Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 236/07 oddalił skargę M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu będącego w budowie na terenie działki nr [...] w M..
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy.
Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art.48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. nakazał M.M. rozbiórkę obiektu będącego w budowie na terenie działki działki nr [...] w M.. Organ ten podczas oględzin w dniu [...] ustalił, że na działce nr [...] zlokalizowany jest obiekt parterowy, w budowie, o wymiarach gabarytowych rzutu 9,80m x 15,70m i wysokości parteru około 2,60 m oraz poddasza 1,0 m. W dniu [...] R. M. zeznał, iż inwestorem wyżej wskazanego obiektu jest jego żona M.M., a roboty zostały rozpoczęte pomiędzy datami [...] a dniem [...].
Z kolei M.M. w dniu [...] zeznała, że w dniu [...]. wystąpiła do Urzędu Gminy w Ś. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w M., w celu wybudowania nań domu mieszkalnego jednorodzinnego. Do dnia [...] skarżąca nie otrzymała takiej decyzji, a jedynie uzyskiwała wielokrotnie informacje ustne od Wójta i pracownika Urzędu Gminy, że decyzja jest już gotowa i czeka jedynie na podpisanie. W związku z tym na działce nr [...] rozpoczęła budowę obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, obok miejsca przyszłej budowy domu.
Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że realizowany obecnie obiekt, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia, gdyż ma stanowić zaplecze budowy. Celem spełnienia wymogów zawartych w art. 48 ustawy - Prawo budowlane organ I instancji pismem z dnia [...] wystąpiła do Wójta Gminy Ś. z prośbą o poinformowanie, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dniu [...] M.M. przekazała organowi I instancji kserokopię decyzji nr [...] wydaną przez Wójta Gminy Ś. w dniu [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej dla istniejącego gospodarstwa rolnego przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] we wsi M., Gmina Ś.. Pismem z dnia [...] Wójt Gminy Ś. poinformował organ I instancji, że dla działki [...] obręb M. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ I instancji wskazał, iż na działce nr [...] w M., dla której brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się będący w budowie obiekt o wymiarach gabarytowych w rzucie 9,80x15,70 i wysokości 3,60 m, którego inwestorem jest skarżąca, nie posiadająca pozwolenia na budowę. Obiekt ten gabarytami odpowiadał domowi, dla którego skarżąca wystąpiła o warunki zabudowy, a następnie o pozwolenie na budowę.
Zgodnie z przepisami art. 48 ustawy Prawo budowlane w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu będącego w budowie bez pozwolenia na budowę i tak orzekł organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji M.M. zarzuciła, że niesłusznie uznano, iż realizacja obiektu budowlanego będącego zapleczem placu budowy stanowi samowolę budowlaną. Podniosła również, że organ I instancji nie rozpoznał wnikliwie stanu faktycznego oraz nie uwzględnił szeregu argumentów dowodowych świadczących o zamiarze budowy domu jednorodzinnego, dla budowy którego niezbędne jest dysponowanie zapleczem placu budowy. Obiekty stanowiące zaplecze budowy nie wymagają zezwolenia na budowę ani zgłoszenia. Podniosła, że w dniu [...] uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji –budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego
Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, że inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane, polegające na budowie budynku mieszkalnego. Charakter wykonanych robót wskazuje, iż inwestor dokonał budowy w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, nie mając ku temu stosownego pozwolenia na budowę.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu M.M. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazała, iż w trakcie oględzin miejsca budowy obecny był jej mąż, który nie jest inwestorem i któremu ona, jako inwestorka, nie udzieliła pełnomocnictwa do jej reprezentowania. Wskazała nadto, iż nie wszystkie podmioty, które powinny być stronami uczestniczyły w postępowaniu.
