Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 630/20

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 65/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Rzecznika Praw Pacjenta do wydania aktu w przedmiocie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że Rzecznik Praw Pacjenta prowadził postępowanie w sposób przewlekły (pkt 2); stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); wymierzył Rzecznikowi Praw Pacjenta grzywnę w wysokości 1000 złotych (pkt 4); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 5).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. J. B. złożył skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta wnosząc m.in. o: stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosków o wszczęcie postępowania dotyczącego naruszenia zbiorowych praw pacjenta w sprawach [...] i [...]; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowanie miało miejsce z rażącym naruszenie prawa; zasądzenie na rzecz skarżącego maksymalnej kwoty przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.;

Sąd I instancji stwierdził, że z przewlekle prowadzonym postępowaniem mamy do czynienia wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności organu, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Zatem w sytuacji gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd zaznaczył, że postępowanie zapoczątkowane wnioskiem skarżącego z dnia 27 stycznia 2015 r. było już przedmiotem oceny sądów administracyjnych w zakresie bezczynności. Zakończyło się ostatecznie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2812/16, który oddalił skargę kasacyjną J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2016 r. w sprawie o sygn. VII SAB/Wa 43/16. Ponadto decyzja Rzecznika z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów wobec niewykazania przez wnioskodawcę okoliczności uprawdopodobniających pozbawienie lub ograniczenie zbiorowych praw pacjentów, została uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2015r. sygn. VII SA/Wa 1665/15.

W konsekwencji powyższego wyroku, postanowieniem z [...] maja 2016 r. Rzecznik Praw Pacjenta wszczął postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów. Dnia 5 stycznia 2017 r. poinformował, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 1908/16 o rozszerzeniu postępowanie w zakresie prowadzenia przez Szpital dokumentacji medycznej w sposób przewidziany w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania.

Zdaniem Sądu I instancji oceny przewlekłego prowadzenia postępowania należy dokonać od daty 19 maja 2016 r., z uwagi na prowadzone już postępowanie w zakresie bezczynności, które ostatecznie zakończył wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2812/16 oraz rozszerzenie postępowania na wniosek skarżącego.

Sąd I instancji ustalił, że w dniu wpłynięcia powyższego wniosku organ wystosował do Szpitala pismo o przesłanie wyjaśnień i informacji m.in., czy udostępnia dokumentację w oryginałach za pokwitowaniem odbioru i zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu, podanie ilości złożonych wniosków od 22 kwietnia 2016r., w terminie 14 dni od doręczenia pisma. Odpowiedzi udzielono 14 czerwca 2016r. (data wpływu pisma do organu). Wobec niezgodności z zarzutami skarżącego podanymi w piśmie z 22 czerwca 2016r. organ zwrócił się do skarżącego o przekazanie dokumentacji potwierdzającej przedstawione stanowisko nie zakreślając terminu do jej dostarczenia.

