnia 2003 r., które przedmiotowy obszar utworzyło. Ponadto wykonany został obowiązek opracowania analizy porealizacyjnej biorąc pod uwagę projektowane wprowadzenie do eksploatacji nowej generacji samolotów bojowych, tj. F-16.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej M.B., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 56 ust. 5 p.o.ś. odnośnie sposobu opracowania tejże analizy porealizacyjnej. Wynika to z tego, że zakres przedmiotowy kontroli Sądu w tej sprawie ma na celu ocenę, czy Wojewoda Wielkopolski tworząc obszar ograniczonego użytkowania lotniska Poznań-Krzesiny, dysponował wiedzą specjalistyczną o okolicznościach uzasadniających zmianę rozporządzenia pierwotnego – Nr 82/03 z dnia 17 grudnia 2003 r. W świetle art. 135 ust. 1 p.o.ś. bowiem warunkiem utworzenia przedmiotowego obszaru, a także zmiany jego granic, jest wiedza, wynikająca z analizy porealizacyjnej, co do niemożności dotrzymania standardów jakości środowiska poza terenem lotniska. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści analizy porealizacyjnej w sposób wystarczający wynika uzasadnienie do wydania zaskarżonego rozporządzenia.
Podstawowe parametry pracy lotniska, tj. natężenie ruchu i kierunki lotów, ustalone zostały na podstawie rzeczywistych obserwacji, podczas pomiarów poziomu hałasu w 2007 r. i co wynika z treści analizy porealizacyjnej oraz akt administracyjnych sprawy.
Także zarzuty podniesione w skargach Miasta Puszczykowo jak i Gminy Mosina, a dotyczące braku upoważnienia Wojewody do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania lotniska oraz nieprawidłowości w zakresie publikacji zaskarżonego aktu są zdaniem Sądu pierwszej instancji chybione. W pierwszej kolejności Sąd orzekł, że dla oceny ważności zaskarżonego aktu normatywnego nie ma znaczenia okoliczność, że od dnia 1 stycznia 2008 r. organem właściwym do wydania rozporządzenia w przedmiocie utworzenia przedmiotowego obszaru jest Sejmik Województwa Wielkopolskiego. Także okoliczność, że do publikacji zaskarżonego aktu doszło w okresie, gdy kompetencja ta przeszła na Sejmik, nie ma znaczenia dla tej oceny. Z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek, iż warunkiem ważności tego aktu prawa miejscowego było istnienie kompetencji do jego wydania w dacie promulgacji, a następnie wejścia w życie danego aktu normatywnego podkreślił Sąd pierwszej instancji.
Wojewoda działa bowiem jako organ publikacyjny w świetle art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), zaś zgodnie z art. 15 tej ustawy sama publikacja aktu jest czynnością materialno-techniczną.
Także zdaniem Sądu pierwszej instancji chybiony jest zarzut ze skargi dotyczącej prawidłowej wykładni art. 47 ust. 2 ustawy kompetencyjnej z dnia 29 lipca 2005 r., zgodnie z którą "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejsza ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejsza ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje". Jednak wbrew zarzutom ze skargi w związku ze zmianą art. 135 ust. 2 p.o.ś., na mocy której kompetencje w zakresie tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania z dniem 1 stycznia 2008 r. przeszły do Sejmiku Województwa, to jeszcze w dniu 31 grudnia 2007 r. Wojewoda miał taką prerogatywę.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęcie odmiennej wykładni jest nieuprawnione, gdyż oznaczałoby konieczność uznania, że w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 1 stycznia 2008 r. żaden organ administracji publicznej nie miałby kompetencji do utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania, co przeczyłoby założeniu racjonalnego ustawodawcy.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z powodu nieuzyskania zgody skarżących gmin na ustanowienie ograniczonego obszaru użytkowania lotniska. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu normatywnego przepis art. 135 p.o.ś. nie przewiduje udziału społeczności lokalnych w procesie tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Wskazana regulacja nie przewiduje również uzyskania zgody na jego utworzenie. Stąd chybiony jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 Karty, podstawowe kompetencje społeczności lokalnych są określone w Konstytucji lub w ustawie, lecz przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który zabezpiecza jednostkom samorządu terytorialnego ochronę sądową nie rozciąga tej ochrony na działania, które nie mają podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2005 r. sygn. FSK 961/04, Lex nr 157955).
Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że chybiony jest zarzut ze skargi dotyczący naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisu art. 15 ust. 2 oraz art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, podstawą do ogłoszenia aktu jest jego oryginał podpisany przez upoważniony do wydania tego aktu organ. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w tej sprawie podstawą do ogłoszenia zaskarżonego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego był jego oryginał podpisany przez upoważnioną przez organ osobę.
Natomiast art. 15 ust. 3 tej ustawy reguluje nie tylko przekazanie aktu normatywnego do publikacji, lecz także wymaga złożenia organowi wydającemu wojewódzki dziennik urzędowy, wniosku o ogłoszenie w dzienniku urzędowym. Następnie właściwy organ kieruje akt normatywny do ogłoszenia, zamieszczając na tym akcie wizę (ust. 4). Jest to okres, w którym właściwy organ do jego publikacji ocenia, czy jest kompetentny do ogłoszenia przekazanego mu aktu normatywnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji podniesiony zarzut nie dotyczy kontroli nad organem prawotwórczym, lecz kontroli nad organem kierującym akt normatywny do publikacji oraz oceny prawnej możliwości opublikowania danego aktu w prowadzonym dzienniku urzędowym (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2002 r. sygn. I SAB/Łd 5/02 Lex nr 81549). Dlatego też należy stwierdzić, że pieczęć urzędowa oraz wiza nie są elementami przesądzającymi o prawidłowości aktu normatywnego.
Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji rozpatrzenie tych zarzutów nie może nastąpić w postępowaniu wszczętym ze skargi wniesionej w trybie art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie, na akt prawa miejscowego. Wynika to z tego, że przepisy powyższej ustawy określają warunki publikacji aktów prawnych, a nie elementy, jakie musi zawierać akt podlegający publikacji, a tym samym wskazany przez skarżące gminy art. 15 ust. 2 tejże ustawy nie może być powołany dla oceny ważności zaskarżonego rozporządzenia. W tym zakresie należałoby odwołać się do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", która określa elementy, jakie musi zawierać rozporządzenie wojewody jako akt prawa miejscowego. W szczególności § 120 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 w zw. z § 143 powołanego wyżej rozporządzenia RM stanowi, że w tytule rozporządzenia (stanowiącego akt prawa miejscowego) w oddzielnych wierszach zamieszcza się m.in. nazwę organu wydającego rozporządzenie, w brzmieniu ustalonym w przepisach o utworzeniu tego organu, która pisze się wielkimi literami.
