Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1427/07, oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., znak [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu na wydanie decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak WI.III.MN.7119-2-50-07 Wojewoda Małopolski na podstawie art. 123 kpa oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa karę w wysokości 16.000 zł za 32 dni zwłoki w postępowaniu Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i energii elektrycznej na działce Nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w K..
W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął w dniu 25 sierpnia 2003 r., a więc 65-dniowy termin załatwienia sprawy upływał dla organu w dniu 29 października 2003 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 5 grudnia 2003 r., czyli po upływie 102 dni. Czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania inwestora do uzupełnienia wniosku, który był niekompletny, to 5 dni, licząc od dnia wezwania, tj. 28 sierpnia 2003 r. do dnia uzupełnienia wniosku, tj. 2 września 2003 r. Zatem termin do wydania decyzji został przekroczony łącznie o 37 - 5 = 32 dni, a wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary wynosi w niniejszej sprawie 32 dni x 500 zł = 16.000 zł.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił jednocześnie, iż nie uwzględniono odliczenia z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją, ponieważ jest to składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, nie mieszczący się w kategoriach czynności, o których mowa w art. 35 § 5 kpa, ani w art. 35 ust. 8 znowelizowanego Prawa budowlanego (nie przerywa biegu terminu załatwienia sprawy).
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Prezydent Miasta Krakowa, kwestionując wyliczenie dokonane przez Wojewodę Małopolskiego i podnosząc, że termin został przekroczony jedynie o 30 dni, a nie jak twierdzi organ pierwszej instancji - 32 dni, gdyż organ błędnie odliczył okres pomiędzy dniem złożenia niekompletnego wniosku, tj. 25 sierpnia 2003 r., a dniem jego uzupełnienia, tj. 2 września 2003 r.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta Krakowa - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji wskazując, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana 37 dni po upływie terminu do jej wydania, tj. w dniu 5 grudnia 2003 r. Prawidłowo od tego okresu odliczono 5 dni, w ciągu których inwestor uzupełnił braki formalne wniosku, co w sumie daje 32 dni zwłoki.
Organ wskazał, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1259/06 oraz z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1904/06 przyjmujące,iż bieg terminu 65-dniowego należy liczyć od dnia złożenia wniosku tj. w niniejszej sprawie 25 sierpnia 2003 r., gdyż każdy wniosek chociażby dotknięty brakami, ma zdolność do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Prezydenta Miasta Krakowa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wniósł o jego uchylenie.
Uzasadniając swoją skargę Prezydent Miasta Krakowa podał, że organy orzekające w sprawie nie odliczyły prawidłowo okresu związanego z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, czyli okresu oczekiwania na komplet wymaganych przepisami prawa dokumentów, których brak wynikał z winy strony. Skarżący uznał, iż przed datą 2 września 2003 r., tj. datą złożenia kompletnego wniosku, nie wywoływał on żadnych skutków, jakie ustawa wiąże ze złożeniem kompletnego pod względem formalnym wniosku. Dla poparcia swej argumentacji strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 260/05.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr 93, poz. 888). Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 art. 35 powołanej ustawy - do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Zauważono, iż przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez zbędnej zwłoki (art. 35 kpa), w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania.
Zakreślony przez ustawodawcę w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego 65 -dniowy termin dla rozpoznania wniosku o wydania pozwolenia na budowę umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi.
Zasadą jest, że organ w ciągu 65 dni ma zakończyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a określone w art. 35 ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku, nie podlegają wliczeniu do okresu 65-dniowego terminu przewidzianego w ust.
6. Są to okresy, w których braki formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Niewątpliwie też okres niezbędny dla usunięcia braków formalnych, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 kpa podlega odliczeniu od ustalonego w ustawie Prawo budowlane terminu 65 dni.
Sąd przede wszystkim uznał, że błędne jest twierdzenie skarżącego, iż bieg terminu określonego w art. 35 ust. 6 cytowanej ustawy należy liczyć od daty złożenia kompletnego wniosku o pozwolenie na budowę, tj. od dnia 2 września 2003 r.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak zauważono pomimo różnic, dominuje pogląd, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wszczynane jest w dniu, w którym złożono do organu wniosek, choćby był niekompletny. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1904/06, niepubl.; vide także wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2404/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1259/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 917/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1101/07, niepubl.).
Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Stosownie do treści art. 61 § 3 kpa dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Bez znaczenia przy tym jest czy żądanie to jest dotknięte brakami formalnymi, czy też nie. Stwierdzić trzeba, iż każdy wniosek strony chociażby dotknięty brakami formalnymi, ma zdolność do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. W każdym postępowaniu administracyjnym wszczynanym w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w początkowej fazie postępowania, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, w przypadku braków możliwych do usunięcia, zastosowanie ma art. 64 § 2 kpa. Stwierdzenie bowiem braku któregokolwiek z wymienionych w przepisach Prawa budowlanego załączników powinno skutkować niezwłocznym wezwaniem wnoszącego pismo do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Skutkiem więc uzupełnienia braku formalnego wniosku w terminie 7 dni (art. 64 § 2 kpa) będzie wszczęcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z datą wpływu wniosku, pomimo, iż w dacie tej był on dotknięty tym brakiem.
