Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 października 2018 r., sygn. akt II OSK 629/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 583/16) oddalił skargę P.L. i M.B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] Prezydent Miasta Świdnica ustalił dla M.T. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę garażu dwustanowiskowego w Ś. przy ul. [...], na działce nr [...]. Decyzja ta umożliwiała realizację budynku parterowego o stromym dachu krytym dachówką, o powierzchni zabudowy budynku ok. 50 m2. Zgodnie z punktem 2.1 powyższej decyzji, obiekt należało sytuować zgodnie z warunkami technicznymi, tj. w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej nieruchomości lub na granicy w uzgodnieniu z jej właścicielem.

Z kolei, Starosta Świdnicki decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.T. pozwolenia na budowę garażu z wiatą garażową i poddaszem użytkowym o powierzchni użytkowej 89,97 m i kubaturze 348,06 m. w Ś. przy ul. [...], na działce nr [...]. Garaż został zaprojektowany w odległości 1,5 m od granicy z działką T. i Z. B..

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powodem tego rozstrzygnięcia była niezgodność projektu budowlanego z decyzją Prezydenta Miasta Świdnica z dnia [...] sierpnia 2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dniu 2 kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej PINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności wybudowania obiektu budowlanego zlokalizowane w Ś. przy ul. [...], stanowiącej własność [...] s.c. P.L. M. B.. W piśmie z dnia 16 grudnia 2015 r. PINB doprecyzował przedmiot postępowania, który otrzymał brzmienie: postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych na podstawie decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] o znaku [...], której nieważność została stwierdzona decyzją nr [...] Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2014 r. o znaku [...] - robót budowlanych polegających na budowie garażu z wiatą garażową i poddaszem użytkowym zlokalizowanym w Ś. przy ul. [...]

Decyzją z dnia [...]stycznia 2016 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Pr.b.", PINB nakazał P.L. i M.B. dokonać rozbiórki przedmiotowego obiektu. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez Wojewodę nieważności decyzji Starosty Świdnickiego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli P.L. i M.B.. Zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu, podczas gdy organ powinien podjąć działania naprawcze w stosunku do niego i nakazać wykonanie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego obowiązujące przepisy prawa budowlanego i warunki techniczne. Zarzucili też naruszenie art. 105 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie przy wydaniu zaskarżonej decyzji tego, iż na podstawie pozwolenia na budowę i zaświadczenia o zakończeniu budowy wydanego przez PINB z dnia [...] lipca 2009 r. proces inwestycyjny dotyczący spornego obiekt został zakończony.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdził, że zastosowanie znajdzie w sprawie przepis art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1, na podstawie którego stosowanie będą przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust.

3. W przypadku bowiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany organ administracji może wydać decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Odnosząc się zaś do stwierdzeń stron, że w sprawie istnieją przesłanki do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, tj. że możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem bez jego rozbiórki, organ przypomniał, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB była jedynie kwestia robót budowlanych polegających na budowie garażu z wiatą garażową i poddaszem użytkowym, która została zakończona w 2009 r. Nie dotyczyło ono natomiast robót budowlanych wykonanych w okresie po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, a więc kwestia możliwości legalizacji tych robót nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia.

W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, w rozpatrywanej sprawie wykonanie projektu zastępczego nie jest możliwe. Organ pierwszej instancji nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, i z taką sytuacją – zdaniem organu - mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Sporny obiekt jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją tą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji: budowa garażu dwustanowiskowego w Ś. przy ul. [...]. Warunki zabudowy zostały ustalone dla budynku parterowego ze stromym dachem krytym dachówką, o powierzchni zabudowy około 50 m2, natomiast w projekcie zatwierdzonym decyzją, która została unieważniona przez Wojewodę, powierzchnia zabudowy wynosiła 68,5 m2.