Sąd I instancji oddalając skargę powołał stosowne przepisy ustawy prawo budowlane z 1994 r. mające zastosowanie w sprawie, w szczególności art.28 i 48 tej ustawy następnie stwierdził, że dla przedmiotowej działki brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji nie ma możliwości wydania przez organ zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, iż inwestorka nie posiadała także ostatecznej decyzji w dniu wszczęcia postępowania, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. M.M. dostarczyła wprawdzie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej dla istniejącego gospodarstwa rolnego przewidzianej do realizacji na terenie działki Nr [...] we wsi M., ale powyższa decyzja opatrzona jest datą późniejszą ([...]) aniżeli data w której zostało wszczęte postępowanie w niniejszej sprawie ([...]).
Zatem w ocenie Sądu brak w/w planu zagospodarowania przestrzennego oraz ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy skutkuje brakiem możliwości doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji prowadzić musi do wydania nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącą, że zrealizowany obiekt, stanowi zaplecze właściwej budowy domu mieszkalnego. Wskazał, że z akt administracyjnych sprawy oraz zdjęć niniejszej budowy bezsprzecznie wynika, iż gabaryty tego obiektu pokrywają się z gabarytami domu mieszkalnego, który skarżąca chciała realizować na przedmiotowej działce. Nadto nawet, gdyby zostało stwierdzone, iż przedmiotowy obiekt jest przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, jako zaplecze budowy, to uzyskuje on taki charakter dopiero z dniem uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę, a traci go z chwilą ukończenia robót budowlanych. Wcześniejsze, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie usytuowanie na działce obiektu stanowiącego, zdaniem skarżącej zaplecze budowy i tak wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej Sąd podał, że organy administracyjne I i II instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadziły postępowanie oraz zebrały i ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy. Sąd analizując zebrany w sprawie cały materiał dowodowy nie dopatrzył się również naruszenia przez organy jakiejkolwiek z zasad postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zaznaczył, iż pominięcie przez organy K. i K.R. jako stron postępowania nie stanowi uchybienia procesowego, które skutkowałoby wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, albowiem wymienione wyżej osoby nie wniosłyby nic znaczącego do sprawy i nie miałoby to żadnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Podmioty pominięte w postępowaniu mają ewentualną możliwość wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Sąd nie podzielił również zarzutów, iż strona skarżąca pozbawiona została prawa do czynnego udziału w sprawie, albowiem nie uczestniczyła w oględzinach miejsca budowy. Była ona bowiem powiadomiona o wszczęciu postępowania i uczestniczyła w innych czynnościach postępowania. Natomiast we wskazywanych oględzinach uczestniczył mąż skarżącej będący współwłaścicielem działki, na której realizowana była budowa. W trakcie dalszego postępowania strona nie kwestionowała ustaleń wynikających z oględzin, a stan nieruchomości był dokumentowany fotografiami stanu budowy, znajdującymi się w aktach sprawy.
W związku z zarzutem naruszeniem art. 138 § 1 kpa i niezastosowaniu przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 2 kpa Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, nie może on ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy sprawę rozpoznaje i rozstrzyga ponownie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej.
Sąd również wskazał, iż decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu.
Odnośnie wątpliwości skarżącej co do rodzaju wszczęcia postępowania, w kontekście regulacji zawartej w art. 61 kpa (z urzędu, czy na wniosek) to, Sąd podał, iz impulsem, który spowodował wszczęcie postępowania była anonimowa informacja skierowana do Wójta Gminy i organów nadzoru budowlanego, o realizacji budowy na przedmiotowej działce, bez pozwolenia na budowę. To zaowocowało zawiadomieniem o wszczęciu postępowania przez organy nadzoru budowlanego.
Od opisanego wyroku skargę kasacyjną wniosła M.M. reprezentowana przez radcę prawnego R. G., domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca zarzuciła:
1/. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270) - zwanej dalej p.p.s.a, gdyż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom zawartym w tym przepisie, a w szczególności brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez wydanie wyroku nie w oparciu o własne ustalenia, a w konsekwencji naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a poprzez brak kontroli zaskarżonym wyrokiem administracji publicznej;
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez niewyjaśnienie charakteru budowy, a tym samym przyjęcie, że budowany obiekt nie jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych.
