Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 952/14) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1014/13) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W dniu 20 września 2012 r. inwestor G. M. złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w L. na działce nr [...] obr [...]. W dniu 8 października 2012 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentów dołączonych do ww. zawiadomienia. W dniu 11 października 2012 r. wpłynęły zdjęcia budynku.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej na podstawie art. 54 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Zdaniem organu w sprawie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmiany kubatury obiektu oraz zagospodarowania terenu. Istotność odstępstwa od projektu przejawia się m.in. w zmianie wysokości posadowienia budynku, w wykonaniu dodatkowego pomieszczenia pod płytą spocznika i w zmianie biegu trasy przyłącza wodociągowego oraz kanalizacyjnego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. M. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. utrzymał w mocy skarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji termin do wniesienia sprzeciwu uważa się za zachowany, jeżeli decyzja o sprzeciwie została przed upływem terminu do jego zgłoszenia nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, co nastąpiło w niniejszej sprawie. Ponadto organ odwoławczy podzielił ocenę, że w sprawie doszło do istotnych odstąpień od projektu budowlanego, co skutkowało zgłoszeniem sprzeciwu wobec zamiaru użytkowania obiektu budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła G. M. Odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie złożył organ odwoławczy.
Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. uzupełniono skargę, podnosząc zarzuty naruszenia art. 54 Prawa budowlanego i art. 57 § 5 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W rozwinięciu zarzutów zakwestionowano zastosowany przez organy sposób obliczania dwudziestojednodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu oraz to, że w sprawie doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a nawet gdyby, to jak stwierdzono, możliwe jest przeprowadzenie postępowania naprawczego.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ją za zasadną. Zdaniem Sądu w sprawie słusznie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. dotyczących przede wszystkim rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prawidłowego uzasadnienia co do występowania istotnych odstępstw od projektu budowlanego, chociaż zasadność tych zarzutów miała drugorzędne znaczenie wobec zasadności zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 54 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organy obu instancji, że zachowany został termin do wniesienia sprzeciwu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż gdyby wezwanie do usunięcia braków miało mieć wpływ na początek biegu terminu, to powinno to zostać jednoznacznie wyrażone w przepisie, czego nie uczyniono. Dlatego dokonanie zgłoszenia, nawet zawierającego braki, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin do wniesienia sprzeciwu nie może być liczony od dnia uzupełnienia zgłoszenia, gdyż na taką interpretację nie pozwala wyraźny zapis ustawy.
W niniejszej sprawie sprzeciw nie został wniesiony w terminie 21 dni od dokonania przez skarżącą zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku. Wskazując na stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdził, że termin do wniesienia sprzeciwu upłynął z dniem 11 października 2012 r. Skoro zatem decyzja o sprzeciwie została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 30 października 2012 r., to zarówno jej nadanie, jak i doręczenie nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 54 Prawa budowlanego. Tym samym zarzut naruszenia art. 54 Prawa budowlanego w ocenie Sądu był zasadny.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w związku z art. 54 i art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 57 ust. 4 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nałożony na inwestora obowiązek uzupełnienia zawiadomienia nie ma wpływu na określenie początku biegu terminu określonego w art. 54 Prawa budowlanego, podczas gdy dokonanie zgłoszenia obarczonego brakami nie powoduje wszczęcia biegu terminu przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego do wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu, tylko do wezwania o uzupełnienie braków, albowiem tylko kompletne zgłoszenie lub bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego postanowieniem o uzupełnieniu braków otwiera bieg 21-dniowego terminu do zgłoszenia sprzeciwu, w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;
- - naruszenie art. 54 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ wniósł sprzeciw z uchybieniem 21-dniowego, ustawowego terminu, w wyniku czego naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. M. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów zastępstwa procesowego, które dotychczas nie zostały w całości ani w części uiszczone przez stronę.
Rozpoznając powyższą skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r. w oparciu o art. 271 pkt 2 w związku z art. 91 § 2, art. 93 i art. 193 P.p.s.a. złożyła G. M., wnosząc o wznowienie ww. postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały dotychczas uiszczone w całości ani w części. Jak wskazała skarżąca, w postępowaniu, w którym wydany został skarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia przepisów art. 91 § 2 i art. 93 w zw. z art. 193 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wskazanie w zawiadomieniu doręczonym pełnomocnikowi skarżącej terminu rozprawy. Skutkiem powyższych naruszeń skarżąca i jej pełnomocnik bez swojej winy zostali pozbawieni możności działania - uczestniczenia w rozprawie, a zatem wystąpiła określona w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. "przesłanka nieważności postępowania."
Rozpoznając skargę o wznowienie postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy podkreślić, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma ono charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia orzeczenia sądu administracyjnego wówczas, gdy postępowanie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą być zachowane wymogi określone w dziale VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stwierdzić trzeba, że rozpoznawana skarga o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 952/14), sporządzona przez radcę prawnego, wniesiona została w terminie, o którym mowa w art. 277 P.p.s.a. oraz że oparto ją na podstawie przewidzianej w przepisie art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Z tych też względów, właściwy, zgodnie z art. 275 P.p.s.a., do jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny, uznał dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania w zakresie wskazanej podstawy i wznowił postępowanie zakończone ww. prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dokonując oceny wyżej przytoczonej podstawy wznowienia, trzeba stwierdzić, iż zgodnie z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności "jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe". Z treści ww. przepisu wynika, iż koniecznym jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem możliwości działania strony. Jak wskazywano w orzecznictwie, aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie powyższego przepisu muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: a) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, b) strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz c) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1699/09, LEX nr 952730 oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2557/11, niepubl.).