Ponadto, według projektu, jest to budynek garażowy z poddaszem użytkowym. Jest to więc budynek dwukondygnacyjny o powierzchni zabudowy większej niż określona w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto podczas oględzin ustalono, że budynek został wybudowany w odległości 80-96 cm do granicy działki T.i Z.B. zamiast projektowanych 150 cm, zewnętrzne wymiary budynku zostały zwiększone z projektowanych 9,23 x 7,43 m (co daje powierzchnię zabudowy 68 m2) do 9,52 x 7,53 m (daje to powierzchnię zabudowy 71,68 m2), co w stosunku do powierzchni zabudowy określonej w projekcie jest większe o niecałe 5% natomiast w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy daje zwiększenie powierzchni zabudowy o ponad 43%.

Ponadto podwyższono ściankę kolankową na wysokość 140 cm zamiast projektowanej wysokości 75 cm, co wiąże się ze zmianą wysokości budynku. Aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, konieczne byłoby doprowadzenie go do stanu, który byłby zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Jednak jest to niemożliwe, gdyż polegałoby to na rozbiórce obiektu w znacznej części i jego odbudowaniu - budynek ma powierzchnię zabudowy znacznie większą niż określono w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz posiada drugą kondygnacje, co także jest niezgodne z w/w decyzją.

Ponadto – jak wskazał DWINB – narusza on przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do kwestii możliwości zastosowanie w sprawie § 2 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten nie znajdzie zastosowania, gdyż odnosi się on do nadbudowy, przebudowy, rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku. Natomiast decyzja wydana przez PINB nie dotyczy takich czynności, tylko odnosi się do wykonanych już robót budowlanych polegających na budowie garażu z wiatą garażową i poddaszem użytkowym. Natomiast kwestia wykonanych po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy robót polegających na przebudowie garażu i zmianie jego sposobu użytkowania jak wynika z pisma PINB z 16 grudnia 2015 r. zostanie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem odwołania, że PINB nie rozważył kwestii dotyczących możliwości alternatywnych sposobów przeprowadzenia procedury naprawczej, gdyż z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że rozważył on możliwość nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.b. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednak na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego stwierdził, że jest to niemożliwe.

Odnośnie twierdzenia, że zamiast przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę - organ zmienił jedynie przedmiot postępowania, DWINB uznał, że postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Natomiast jeśli chodzi o przedmiot postępowania to nie został on zawężony, a jedynie doprecyzowany. W obu przypadkach chodzi w wybudowanie tego samego budynku. Przedmiotem postępowania była jedynie budowa garażu z wiatą garażową i poddaszem użytkowym, która została zakończona w 2009 r., natomiast roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu od początku nie były przedmiotem postępowania.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 105 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie przy wydaniu decyzji, że proces inwestycyjny dotyczący spornego obiektu budowlanego został zakończony, DWINB stwierdził, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem organu odwoławczego fakt, że budowa obiektu została już zakończona nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Nieprawdą jest, że PINB pominął w postępowaniu kwestię, iż proces inwestycyjny spornego obiektu jest już zakończony. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że budowa obiektu została zakończona w 2009 r. Natomiast fakt zakończenia procesu inwestycyjnego nie wyklucza wydania decyzji w trybie art. 51 ust.1 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że Wojewoda stwierdził nieważność pozwolenia na budowę, istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 powołanej ustawy, więc brak jest podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutu, że organ pierwszej instancji nie wskazał kto był inwestorem, który wprowadził odstępstwa od projektu i przypisał całą odpowiedzialność wraz z konsekwencjami obecnym właścicielom, DWINB wskazał, że Prawo budowlane umożliwia jednak skierowanie decyzji nakazującej rozbiórkę do podmiotu innego niż inwestor. Artykuł 52 tej ustawy stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.

51. Z przepisu tego wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 51 Prawa budowlanego może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Przepis ten nie wskazuje, czym powinien kierować się organ w wyborze do, którego organu powinna zostać skierowana decyzja. W rozpatrywanym przypadku należało nałożyć ten obowiązek na właściciela, gdyż inwestorzy (którymi jak ustalono w postępowaniu prowadzonym przez PINB byli poprzedni właściciele budynku) nie mają już tytułu prawnego do nieruchomości, wykonanie obowiązku przez inwestorów mogłoby więc być problematyczne z uwagi na brak zgody właściciela nieruchomości na dokonanie tych czynności.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się P.L. i M.B., którzy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucili naruszenie:

1. a) art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącym rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy PINB winien podjąć działania naprawcze w stosunku do przedmiotowego budynku i nakazać wykonanie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego obowiązujące przepisy prawa budowlanego i warunków technicznych,
2. b) § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie powinien przepis ten znaleźć zastosowanie ponieważ roboty budowlane zostały wykonane w wyniku nadbudowy, przebudowy, rozbudowy lub zmiany sposobu użytkowania, pierwotnie wybudowanego budynku, którego zgodność z projektem została zatwierdzona zaświadczeniem z dnia 2 lipca 2009 r.;
3. c) art. 7, art. 8, i art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie i nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji, że na podstawie pozwolenia na budowę i zaświadczenia o zakończeniu budowy z dnia 2 lipca 2009 r. proces inwestycyjny dotyczący spornego obiektu budowlanego został zakończony, oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które stanowiłoby podstawę do ustalenia kiedy doszło do prac, wskutek których doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego,
4. d) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i w rezultacie dokonał ustalenia, że odstępstwa dotyczące wybudowania obiektu w odległości mniejszej niż 150 cm od granicy sąsiedniej działki, powiększenia wymiarów zewnętrznych budynku oraz podwyższenia ścianki kolankowej zostały dokonane przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci zeznań świadków I.T. i H. W. oraz decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że odstępstwa te zostały wykonane po dokonaniu zgłoszenia zakończenia budowy w 2009 r.

W uzasadnieniu skargi podniesione ponadto zostało, że budowa obiektu została legalnie zakończona i legitymowała się stosownym zaświadczeniem. Co więcej, PINB przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy w zakresie budynku odpowiadającego wydanemu pozwoleniu na budowę. Tym samym, wszelkie odstępstwa, o których wspomina w swojej decyli DWINB, tj.: usytuowanie budynku, zwiększenie jego wymiarów zewnętrznych oraz podwyższenie ścianki kolankowej, powstały w wyniku nadbudowy, przebudowy, rozbudowy lub zmiany sposobu użytkowania pierwotnie wybudowanego obiektu.

Zatem nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że postępowanie PINB dotyczy wykonanych już robót budowlanych polegających na budowie garażu z wiatą garażową i poddaszem użytkowym. Skoro wydane zostało zaświadczenie, które potwierdza realizację obiektu zgodnie z projektem i parametrami w nim wskazanymi, to odstępstwa których nie stwierdzono w projekcie musiały powstać po zakończeniu robót budowlanych i wydaniu zgłoszenia, czyli w stosunku do istniejącego i legalnie użytkowanego obiektu. PINB w żaden sposób nie wykazał, że takie parametry obiektu, jakie wskazuje w swojej decyzji, posiadał wybudowany pierwotnie budynek, co do którego dokonano zgłoszenia zakończenia budowy.

Tym samym organy niezasadnie uznały, że § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ obiekt nie został rozbudowany. Powyższe dodatkowo potwierdza treść decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, z której jasno wynika, że decyzja ta nie została uchylona ze względu na niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie skarżących, PINB powinien był zatem zastosować art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego i umożliwić przedstawienie projektu zamiennego prezentującego koncepcję na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a nie arbitralnie stwierdzać, bez analizy sprawy, że powyższe nie jest to możliwe.

Ponadto, w świetle tego, że obiekt został zbudowany zgodnie z projektem, a odstępstwa powstały już po zgłoszeniu zakończenia robót, organ nadzoru budowlanego podejmując postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinien był w sposób nie budzący wątpliwości ustalić jaki zakres robót był objęty zgłoszeniem o zakończeniu budowy oraz w jakim zakresie i kiedy zostały wykonane inne dodatkowe prace budowlane, które odbiegały od parametrów obiektu przyjętych w projekcie budowlanym. Te czynność nie zostały wykonane. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, PINB w trakcie oględzin w czerwcu 2015 r. stwierdził istnienie dodatkowych odstępstw od projektu budowlanego, o których nie było mowy w decyzji Wojewody unieważniającej decyzję o pozwoleniu na budowę. Skoro tak, to nie można zgodzić się z organem I instancji, że te dodatkowe odstępstwa powstały przed zakończeniem zgłoszenia robót. Z decyzji PINB wynika, że I. T. nabyła nieruchomość przy ul. [...] i zgodnie z jej wyjaśnieniami budynek ten został wykonany zgodnie z projektem budowalnym (decyzja z dnia 28 listopada 2002 r.). Okoliczność tę potwierdził także kierownik budowy H.W. który wskazał, że obiekt został wytyczony przez geodetę i w tym też miejscu powstały jego fundamenty.