Skarżący podniósł, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że Sąd orzekł nie w oparciu o własne ustalenia (art. 133 § 1 p.p.s.a) lecz w oparciu o ustalenia organów wydających zaskarżoną decyzję, a w szczególności organu odwoławczego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] oraz uzasadnienie Sądu jest jednakowo brzmiące w pewnej części, a w niektórych częściach tylko nieznacznie się różniące (np. uzasadnienie str. 7 wyroku i uzasadnienie decyzji str. 3). Podniesiono również, że Sąd zupełnie nie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 8 art.9 i art. 10 kpa.
Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd nie wyjaśnił charakteru budowy obiektu, a oparł się jedynie na twierdzeniu organów, że gabaryty budowy wskazują na budowę domu. Sąd I instancji powinien jednoznacznie określić w wyroku jaki rodzaj obiektu realizowany, ponieważ ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, czy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane z 1994r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej zwaną w skrócie p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w paragrafie 2 tego przepisu. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeśli strona wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który jej zdaniem został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu.
W niniejszej sprawie skarżąca oparła zarzuty na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art.174 p.p.s.a. W związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania sądowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a oraz art.141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.sa.
Naruszenie pierwszego z tych przepisów ma polegać na oparciu się przez Sąd I instancji przy wyrokowaniu na ustaleniach organów administracyjnych podczas gdy, zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd powinien poczynić własne ustalenia. Zarzut ten jest nietrafny.
Tak postawiony zarzut świadczy o braku zrozumienia przez stronę skarżącą istoty postępowania sądowoadministracyjnego, które sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest dokonywanie w sprawie własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a jedynie kontrola tego, czy ustalenie takiego stanu przez organy odpowiada przepisom prawa tj. czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego.
Sąd zajmuje się zatem kwestią ustaleń faktycznych sprawy poprzez weryfikację ich prawidłowości. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przy kontroli zaskarżonej decyzji nie pominął dowodów zgromadzonych przez organy orzekające i dokładnie wyjaśnił oceniany, w procesie kontroli legalności zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy - trafnie przy tym uznając, w oparciu o poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia, że skarżąca wznosi budynek mieszkalny nie posiadając przy tym pozwolenia na budowę.
Chybiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że zarzut naruszenie tego przepisu można skutecznie podnosić wtedy, gdy Sąd I instancji nie zawrze w uzasadnieniu wymaganych przez ustawodawcę elementów albo jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji ustosunkował się do zarzutów skargi oraz trafnie i w wyczerpujący sposób uzasadnił zawarte w wyroku rozstrzygnięcie. W szczególności wojewódzki sąd administracyjny dokonał analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. i przedstawił motywy oddalenia skargi. Wobec tego nie można mu postawić zarzutu braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W tym miejscu dodać należy, że nie można również czynić zarzutu Sądowi I instancji, że zgadzając się z dokonanymi w postępowaniu administracyjnym ustaleniami faktycznymi, w uzasadnieniu wyroku użył podobnych zwrotów jak organ administracyjny, tym bardziej, że w tej części uzasadnienia przedstawiał treść przepisów mających w sprawie zastosowanie.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Skoro bowiem w sprawie nie został podważony stan faktyczny, prawidłowo uznano, że realizacja bez pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się jeszcze do zarzutu wnoszącego skargę kasacyjną, że w świetle art. 29 ust. pkt. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane / Dz.U.06.156.1118 / kryterium rozstrzygającym o kwalifikacji obiektu nie stanowią jego wymiary lecz jego przeznaczenie, podnieść należy, że z zasad logicznego rozumowania wynika, że będący w budowie murowany budynek z poddaszem o metrażu powyżej 150 m2, odpowiadający wymiarami wielkości domu mieszkalnego, trudno uznać za obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo zastosował przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalając skargę wniesioną do tego Sądu i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.