Następnie postanowieniem z [...] czerwca 2016r. przedłużył termin rozpoznania sprawy do [...] lipca 2016 r. i w tym samym dniu zwrócił się do Szpitala m.in. o wskazanie: sposobu ubiegania się pacjenta o udostępnienie oryginału dokumentacji medycznej za pokwitowaniem odbioru i z zastrzeżeniem zwrotu po wykorzystaniu przy uwzględnieniu treści wniosku udostępnionego na stronie internetowej Szpitala, przyczyn niewskazania w formularzu pozostałych sposobów udostępniania dokumentacji; daty udostępnienia formularza wniosku, ilości złożonych wniosków, czy prowadzona jest dokumentacja w postaci elektronicznej, wysokości opłat za udostępnianie, ilu pacjentom udostępniono dokumentację w terminie 7 dni. W dniu 13 lipca 2016r. wpłynęła odpowiedź skarżącego co do okoliczności podniesionych w piśmie z 22 czerwca 2016 r. wraz z odpisem pisma Szpitala z 22 kwietnia 2016 r.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że dnia 18 lipca Szpital udzielił odpowiedzi na pismo z 30 czerwca 2016 r., na które organ odpowiedział 19 lipca 2016 r., kwestionując podane w nim informacje i wzywając do ich wyjaśnienia w terminie 7 dni. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. organ ponownie przedłużył termin rozpoznania sprawy (do 31 sierpnia 2016 r.). W dniu 3 sierpnia 2016 r. (pismo z 1 sierpnia) Szpital odpowiedział na pismo z 19 lipca 2016 r. Rzecznik w piśmie do Szpitala z 25 sierpnia 2016 r. wskazał na brak podania pełnej informacji w żądanym zakresie oraz nawiązując do pisma Szpitala z 9 maja 2016 r. ponownie wezwał do wskazania podmiotów, którym udostępniono oryginały dokumentacji medycznej oraz wysokości pobieranych opłat w terminie 7 dni. Szpital w piśmie z 5 września 2016r. (data wpływu 7 września) wyjaśnił, że wpłynęły dwie prośby, w tym skarżącego, obie załatwiono odmownie oraz wskazał, iż wysokość opłaty jest ustalana każdorazowo w oparciu o komunikat GUS.

Postanowieniem z [...] września 2016 r. organ przedłużył termin zakończenia sprawy do [...] października 2016 r. i w tej dacie w piśmie do Szpitala zakwestionował niewskazanie wysokości pobieranych opłat, zakreślając termin 7 dni na udzielenie odpowiedzi. W piśmie, które wpłynęło do organu 21 września 2016r. Szpital podał kwoty pobieranych opłat. Postanowieniem z dnia [...] października 2016r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] listopada 2016r. i jednocześnie wystosował pismo do Szpitala wskazując na rozbieżności w informacjach w zakresie wymogu podania celów wniosku o udostępnienie dokumentacji, powołując się na pisma Szpitala z 9 maja 2016 r. i 20 września 2016 r. Szpital odpowiedział w piśmie, które wpłynęło do organu 21 października 2016 r. Po raz kolejny organ przedłużył termin zakończenia postępowania do [...] grudnia 2016 r. (postanowienie z [...] listopada 2016 r.) i w piśmie wystosowanym tego samego dnia do Szpitala ponownie wskazał, że nie odpowiedziano na wystąpienie z 6 października 2016 r. Rzecznik ponownie zwrócił się o podanie faktycznej przyczyny wymagania podania przez pacjenta celu wniosku o wydanie kopii dokumentacji medycznej oraz wysokości opłat za jej udostępnienie.

W odpowiedzi Szpital pismem z 18 listopada 2016 r. sprecyzował informacje podane w piśmie z 9 maja 2016 r. oraz przedstawił zestawienie opłat w tabeli. Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. organ przesłużył termin załatwienia sprawy do [...] stycznia 2016 r. i zwrócił się do Szpitala o przedłożenie listy pacjentów, którzy korzystali ze świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych przez Klinikę Nefrologii, Dializoterapii i Chorób Wewnętrznych Szpitala w terminie 7 dni. Szpital przesłał listę przy piśmie, które wpłynęło do organu 22 grudnia 2016 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia przedłużył termin rozpoznania sprawy do [...] lutego 2017 r., kierując jednocześnie pismo do Szpitala o przekazanie pełnych historii chorób wymienionych w nim osób w terminie 14 dni. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. poinformował o kolejnym przedłużeniu terminu zakończenia postępowania do [...] marca 2017 r. (ponad miesiąc zwłoki).

Natomiast w dniu [...] marca 2017 r. przedłużył termin zakończenia postępowania do [...] kwietnia 2017 r. i zwrócił się do Szpitala o udzielenie informacji - w nawiązaniu do pisma z 18 listopada 2018r. - o wskazanie wysokości opłat za udostępnianie dokumentacji medycznej w formie wyciągów i odpisów w podanym okresie, w terminie 7 dni. Odpowiedź wpłynęła 3 kwietnia 2017 r. W dniu 28 kwietnia 2017 r. Rzecznik zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. Decyzję wydał w dniu [...] czerwca 2017 r. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2279/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2854/18 oddalił skargę kasacyjną Rzecznika.