Ponadto zgodnie z § 130 ust. 1 w związku z § 143 tego rozporządzenia RM na oryginalnym egzemplarzu rozporządzenia umieszcza się podpis organu wydającego dane rozporządzenie. Oznacza to, że rozporządzenie wojewody powinno zawierać oznaczenie organu wydającego, przy czym zdaniem Sądu pierwszej instancji nie istnieje w tym zakresie wymóg zamieszczenia odcisku pieczęci urzędowej lecz tylko zapis wielkimi literami nazwy organu wydającego akt, zgodnej z przepisami o utworzeniu tego organu. Natomiast będące w aktach administracyjnych sprawy rozporządzenie w oryginale spełnia ten obowiązek, ponieważ zawiera prawidłowe oznaczenie organu oraz podpis niezbędny dla ważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Miasto Puszczykowo i Gmina Mosina reprezentowane przez tego samego fachowego pełnomocnika procesowego zaskarżając w całości ten wyrok i podnosząc następujące zarzuty:
Po pierwsze, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej ustawa p.p.s.a., sformułowały następujące zarzuty:
- 1) rażące naruszenie art. 133 § 2 i § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4 zd. 1, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji, które powoduje:
- a) brak jakichkolwiek ustaleń i rozważań Sądu, co do podniesionego przez stronę zarzutu braku podpisania załączników do rozporządzenia oraz istnienia na tym rozporządzeniu szeregu skreśleń dokonanych przez niezidentyfikowaną osobę w nieustalonym czasie,
- b) brak ujęcia w zaskarżonym wyroku jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego w odniesieniu do powołanego przez stronę za pismem z dnia 1 grudnia 2008 r. zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z § 2 pkt 104 rozporządzenia z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. z 2004 r. Nr 220, poz. 2313) w wersji, która obowiązuje w dniu 31 grudnia 2007 r. oraz brak jakichkolwiek ustaleń Sądu w przedmiocie spełniania przesłanek przewidzianych w art. 34 ustawy o ochronie przyrody,
- c) ujęcie w zaskarżonym wyroku błędnego uzasadnienia prawnego, uznającego legalność i ważność zaskarżonego rozporządzenia.
Po drugie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżące gminy podniosły następujące zarzuty:
- 1) naruszenie art. 8 ust. 2, art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ wydający zaskarżone rozporządzenie nie był obowiązany do uzyskania zgody Rady Gmin skarżących gmin, chociaż prawidłowa wykładnia i zastosowanie powinny doprowadzić do wniosku, że organ obowiązany był uzyskać zgodę Rady Miejskiej stron skarżących na ustanowienie ograniczonego obszaru użytkowania;
- 2) naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie w zw. z § 130 ust. 1 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieumieszczenie podpisu organu na załącznikach do rozporządzenia nie stanowi naruszenia prawa skutkującego nieważnością aktu prawa miejscowego, chociaż prawidłowa wykładnia i zastosowanie powyższego przepisu powinny doprowadzić do wniosku, że nieumieszczenie podpisu organu na załącznikach do rozporządzenia stanowi naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego;
- 3) naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", które polegało na przyjęciu, że nieumieszczenie pieczęci urzędowej na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji oraz załącznikach do tego rozporządzenia nie stanowi naruszenia prawa, które oznacza nieważność aktu prawa miejscowego. Natomiast prawidłowa wykładnia i zastosowanie powyższego przepisu powinny doprowadzić, do wniosku, że nieumieszczenie pieczęci urzędowej na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji oraz załącznikach do takiego rozporządzenia stanowi naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego;
- 4) naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego posiadało przymiot aktu prawa miejscowego po dniu 1 stycznia 2008 r. i jako takie podlegało publikacji. Natomiast prawidłowa wykładnia i zastosowanie powyższych przepisów powinno doprowadzić do wniosku, że zaskarżone rozporządzenie również jest nieobjęte hipotezą art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., co oznacza, że z dniem 1 stycznia 2008 r. przestało być aktem normatywnym i dlatego też nie podlegało publikacji;
- 5) naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 2 pkt 104 rozporządzenia z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313) w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 2007 r. z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że możliwe jest na mocy zaskarżonego rozporządzenia poszerzenie obszaru ograniczonego użytkowania lotniska wojskowego na trzy obszary Natura 2000, chociaż prawidłowa wykładnia i zastosowanie powinny doprowadzić do wniosku, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody narusza art. 33 ust. 1 cyt. ustawy czyli jest niezgodne z prawem.