W ocenie skarżących, postępowanie prowadzone przez PINB było wadliwe, naruszało art. 7, art. 8, 77 i art. 80 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. oddalił skargę. Powołał art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Wskazał, że z ust. 7 powyższego artykułu wynika, iż przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.

1. 1. W ocenie sądu I instancji, z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został wybudowany na podstawie decyzji Starosty Świdnickiego z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M.T. pozwolenia na budowę garażu z wiatą garażową i poddaszem użytkowym o powierzchni użytkowej 89,97 m i kubaturze 348,06 m przewidzianego do realizacji w Ś. przy ul. [...], na terenie działki nr [...]. Powyższa decyzja została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], którą Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził jej nieważność, z powodu niezgodności projektu budowlanego z decyzją Prezydenta Miasta Świdnica z dnia [...] sierpnia 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Słusznie - wg WSA we Wrocławiu - wskazał organ odwoławczy, że ponieważ obiekt został wybudowany na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, nie można tego uznać za samowolę budowlaną, jednak stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powoduje powstanie stanu, w którym obiekt nie ma oparcia w legalnej dokumentacji budowlanej. Zastosowanie znalazły więc w sprawie przepisy art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1, na podstawie którego zastosowanie będą miały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust.
2. 3. A zatem organy mogły bądź to nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1 art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego) bądź nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2 art. 51 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 51 ust. 3 powoływanej ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:
3. 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
4. 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zwrócił uwagę sąd I instancji, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr.b., bowiem nie został on wymieniony w art. 51 ust.

7. Zatem nie było możliwości nakazania skarżącym wykonania projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i warunków technicznych. Poza tym przepis pkt 3 art. 51 ust. 1 dotyczy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie zaistniała taka sytuacja. Istotą sprawy jest bowiem stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu, z uwagi na niezgodność z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, że I.T. zawiadomiła w dniu 1 lipca 2009 r. o zakończeniu budowy budynku garażowego z wiatą garażową i poddaszem użytkowym przy ul. [...], zaś organ, któremu dokonano zgłoszenia, wydał stosowne zaświadczenie, oraz że wszelkie odstępstwa, o których mowa w zaskarżonej decyzji - jak twierdzą skarżący - powstały w wyniku nadbudowy, przebudowy, rozbudowy lub zmiany sposobu użytkowania pierwotnie wybudowanego obiektu. Uwzględniając powyższe sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że PINB podejmując postępowanie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego ze względu na unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien był w sposób nie budzący wątpliwości ustalić jaki zakres robót był objęty zgłoszeniem o zakończeniu budowy oraz w jakim zakresie i kiedy zostały wykonane inne dodatkowe prace budowlane, o których mowa w decyzjach, a które odbiegały od parametrów obiektu przyjętych w projekcie budowlanym. Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie mogły zostać uwzględnione.

Podkreślił WSA we Wrocławiu, że wybór pomiędzy zastosowaniem pkt 1 bądź pkt 2 art. 51 ust. 1 ustawy uzależniony jest od stwierdzenia, czy w sprawie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 – jak słusznie zauważył to organ odwoławczy - mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przykładem takiej sytuacji mogą być roboty budowlane, które nie spełniają określonych warunków lub norm, a w toku postępowania administracyjnego ustalono, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób niż przez rozebranie wykonanego obiektu lub jego części. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Obiekt, którego rozbiórkę nakazał PINB, jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i to w sposób istotny.