Po zwrocie akt przez Sąd w dniu 21 grudnia 2018 r. organ postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. (ponad miesiąc zwłoki) zawiadomił, że sprawa jest w toku, a jej załatwienie przewidział do [...] kwietnia 2019 r. Poinformował również, że z dniem 1 stycznia 2019 r. powstało z połączenia kilku odrębnych podmiotów leczniczych - w tym Szpitala - Uniwersyteckie Centrum Kliniczne Warszawskiego Uniwersytetu Medycznego. W dniu 5 kwietnia 2019 r. skarżący złożył skargę na przewlekłość postępowania (data wpływu do organu 11 kwietnia 2019 r.). W dniu 12 kwietnia Rzecznik (od 23 stycznia do 12 kwietnia - ponad 1,5 miesiąca zwłoki) wystosował pismo do Szpitala, w odpowiedzi na które pismem z dnia 23 kwietnia (data wpływu 25 kwietnia 2019r.) przesłano obowiązujące akty prawa wewnętrznego w zakresie udostępniania dokumentacji medycznej i pobierania opłat za udostępnianie (sześć zarządzeń). W dniu [...] kwietnia 2019r. wydał postanowienie przedłużające zakończenie postępowania do [...] czerwca 2019r. wskazując - jak we wszystkich postanowieniach - na skomplikowany charakter sprawy oraz wskazał na konieczność wystąpienia do NFZ. W dniu 16 maja 2019 r. Rzecznik udzielił odpowiedzi na skargę.

Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z 27 stycznia 2015 r. dotyczyło naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez niewłaściwe prowadzenie całości dokumentacji medycznej przez Szpital. W takim właśnie zakresie Rzecznik rozszerzył postępowanie wszczęte wnioskiem z 19 maja 2016 r. Postanowienie w tej materii wydał jednak dopiero [...] stycznia 2017 r. pomimo, iż wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1908/16 zapadł w dniu 29 listopada 2016 r. (ponad miesiąc), co oznacza, że już w tej dacie stał się prawomocny wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1665/15 uchylający decyzję z [...] kwietnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania, skutkując obowiązkiem ponownego rozpoznania pierwszego wniosku skarżącego.

Sąd I instancji zaznaczył także, że organ wprawdzie konsekwentnie informował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a., niemniej zasadność wydania tak wielu zawiadomień w kontekście podejmowanych konkretnych czynności, w tym kierowanych pytań jednostkowych do podmiotu leczniczego, w przeważającej części nie znajduje uzasadnienia. Pisma kierowane do Szpitala zazwyczaj w dacie wydawania postanowień przedłużających termin zakończenia sprawy wskazują, że organ - który niewątpliwie prowadzi wiele analogicznych postępowań - nie sprecyzował niezbędnych pytań oraz nie postawił ich wariantowo, co niewątpliwie przyczyniło się do znacznego wydłużenia postępowania. Organ prowadził ze Szpitalem korespondencję od 19 maja 2016 r. do 22 marca 2017 r. (tj. ponad 9 miesięcy), a następnie po zwrocie akt przez Naczelny Sąd Administracyjny (w dniu 21 grudnia 2018 r.) do udzielenia odpowiedzi na skargę w dniu 16 maja 2019 r. podjął czynności: wystosował 12 kwietnia 2019 r. pismo do Szpitala oraz postanowieniem czynności z [...] kwietnia 2019 r. przedłużył zakończenie postępowania do [...] czerwca 2019 r. Do dnia 13 sierpnia 2019 r., to jest wydania wyroku Rzecznik nie zakończył sprawy.