Z tych względów pełnomocnik obu skarżących gmin wniósł – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w "potrójnej wysokości". Ponadto pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. w przedmiocie "fotokopii załącznika nr 2 do rozporządzenia nr 40/07 na okoliczność ustalenia braku podpisu, braku pieczęci na załączniku oraz dokonania na nim skreśleń przez nieustaloną osobę, fotokopii ostatniej strony rozporządzenia nr 40/07 na okoliczność ustalenia braku pieczęci na rozporządzeniu".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że w granicach tej skargi wyłoniły się poważne wątpliwości prawne, których rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie w sprawie. W skardze kasacyjnej został bowiem sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ wynik sprawy. Dotyczy on naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, iż nieumieszczenie pieczęci urzędowej na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji oraz załącznikach do tego rozporządzenia nie stanowi naruszenia prawa skutkującego nieważnością aktu prawa miejscowego.
Natomiast zdaniem pełnomocnika skarżących gmin prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 cyt. ustawy powinny doprowadzić do wniosku, że brak umieszczenia pieczęci urzędowej na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji oraz załącznikach do takiego rozporządzenia, stanowi naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono bowiem, że w świetle art. 15 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, na oryginale obok podpisu organu umieszcza się pieczęć urzędową, która obok podpisu stanowi integralną część rozporządzenia. Dlatego też zdaniem pełnomocnika skarżących gmin w realiach przedstawionej sprawy, całkowicie bez znaczenia pozostaje treść § 120 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wynika to z tego, że art. 15 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych jest, zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przepisem wyższego rzędu wobec przepisów "zwykłego" rozporządzenia RM.
Z tych względów powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne czy niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych może polegać na przyjęciu stanowiska, że nieumieszczenie pieczęci urzędowej na egzemplarzu rozporządzenia przekazanego do publikacji oraz załącznika do tego rozporządzenia stanowi naruszenie prawa materialnego,. które musi skutkować nieważnością danego aktu prawa miejscowego.
W tym zakresie zarzut kasacyjny wymaga więc rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w świetle art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz pieczęciach państwowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 235, poz. 2000 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 2 cyt. ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zakresie naruszenia prawa materialnego leczy tylko przez jego niewłaściwe zastosowanie, a nie jednocześnie niewłaściwą wykładnię – co błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej – w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 16c cyt. ustawy o godle, barwach i hymnie RP oraz o pieczęciach państwowych jednoznacznie stanowi, że "urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci".
Z kolei dyspozycja art. 15 ust. 1 cyt. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, ze podstawą do ogłoszenia aktów normatywnych jest ich oryginał podpisany przez upoważniony do jego wydania organ, zaś w świetle dyspozycji art. 15 ust. 2 tejże ustawy na oryginale obok podpisu umieszcza się pieczęć urzędową. W aktach sprawy znajduje się tekst przedmiotowego rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego lecz brak jest powyższej pieczęci urzędowej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zarządzeniem z 16 lipca 2009 r. jeszcze raz wezwał Wojewodę Wielkopolskiego do nadesłania, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, odpisu rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2007 r. Nr 40/07 w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego wraz z załącznikami do tego rozporządzenia, który to egzemplarz stosownie do art. 15 ust. 4 w związku z ust. 1-3 tego przepisu cyt. ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych został przekazany do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski przesłał tekst przedmiotowego rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2007 r. na którego pierwszej stronie jest tylko pieczątka "wiza" o skierowaniu do publikacji w "Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 1/2008. Data 8.01.08". Jednak bez pieczęci urzędowej.
Natomiast konieczność rozstrzygnięcia tego zagadnienia prawnego w trybie art. 187 p.p.s.a. ma na celu ustalenie czy tego rodzaju naruszenie prawa materialnego, podniesione jako zarzut kasacyjny – z powodu niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 cyt. ustawy z 20 lipca 2000 r. w związku z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie oznacza naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a., czyli w stopniu które skutkowałoby w tej sprawie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego rozporządzenia Nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r.