Decyzją tą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa garażu dwustanowiskowego w Ś. przy ul. [...], który miał być budynkiem parterowym ze stromym dachem krytym dachówką o powierzchni zabudowy około 50 m2. Według zatwierdzonego projektu decyzją, która została unieważniona, jest to budynek garażowy z poddaszem użytkowym, a więc budynek dwukondygnacyjny, o powierzchni zabudowy 68,5 m2. Aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem konieczne byłoby doprowadzenie go do stanu, który byłby zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Jednak jest to niemożliwe, gdyż polegałoby to na rozbiórce obiektu w znacznej części i jego odbudowaniu.

Zdaniem sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie ma zatem możliwości nałożenia na skarżących w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowych samowolnych robót budowlanych nie można zalegalizować, bowiem wykonany na podstawie pozwolenia na budowę budynek jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. W związku z tym, skoro prawnie niedopuszczalne jest istnienie garażu z wiatą garażową i poddaszem użytkowym, słusznie organy uznały, że koniecznym jest nakazanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przywrócenia przedmiotowego obiektu do stanu poprzedniego poprzez jego rozbiórkę.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze w pierwszej kolejności wskazał WSA we Wrocławiu, że nie uznał za słuszny zarzut naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zastosowanie tego przepisu - w świetle faktu wyeliminowania pozwolenia na budowę z uwagi na jego niezgodność z warunkami zabudowy – nie odniosłoby żadnego skutku.

Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2016 r. wnieśli P.L. oraz M.B.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. I. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez WSA błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku, i uznanie, iż:
2. a. doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem może nastąpić wyłącznie wskutek rozbiórki całego obiektu,
3. b. doprowadzenie budynku wybudowanego zgodnie z zatwierdzonym projektem i legitymującego się stosownym zaświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy do stanu zgodnego z prawem wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie parametrów podwyższonej ścianki kolankowej i powierzchni zabudowy zwiększonej do 71,68 m2,
4. c. nie mają w niniejszej sprawie znaczenia takie okoliczności jak zgłoszenie w dniu 9 lipca 2009 r. zakończenia budowy budynku garażowego z wiatą garażową i poddaszem użytkowym oraz wydanie zaświadczenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy,
5. - co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo iż z akt sprawy i prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych wynika, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. i tym samym naruszenia art. 151 p.p.s.a.;
6. II. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżących wyrażonego w skardze dotyczącego kwestii znaczenia dla niniejszej sprawy takich okoliczności jak:
7. a. zgłoszenie w dniu 9.07.2009 r. o zakończeniu budowy budynku garażowego z wiatą garażową i poddaszem użytkowym,
8. b. wydanie zaświadczenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy,
9. - podczas gdy okoliczności te są istotne dla sprawy ponieważ wskazują na to w jakim stanie znajdował się obiekt w dniu zgłoszenia zakończenia budowy oraz, że do reszty odstępstw doszło już po dokonaniu zgłoszenia zakończenia budowy, co z kolei powinno stanowić punkt wyjścia do ustalenia, która z norm art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane ma zastosowanie w niniejszej sprawie;
10. III. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych dalej: p.u.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice mimo, że powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zasadnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazując rozbiórkę budynku w całości, podczas gdy istniały podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 lub przynajmniej nakazania innych działań względem obiektu niż jego rozbiórka w całości, co miało wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Zasadnie bowiem zarzucono sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). Nie było bowiem poprawne stanowisko WSA we Wrocławiu akceptujące pogląd wyrażony w kontrolowanej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz decyzji poprzedzającej tę decyzję, iż robót budowlanych wykonanych w związku z realizacją budynku przy ul. [...] w Ś. nie można zalegalizować, bowiem doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem wymaga uwzględnienia wymogów określonych dla tej inwestycji (budynku) w uprzednio wydanej przez Prezydenta Miasta Ś. decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie sądu I instancji oraz orzekających organów nadzoru budowlanego, uwzględnienie wymagań określonych dla inwestycji we wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy prowadzić by musiało do rozbiórki obiektu w znacznej części i następczej jego odbudowy. Stanowisko to jednak, na gruncie ocenianej sprawy uznać należało za niesłuszne i przedwczesne.