Okoliczności te w ocenie Sądu I instancji wskazują, że postępowanie administracyjne w tej sprawie było prowadzone przewlekle. Ponadto przewlekłe prowadzenie postanowienia miało charakter rażącego naruszenia praw, bowiem naruszono prawo do rozpoznania sprawy w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. w sposób oczywisty i nie dający się usprawiedliwić, ani aktywnością skarżącego w kwestionowaniu orzeczeń, ani nieprecyzyjnie udzielanymi informacjami przez Szpital. Ponadto, organ wielokrotnie informował podmiot leczniczy o treści art. 69 ustawy, jednak ani razu z prawa tego nie skorzystał. Postępowanie organ prowadził od 19 maja 2016 r. do [...] czerwca 2017 r. (wydanie decyzji), a następnie od 21 grudnia 2018 r. (zwrot akt z NSA w sprawie sygn. akt II OSK 2854/18) do 16 maja 2019 r. (odpowiedź na skargę). Między poszczególnymi czynnościami organu występowały również nieusprawiedliwione okresy przerw, szczególnie po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w sumie doprowadziły do znacznego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia postępowania.

Sąd uznał, że w przedstawionych okolicznościach faktycznych wymierzenie grzywny w wysokości 1000 zł będzie wystarczające dla zapewnienia zarówno mobilizującego, jak i prewencyjnego oddziaływania na organ pomimo, iż kwota ta mieści się w dolnej granicy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (w 2018 r. - 4585,03 zł.).

Odnosząc się do wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku skarżącego, uznając, że wymierzenie organowi grzywny w podanej wysokości jest wystarczające do zmobilizowania organu do szybkiego zakończenia sprawy.

W skardze kasacyjnej Rzecznik Prawa Pacjenta zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SAB/Wa 65/19 w części obejmującej pkt I – IV zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. przez zobowiązanie Rzecznika do wydania aktu w przedmiocie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz uznanie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania naruszając zasady rozpoznania sprawy administracyjnej określone w art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a., podczas gdy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, działania organu były ukierunkowane na zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do kompleksowego rozpatrzenia sprawy, a okresy opóźnień zostały spowodowane z przyczyn niezależnych od organu;
2. 2) art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, natomiast w realiach przedmiotowej sprawy podejmowane przez organ czynności zmierzały do ustalenia przez organ pełnego stanu faktycznego sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia;
3. 3) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Rzecznikowi grzywny w wysokości 1000 złotych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do jej wymierzenia, ponieważ Rzecznik podejmował czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
4. 4) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § la i § 2 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Sąd obowiązku kontroli, polegające na zobowiązaniu Rzecznika do wydania aktu w przedmiocie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzeniu że Rzecznik Praw Pacjenta prowadził postępowanie w sposób przewlekły, stwierdzeniu że przewlekłość Rzecznika miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu Rzecznikowi grzywny w wysokości 1000 złotych, podczas gdy podejmowane przez organ czynności zmierzały do prawidłowego ustalenia przez organ pełnego stanu faktycznego sprawy i zakończenia sprawy.

Rzecznik Prawa Pacjenta wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach I-IV oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach I-IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznik wskazał, że postępowanie zostało wszczęte postanowieniem z dnia 30 maja 2016 r. Po rozszerzeniu postępowania, w dniu [...] czerwca 2017 r. organ wydał decyzję znak: [...], w której uznał praktyki stosowane przez Szpital za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie, o czym Skarżący został powiadomiony. W związku z powyższym sprawa została bardzo szybko podjęła przez organ, a następnie zakończona. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. uchylił decyzję Rzecznika z dnia [...] czerwca 2017 r. W wyniku wniesienia przez organ skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 4 grudnia 2018 r. wyrok oddalający skargę kasacyjną organu administracji (doręczony organowi w dniu 21 grudnia 2018 r.).

Tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji stał się prawomocny. W związku z powyższym, pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. organ zawiadomił Skarżącego że przedmiotowe postępowanie ponownie znajduje się w toku. Pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. organ, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzecznik Praw Pacjenta (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1127 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.p.), zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - do dnia 30 kwietnia 2019 r. - z uwagi na skomplikowany charakter przedmiotowej sprawy, a także konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r. Pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. Rzecznik Praw Pacjenta wystąpił do podmiotu leczniczego celem uzupełnienia materiału dowodowego, wyznaczając podmiotowi termin 7 dni (a więc krótki) na udzielenie odpowiedzi.

Fakt ten świadczy o rzetelnym prowadzeniu sprawy przez organ. W odpowiedzi na wskazane wystąpienie pismem z dnia 23 kwietnia 2019 r. (doręczonym organowi w dniu 25 kwietnia 2019 r.) Szpital przekazał wnioskowaną dokumentację. Ponadto, pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. Rzecznik wystąpił do Narodowego Funduszu Zdrowia celem zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. W odpowiedzi na to pismo NFZ przekazał niekompletną dokumentację, co skutkowało ponownym wystąpieniem organu w dniu 29 kwietnia 2019 r. z wnioskiem o przekazanie pełnej dokumentacji. W powyższym stanie rzeczy zaszła konieczność wydania przez organ postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do dnia 28 czerwca 2019 r., które zostało przesłane do skarżącego. Dokumentacja ze Szpitala wpłynęła dnia 19 września 2019 r. - ponad 3 tys. stron.

Wobec powyższego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Czynności podejmowane przez Rzecznika wynikały z konieczności zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do kompleksowego załatwienia sprawy. Czynności organu nie były więc zbędne i były podejmowane w celu zakończenia sprawy. Rzecznik nie ma możliwości wydania decyzji w sprawie bez pełnego materiału dowodowego. Zatem nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a jednocześnie konieczne dla zakończenia postępowania działania. Podnoszone przez skarżącego okoliczności sprawy Rzecznik jest zobowiązany zweryfikować w oparciu o dokumentację pozyskaną od Szpitala. Długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a., nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rzetelnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes pacjenta, jak też słuszny interes społeczny.

Poziom skomplikowania przedmiotowej sprawy wynika w szczególności z konieczności przeanalizowania obszernej dokumentacji oraz licznych skarg Skarżącego, które każdorazowo wiążą się z postępowaniem sądowym, co znacznie wydłużyło termin ostatecznego zakończenia postępowania przed organem. W opinii Rzecznika, niniejsza sprawa nie mogła zostać rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez Skarżącego lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane, albo znane organowi z urzędu (art. 35 § 2 k.p.a.). Z uwagi na bardzo dużą liczbę wniosków wpływających do Biura Rzecznika Praw Pacjenta oraz wydawanych w związku z tym rozstrzygnięć, przedmiotowa sprawa nie mogła zostać załatwiona w terminie wcześniejszym. Niniejszych argumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny jednak nie uwzględnij czego dał wyraz w treści wyroku, jak również w uzasadnieniu.

Rzecznik wskazał, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rzecznik dążył w niniejszej sprawie do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego umożliwiającego wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Okoliczności te, niedostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, uzasadniają stanowisko organu o braku przewlekłości, a tym bardziej przewlekłości w postaci rażącej, zastrzeżonej wszak dla zachowań kwalifikowanych, dotkniętych wysokim poziomem winy organu.

Rzecznik zaznaczył, że wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. są dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z k.p.a. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie zaistniały warunki do wymierzenia Rzecznikowi grzywny. Organ nie unikał zakończenia sprawy, lecz podejmował czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zakończenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