Z tych względów skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał za konieczne dla prawidłowego rozpoznania skargi kasacyjnej, przedstawić na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne co nastąpiło postanowieniem z dnia 9 lipca 2009 r. W tym okresie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęły dodatkowo pisma procesowe pełnomocnika skarżących z dnia 18 sierpnia 2009 r. (karta nr 134 akt sądowych) oraz z dnia 1 września 2009 r. (karta nr 148 akt sądowych), z dnia 28 października 2009 r. (karta nr 172 akt sądowych) oraz z dnia 12 listopada 2009 r. (karta nr 183 akt sądowych), które miały na celu uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Następnie, skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałą z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt II OPS 5/09) orzekł, że:
"Niezamieszczenie pieczęci urzędowej wojewody na rozporządzeniu wojewody przedstawionym z wnioskiem o ogłoszenie w dzienniku urzędowym, z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.), nie jest naruszeniem prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)."
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Jednak w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać z urzędu czy nie zachodzą przesłanki z art. 189 cyt. ustawy p.p.s.a., które jednak nie pokrywają się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 47 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wynika to z tego, że jeżeli w świetle dyspozycji art. 189 p.p.s.a. skarga ulegała odrzuceniu lub były podstawy do umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, to Naczelny Sąd Administracyjny jest władny postanowieniem uchylić wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzucić skargę lub umorzyć postępowanie.
Oznacza to, że uchylenie orzeczenia w trybie art. 189 p.p.s.a. następuje w formie postanowienia i obejmuje także sprawy, w których uchyleniu podlega wyrok. W takim jednak przypadku, w świetle art. 181 p.p.s.a. i braku przepisu szczególnego, pozwalającego rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym (takiego jak np. art. 180 lub art. 182 § 1 p.p.s.a.), postanowienie powinno być wydane na rozprawie w składzie trzech sędziów. Zgodnie z wykładnią gramatyczną, przepis art. 189 p.p.s.a. powinien mieć zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, ponieważ wystąpiły przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. Ponadto hipoteza przepisu art. 189 p.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed Sądem pierwszej instancji były przesłanki do odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem i to niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd pierwszej instancji.
Natomiast dyspozycja art. 161 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę;
2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osoba zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania;
3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w jego toku wystąpi zdarzenie, w następstwie którego przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna, tj. jeżeli w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot postępowania (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2007 r., II FSK 1259/06, Lex nr 494285). Ponadto skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pomija tej przesłanki, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum. Stanowi ona, że sprawę, która była wszczęta w sądzie pod rządami oznaczonych przepisów ustawy należy na ich podstawie rozstrzygnąć, choćby zostały formalnie uchylone (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 44). Jednak powyższa zasada nie dotyczy przypadków, kiedy do Sądu pierwszej instancji wniesiono skargę na akt wykonawczy – np. akt prawa miejscowego, który po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przez Sąd przestał obowiązywać. Oznacza to, że bezprzedmiotowość postępowania sadowoadministracyjnego z "innych przyczyn" wystąpi np. kiedy po wniesieniu skargi na akt prawa miejscowego, tj. m.in. rozporządzenie wojewody, akt ten przestanie obowiązywać. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli zniknie przedmiot kontroli sądu administracyjnego, prowadzenie tej kontroli stanie się bezprzedmiotowe. Należy bowiem przypomnieć, że rozporządzenie wojewody będące aktem prawa miejscowego przestaje obowiązywać, kiedy zostanie uchylone, zastąpione nowym aktem prawa miejscowego czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został określony w tym akcie normatywnym lub w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany. Natomiast w doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, że "charakterystyczną cechą polskiego systemu źródeł prawa jest bardzo wyeksponowana pozycja ustawy oraz szczególnie silny związek rozporządzenia (jako aktu wykonawczego) z ustawą", co wynika m.in. z reguły walidacyjnej, która stanowi, że uchylenie albo zmiana treści przepisu upoważniającego powoduje utratę mocy obowiązującej aktu wydanego na podstawie tego przepisu (zob. S. Wronkowska, Zamknięty system źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej, "Przegląd Legislacyjny" 2008, nr 4, s. 74, jak i w tym zakresie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 792/07, Lex nr 455185). Powyższa reguła walidacyjna jest także ujęta w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.), a w szczególności w § 33 ust.