W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie trafnie uwzględnił i odliczył okres uzupełnienia przez inwestora braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę.
Konkludując podniesiono, iż organ niewadliwie ustalił, że nastąpiło przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo także dokonano odliczenia terminu przewidzianego na uzupełnienie wniosku inwestora. Oznacza to, że w okolicznościach niniejszej sprawy, organ prawidłowo wyliczył okres zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wymierzył karę.
Prezydent Miasta Krakowa wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, a to wobec przyjęcia, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a wezwaniem do jego uzupełnienia;
Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, a w następstwie jej rozpoznania uchylenie w całości postanowień wydanych przez organy administracyjne, tj. postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi Miasta Krakowa kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę, alternatywnie zgłaszając wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w/g norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że terminowość wydania w przedmiotowym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę winna być oceniana, w oparciu o art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, "w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie, takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki". Podkreślono, iż zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, do w/w terminu nie wlicza się okresu od daty złożenia niekompletnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do dnia jego uzupełnienia. Zostało to potwierdzone chociażby w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1571/05, LEX Nr 223357), gdzie WSA stwierdził, że "jeżeli organ bez zbędnej zwłoki wezwie stronę do uzupełnienia braków, to do terminów określonych przepisami prawa nie powinno wliczać się okresu od złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do jego uzupełnienia".
Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji dopuścił się w rozpoznawanej sprawie, naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą ich interpretację i uznanie, iż okres od daty złożenia niekompletnego wniosku należy uwzględnić przy obliczaniu okresu, w ciągu którego winna być wydana decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę i którego uchybienie skutkuje powstaniem podstawy dla naliczenia podtrzymanej w skarżonym wyroku kary pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim mając na uwadze konstrukcję zarzutu skargi kasacyjnej, wobec związania granicami tejże skargi należy przyjąć, iż sposób jej sformułowania nakazywał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu oddalić wniesioną w tej sprawie kasację.
Analizując zaskarżony wyrok stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł swoje rozstrzygniecie o przepisy art. 35 ust. 6-8 ustawy Prawo budowlane a więc w brzmieniu tego aktu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Natomiast skarga kasacyjne czyni zarzut naruszenia prawa materialnego art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tą nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, których Sąd w takim brzmieniu nie stosował.
Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania (opublikowany ONSAiWSA 2004/1/11). Ponadto czynienie takiego zarzutu nie jest zasadne bez równoczesnego zakwestionowania naruszenia przepisów intertemporalnych, które nierozerwalnie wiążą się z tą kwestią.
Zauważyć trzeba, iż ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie dnia 31 maja 2004 r. nadano nowe brzmienie ust 6 art. 35 Prawa budowlanego. Dotychczasowy termin 2 miesięczny, przewidziany na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, po upływie, którego organ wyższego stopnia wymierza karę, zastąpiono terminem 65 dni oraz przesądzono kwestię zaskarżalności postanowienia w sprawie wymierzenia kary. Ponadto wskazana wyżej nowela dodała do normy art. 35 ust. 7 i 8. Tak więc ust. 7 i 8 art. 35 omawianej ustawy w brzmieniu zarzucanym w skardze kasacyjnej wówczas nie było.
Ponadto stwierdzić należy, że ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. w art. 2 ust. 1 zawierała normę intertemporalną stanowiącą, iż do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisu niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4 (które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania).
Jest niesporne, iż przepis powyższy rozstrzyga kwestię zastosowania właściwych przepisów Prawa budowlanego w sytuacji gdy w trakcie prowadzonego postępowania ulegają one zmianie. Z dyspozycji powołanej wyżej normy jednoznacznie wynika, iż w/w przepis nakazuje stosować już przepisy nowe. Nie budzi zatem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, iż przepis ten nie miał zastosowania do postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją. Natomiast brzmienie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nadane w/w nowelą miało już zastosowanie do sprawy o wymierzenie kary albowiem postępowanie w tym zakresie wszczęto w 2007 r. gdy norma ta już obowiązywała.
Postępowanie w przedmiocie naliczenia kary za zwłokę przewidzianą w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, stanowi odrębne postępowanie administracyjne i w żadnym razie z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tak więc zasadnie zatem w tej sprawie procedowano w oparciu o przepis art. 35 ust. 6 - 8 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu wskazaną wyżej nowelizacją Prawa budowlanego, zaś przepis ten w takim brzmieniu skutecznie nie został zaskarżony wniesioną kasacją.
Dlatego też mając powyższe na uwadze, wobec treści zgłoszonego zarzutu kasacyjnego, przyjąć należało, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.