W ramach zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie stara się zakwestionować ocenę Sądu I instancji, iż postępowanie było prowadzone przez Rzecznika w sposób przewlekły.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dotyczy to zatem przypadku, gdy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny i opieszały, podejmując działania w długim odstępie czasu bądź też realizując czynności zbędne lub pozorne, które nie przyczyniają się do wydania rozstrzygnięcia. Sąd I instancji trafnie ocenił, że sytuacja taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, o czym świadczy chronologia czynności podejmowanych przez Rzecznika w toku postępowania, szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Postępowanie będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. i nie zostało ostatecznie zakończone do dnia orzekania przez Sąd I instancji. Po ponad roku od wszczęcia postępowania Rzecznik wydał decyzję (z dnia [...] czerwca 2017 r.) uznającą praktyki stosowane przez Szpital za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazał ich zaniechanie. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez NSA z dniu 4 grudnia 2018 r. Rzecznik ponownie prowadził postępowanie po zwrocie akt sprawy od dnia 21 grudnia 2018 r. i nie zakończył do czasu wydania wyroku przez Sąd I instancji. W toku postępowania Rzecznik wielokrotnie zwracał się do Szpitala z zapytaniami oraz wnioskami o przesłanie dokumentów.

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że pisma kierowane do podmiotu leczniczego zazwyczaj pokrywały się z datą wydania postanowień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Jednocześnie wnioski i pytania zawarte w pismach kierowanych do podmiotu leczniczego nie został sformułowane w sposób wystarczająco konkretny, aby materiał niezbędny do załatwienia sprawy została zebrany w rozsądnym terminie. Trafne było spostrzeżenie Sądu I instancji, iż Rzecznik, który prowadzi wiele analogicznych postępowań powinien swoje wystąpienia sprecyzować w taki sposób aby nie było koniecznym wielokrotne zwracanie się do Szpitala o przesłanie informacji czy też niezbędnej dokumentacji. Nic nie stało także na przeszkodzie, aby pytania te postawione zostały wariantowo. Takie działanie niewątpliwie pozwoliło by organowi skrócić czas prowadzenia postępowania i w konsekwencji uniknąć stanu przewlekłości.

Z tych też powodów w pełni uzasadniona była ocena Sądu I instancji, iż postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Mając jednocześnie na uwadze fakt, że do dnia orzekania przez Sąd I instancji sprawa nie została zakończona, obowiązkiem tego Sądu było stosowanie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym czasie. Niezasadny zatem okazał się zarzut postawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także ocenę Sądu I instancji co do charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, stwierdza jednocześnie, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa, użytym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., rozumieć należy sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc nie dające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Przy ocenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy też brać pod uwagę, czy nastąpiło ona z przyczyn, na które organ administracji nie miał wpływu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W takim przypadku ocenić należy, czy zachowując należytą staranność przy rozpoznawaniu sprawy organ administracji mógłby ją zakończyć bez przekraczania w sposób znaczący ustawowego terminu przewidzianego na jego załatwienie.

Stan faktyczny sprawy w pełni uzasadniał przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie to trwa, z przerwami, od połowy 2016 r. Naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego jest znaczące i niedające się usprawiedliwić charakterem tej sprawy. Brak należytej precyzji w pismach kierowanych do podmiotu leczniczego oraz brak należytej koncentracji czynności podejmowanych w toku postępowania, z winy organu przyczyniło się do wydłużenia postępowania ponad czas niezbędny do załatwienia sprawy. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez organ okoliczność związana z problemami w pozyskaniu informacji oraz dokumentacji z jednostki leczniczej. Słusznie zauważył Sad I instancji, iż Rzecznik wielokrotnie informował podmiot leczniczy o możliwości zastosowania sankcji z art. 69 u.p.p., jednak ani razu nie skorzystał z możliwości wymierzenia kary pieniężnej.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Wskazane powyżej okoliczności uprawniały Sąd I instancji do wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1.000 zł. Zauważyć należy, że instytucja grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 616). Przyjąć zatem należy, że jej podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ. Wymierzenie organowi grzywny pełni funkcję sankcyjną (represyjną) za ewidentne oraz niepraworządne zachowanie organu w kontrolowanej przez sąd administracyjny sprawie i z takim zachowaniem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Okres trwania postępowania oraz stopień zawinienia organu pozwalały Sądowi I instancji na wymierzenie grzywny w wysokości 1.000 zł.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.