1. Stanowi on, że jeżeli akt wykonawczy wydany na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego nie jest niezgodny z nową albo znowelizowaną ustawą, to można tylko wyjątkowo zachować go czasowo w mocy. Ponadto, jednocześnie należy wskazać w przepisach przejściowych, że dotychczasowe przepisy wykonawcze zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Oznacza to, iż podstawowa reguła walidacyjna jednoznacznie stanowi, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy musi prowadzić do uchylenia przepisów wykonawczych z datą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających. Natomiast jedyny wyjątek od tej zasady zachodzi, jeżeli zostanie przewidziany w akcie normatywnym zmieniającym przepisy upoważniające i jednoznacznie określającym, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 53).
Natomiast w przedmiotowej sprawie kwestionowane rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego nr 40/07 z dnia 31 grudnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2008 r. Nr 1, poz.
1) w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny w Poznaniu weszło w życie z dniem 22 lutego 2008 r. Ponadto zostało wydane na materialnoprawnej podstawie art. 135 ust. 2 p.o.ś., który w dacie jego wydania w dniu 31 grudnia 2007 r. brzmiał: "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia". Jednak, z datą 15 listopada 2008 r. nastąpiła zmiana treści art. 135 ust. 2 p.o.ś. i de lege lata brzmi on "Obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały". Dlatego też z powyższego wynika, że w tej sprawie nastąpiła zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Poznań-Krzesiny i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy wskazanego rozporządzenia czy szerzej – przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 p.o.ś., co oznacza, że przedmiotowe rozporządzenie nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. utraciło moc obowiązującą.
W tym miejscu należy przypomnieć, że brak jest analogicznego przepisu do art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462). Powyższy przepis stanowi, że "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje".
Ponadto z mocy prawa wojewodowie byli zobowiązani do ogłoszenia w terminie do dnia wejścia w życie powyższej ustawy wykazów aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą, czego brak jest w tej sprawie. Oznacza to, że nowelizacja cyt. ustawy Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2008 r. zawierała powyższy przepis przejściowy. Należy także przywołać dodatkowo argument, że ratio legis nowej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jest prawidłowa implementacja prawa UE w tym zakresie, w tym także nowego zakresu przedmiotowego unormowania z art. 135 cyt. ustawy p.o.ś. w przedmiocie obszaru ograniczonego użytkowania.
Stąd, nie do przyjęcia byłaby teza, że zostały utrzymane w mocy wydane na uchylonej powyższej materialnoprawnej podstawie przepisy prawa miejscowego wydane w celu wykonania ustawy, jeżeli ustawodawca nie unormował tej kwestii z powodu braku przepisów przejściowych.
Dlatego też jeżeli zaskarżone rozporządzenie nr 40/07 utraciło moc obowiązującą z dniem 15 listopada 2008 r., czyli po wniesieniu skargi do Sądu Wojewódzkiego, a przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji, to zniknął przedmiot kontroli sądowej, a więc postępowanie Sądów obu instancji stało się bezprzedmiotowe. Natomiast jeżeli Sąd pierwszej instancji tego nie stwierdził i wydał wyrok pomimo bezprzedmiotowości postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 17 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 538/08) i umorzył postępowanie sądowoadministracyjne jako bezprzedmiotowe.
Ponadto skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela w tym zakresie dotychczasową linię orzecznictwa, np. wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt II OSK 502/09, Lex nr 602448. Oznacza to, że w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu, przesłanek w zakresie podstawy do wydania orzeczenia na podstawie art. 189 cyt. ustawy p.p.s.a., niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i wniosków tam zawartych, co zwalnia Sąd od merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nastąpiło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., biorąc pod uwagę, że ocena prawna dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie została podniesiona w zarzutach skargi kasacyjnej.