O pozbawieniu możności działania można, zatem mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny leżącej poza osobą strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/10, LEX nr 746461; z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05, LEX nr 193342; z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1017/06, LEX nr 354265).
Zauważyć nadto należało, iż pozbawienie strony możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa, o której mowa w powyższym przepisie, stanowi również przesłankę nieważności postępowania sądowego wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Może być ona również, na wniosek strony, która nie brała udziału w sprawie, podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania (art. 271 pkt 2 P.p.s.a.). Odnotować też trzeba i tę kwestię, że dla ziszczenia się ww. przesłanki nieważnościowej strona nie musi wykazywać związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania, a wynikiem sprawy. O wystąpieniu owej nieważności postępowania decyduje waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2003 r. sygn. akt I PK 117/03, Wokanda z 2004 r. nr 9, poz. 30 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/10, niepubl.).
Odnosząc się do tak rozumianej podstawy wznowienia postępowania, w warunkach rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, iż wskazane wyżej wymogi ziściły się. Jak zasadnie wywodzi skarżąca, będąca jednocześnie inwestorem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, nie została prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 grudnia 2015 r. Fakt omyłkowego powiadomienia strony o późniejszej niż wyznaczona godzinie posiedzenia sądowego (godz. 13.00 zamiast 11.00), przeprowadzenia rozprawy pod nieobecność nieprawidłowo zawiadomionego pełnomocnika strony i wydania wyroku na tym posiedzeniu spowodował pozbawienie strony – bez jej winy – możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa, a więc nastąpiło ziszczenie się podstawy z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt II OSK 952/14 zaszła nieważność postępowania sądowego, skutkująca koniecznością usunięcia z obrotu prawnego wydanego wyroku, o czym też orzeczono na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a. w punkcie pierwszym niniejszego wyroku.
Powyższa sytuacja skutkowała koniecznością ponownego rozpoznania wniesionej przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r. Analizując z kolei przedstawione w kasacji zarzuty, stwierdzić należało, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
I tak, zauważyć trzeba, że poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawał materialny charakter terminu na zgłoszenie sprzeciwu z art. 54 Prawa budowlanego, a także konsekwencji jego uchybienia przez organ w postaci uzyskania uprawienia inwestora do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oraz z drugiej strony utratę kompetencji przez organ do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonego przez inwestora zakończenia budowy. Wywody przedstawione na tym tle przez Sąd pierwszej instancji zostały podzielone przez skarżący kasacyjnie organ, jak i również znajdują akceptację Sądu rozpoznającego niniejszą kasację. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się natomiast do ustalenia, czy termin z art. 54 Prawa budowlanego zakreśla dla organu ramy czasowe na wszelkie działania procesowe – jak stwierdza Sąd pierwszej instancji, czy też dopiero uzupełnienie stwierdzonych przez organ braków otwiera bieg terminu do zgłoszenia sprzeciwu – jak stwierdza organ odwoławczy w rozpoznawanej kasacji.
Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, za prawidłowe należało uznać stanowisko reprezentwoane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego (w stanie prawnym na dzień dokonania zgłoszenia): "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji". Stosownie zaś do art. 57 ust. 4 tej ustawy inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty składające się na zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wymienione w ust. 1- 3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez właściwy organ, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości. Z tego też wynika, że organ może wydać decyzję o sprzeciwie w terminie 21 dni od daty doręczenia mu kompletnego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub upływu terminu zakreślonego w wezwaniu do uzupełnienia wniosku.
Organ w zakresie badania dokumentacji, jaką należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie jest bowiem zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zachowania norm prawnych oraz zasad postępowania, o których mowa w art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a. Wskazuje na to wprost art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego, który niezależnie od powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek ustalenia, czy złożone zawiadomienie jest kompletne. Tym samym, dwudziestojednodniowy termin do zgłoszenia sprzeciwu może rozpocząć swój bieg dopiero wówczas, gdy inwestor złoży wszystkie kompletne dokumenty, niezbędne do oceny, czy budowa została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę i innymi przepisami.
Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że datą, od której należy liczyć upływ terminu z art. 54 Prawa budowlanego jest dzień 20 września 2012 r., kiedy to zawiadomiono organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Data tą winien być natomiast – jak prawidłowo stwierdza skarżący kasacyjnie organ odwoławczy – 11 października 2012 r., a więc dzień wykonania wezwania organu. Tym samym, zgłoszenie sprzeciwu w dniu [...] października 2012 r. nastąpiło z zachowaniem przedmiotowego terminu, z tych też przyczyn należało podzielić zarzuty kasacji dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego art. 57 ust. 4 w zw. z art. 54 Prawa budowlanego oraz art. 54 tej ustawy w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia dalszej oceny legalności kontrolowanych w sprawie decyzji, a w szczególności zajętego w nich przez organ stanowiska, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak punkcie drugim wyroku. O odstąpieniu od zwrotu kosztów postępowania, uwzględniając treść niniejszego wyroku, jak i sytuację majątkową inwestora, orzeczono na mocy art. 207§ 2 oraz art. 207§ 2 w związku z art. 276 tej ustawy.
Odnośnie z kolei wynagrodzenia za świadczoną z urzędu pomoc prawną należnego od Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu (art. 250 P.p.s.a.) wyjaśnić należy, iż jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.