Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2007 r., VII SA/Wa 2007/08 oddalił skargę Z. i T. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Decyzją z [...] kwietnia 2004 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia [...] marca 2004 r. nakazującą Z. i T. Ś. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego o wymiarach 7,60 x 3,37 m położonego na działce nr ewid. [...] i [...] w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 października 2004 r., II SA/Lu 291/04 oddalił skargę na tą decyzję.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymaną w mocy przez ten sam organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. w wyniku wniosku Z. i T. Ś. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2004 r. Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia [...] marca 2004 r. Organ powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), zgodnie, z którym ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W skardze do Sądu Z. i T. Ś. podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany granicami skargi nie wykazał należytej dociekliwości w dojściu do istoty sprawy we wszystkich jej aspektach. Zarzucili naruszenie art. 3 § 1, 134 § 1 i 153 p.p.s.a. oraz art. 6 – 12, 24 § 3, 62, 89, 107 § 1 i 3 oraz 217- 219 k.p.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonej decyzji, iż zachodzi powaga rzeczy osądzonej, pomimo, że zachodzi ona tylko w takim zakresie, w jakim było to przedmiotem rozpoznania sprawy, a Sąd nie rozpoznał jej w pełnym zakresie – pominął okoliczności, które zostały podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku powołał się na art. 153 p.p.s.a. Uznał, że w odniesieniu do wyroku oddalającego skargę prawomocne orzeczenie Sądu wyłącza dalsze postępowanie w sprawie i oznacza ostateczne zakończenie postępowania sądowego i administracyjnego. Sąd powołał się też na wyrok NSA z 7 grudnia 1999 r., I SA 89/99, w którym uznano, że w przypadku sporu, co do stanu faktycznego lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet niezgodności oceny prawnej z prawem, ocena prawna sądu posiada moc wiążąca do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu. Orzecznictwo sądowe wielokrotnie wskazywało na to, że oddalenie skargi zamyka drogę organowi administracji do stwierdzenia nieważności decyzji.
W skardze kasacyjnej T. Ś. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów:
- I. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 3 § 1, 134 § 1 i 153 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym zrealizowaniu przez Sąd prawa kontroli działalności administracji publicznej, nie skorzystanie z prawa wydania wyroku w warunkach niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi, niesłusznym uznaniu, że przeszkoda w rozpoznaniu skargi w odniesieniu do jej wszystkich aspektów stanowi okoliczność związania wyrokiem WSA w Lublinie z 21 października 2004 r., który nie został wzruszony, a w którym nie doszło do pełnego rozpoznania sprawy;
- 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie objęcie rozstrzygnięciem całości materiału sprawy i oparcie wyroku tylko na jego części;
- 3) art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się w wyroku do szeregu istotnych zarzutów podniesionych w skardze;
- II. prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu (niezastosowaniu) art. 2 i 32 Konstytucji, co polegało na nieuwzględnieniu, że doszło do naruszenia zasad państwa prawnego, w szczególności zaufania do pracy organów administracji, równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, które to naruszenia mogły mieć wpływa na treść zaskarżonego wyroku.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego oraz wstrzymanie wykonania decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r., której wykonanie spowodowałoby niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody i spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawo kontroli działalności administracji publicznej powinno być realizowane w pełni, a orzeczenie sądu powinno ujawnić wszystkie przypadki naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie rozpatrzył sprawy należycie, gdyż nie uwzględnił wszystkich jej aspektów. Wykładnia art. 153 p.p.s.a dokonana przez sąd, w ślad za wcześniejszym orzecznictwem nie uwzględnia jej zgodności z art. 2 Konstytucji. Sugestie Sądu I instancji, co do wznowienia postępowania nie są adekwatne do stanu sprawy ze względu na upływ czasu do wniesienia skargi o wznowienie. W tej sytuacji skarga kasacyjna jest jedynym środkiem prawnym w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w sposób oczywisty nie posiada uzasadnionych podstaw. Rozpoznając skargę Z. i T. Ś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie związany był ocena prawną zawartą w wyroku tego Sądu z dnia 21 października 2004 r., II SA/Lu 291/04, w którym Sąd oddalił skargę na decyzję, której stwierdzenia nieważności, we wszczętym w 2006 r. postępowaniu domagali się skarżący. Skoro rozpoznając skargę na decyzję administracyjną sąd administracyjny stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi, to, co prawda w pierwszej kolejności bada zaskarżoną do niego decyzję pod katem podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa, ale obowiązany jest także zbadać, czy zaskarżony do niego akt nie jest dotknięty innymi naruszeniami, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
W konsekwencji dokonanej przez Sąd kontroli, która, tak jak to było w rozpoznawanej sprawie, doprowadziła do oddalenia skargi wyrokiem z dnia 21 października 2004 r., obowiązywać musi stanowisko sądu, iż zaskarżona do niego decyzja i postępowanie poprzedzające jej wydanie były wolne od wad wskazanych w art. 145 p.p.s.a. Tak więc, zarówno organy administracji wydając zaskarżone decyzje i Sąd I instancji związani było oceną prawną zawartą w powołanym wyroku z dnia 21 października 2004 r. Swą moc wiążącą ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku sądu może utracić jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych lub wzruszenia orzeczenia sądu (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Warszawa 2006, s. 325 – 326). Żadna z takich okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Tak więc zarówno organy administracji, jak i Sąd i instancji związani byli oceną zawartą w wyroku z dnia 21 października 2004 r. i musieli przyjąć, że decyzja z [...] kwietnia 2004 r. Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia [...] marca 2004 r. nakazującą Z. i T. Ś. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego o wymiarach 7,60 x 3,37 m położonego na działce nr ewid. [...] i [...] w K. nie były dotknięte wadą nieważności. W tej sytuacji nie byli oni uprawnieni do badania czy w sprawie występowały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Tak więc sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły zostać uwzględnione.
Z tych samych względów nie można uznać za trafne zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zaskarżony wyrok nie narusza ani art. 2 Konstytucji, ani jej art.
32. Konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego i zasad równości wobec prawa w żadnym przypadku nie zostały przez zaskarżony wyrok naruszone. Trudno zresztą z faktu związania rozpoznającego skargę Sądu I instancji oceną prawną zawartą we wcześniejszym wyroku tego Sądu odnoszącym się do decyzji wydanej w postępowaniu w trybie zwyczajnym skutecznie wywodzić naruszenie tych dwóch norm Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny związany stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. granicami skargi kasacyjnej nie może objąć swymi rozważaniami kwestii wydania przez organy administracji decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowej, zamiast decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.).
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.