Zwrócić bowiem należy uwagę, iż w sprawie wystąpiła sytuacja, w której realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego odbyła się w oparciu o uzyskaną przez inwestora ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (decyzja Starosty Świdnickiego z dnia [...] listopada 2002 r.). Po wykonaniu robót budowlanych doszło jednak do stwierdzenia nieważności tej decyzji (decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]lutego 2014 r.), z uwagi na rażące naruszenie zasad realizacji tej inwestycji określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że roboty budowlane w dacie ich realizacji były zgodne z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, pozostającą w obrocie prawnym i korzystającą z domniemania jej zgodności z prawem. Wyeliminowanie zaś pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której to pozwolenie dotyczyło, powoduje wyłącznie to, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia inwestycji (wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r.; sygn. akt II OSK 3116/14).

Wobec faktu, że powyższy stan nie jest objęty regulacją Prawa budowlanego, zaistniała sytuacja winna być rozwiązana poprzez odpowiednie stosowanie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Wybudowanie bowiem budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które następnie straciło swoją ważność, może stanowić "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, różny od budowy bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego). W tych tzw. "innych przypadkach" legalizacja wykonanych już robót budowlanych następuje w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Tryb ten polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby zrealizowane roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, w tym od niego zupełnie niezależnych, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego.

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, w określonym w tym przepisie terminie, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, ustalając termin ich wykonania. Stan zgodny z prawem w rozumieniu tego przepisu oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Tymczasem w ocenianej sprawie, wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wyeliminowany został wzorzec, względem którego odnosić należało legalności wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Podkreślić przy tym trzeba, iż stan zgodności z prawem w znaczeniu cytowanego przepisu, to także zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Właśnie w decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla spornej inwestycji, tkwiła przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której zrealizowano roboty budowlane. Uwzględniając zatem tę okoliczność oraz fakt, że spektrum tzw. "innych przypadków" objętych dyspozycją art. 51 Prawa budowlanego może mieć różną naturę oraz charakter prawny lub faktyczny, nie można a priori wykluczyć możliwości, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy, organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem ich zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, przy czym nie będzie to jedynie i wyłącznie decyzja poprzedzająca wydanie pozwolenia na budowę, w oparciu o które inwestor zrealizował roboty budowlane. Redakcja art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, w których mowa o możliwości nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie wyklucza, że możliwości żądania przez organ przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zamyśle prawodawcy należy poszukiwać w tym, że organ może nałożyć obowiązek "wykonania określonych czynności", przez co należy rozumieć uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli to może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (tak A. Gliniecki, w: A. Gliniecki (red.), A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane.

Komentarz Wydanie III, uwaga 7 do art. 51). W przedstawionym kontekście nie było zatem słuszne stanowisko sądu I instancji, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie jedynie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co oznaczało orzeczenie nakazu rozbiórki spornego obiektu w całości. Bez zweryfikowania tego, czy możliwe jest obecnie uzyskanie przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (na co wskazywać może uzyskanie dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu jej użytkowania), jak również bez zweryfikowania możliwości - ze względu na warunki techniczne - doprowadzenia jej do tego zgodnego z prawem stanu, wydane w sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego ocenić należało jako przedwczesne, a wyrok WSA we Wrocławiu, utrzymujący w mocy te decyzje – jako niesłuszny. Wszak roboty budowlane oceniane w tej sprawie nie zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, lecz na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego nieważność stwierdzono.

Wykonane przy tym roboty te zostały nie przez skarżących lecz przez poprzednich właścicieli tej nieruchomości. W takiej zaś sytuacji, orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu bez podjęcia próby doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem w sposób powyżej wskazany, naruszałoby konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa oraz zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Z powyższych względów, NSA w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżony wyrok jak i kontrolowane w sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą orzekających organów administracji publicznej będzie uwzględnienie powyższych rozważań, co oznaczać będzie wdrożenie trybu naprawczego wykonanych robot budowlanych przy dopuszczeniu możliwości złożenia przez inwestora w toku postępowania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, jeżeli decyzja taka będzie mogła zostać wydana.

O zwrocie skarżącym kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Przepisy te przewidują zwrot niezbędnych kosztów postępowania stronie wygrywającej sprawę.