Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 897/15, oddalił skargę P. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przewoźnika.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w H. nałożył na przewoźnika P. G. – V. z/s w W. karę administracyjną w wysokości 3.000 EUR, za przywiezienie do granicy cudzoziemki nieposiadającej zezwolenia na wjazd i pobyt na terytorium RP.
Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że pasażerką autokaru relacji T. (UA) - G. (PL) należącego do skarżącego była obywatelka Ukrainy M. K., nieposiadająca w swoim paszporcie wizy, która uprawniałaby ją do wjazdu i pobytu na terytorium RP w dniu 14 lipca 2014 r., ani innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium RP w powyższym terminie. P. G. - kierowca autobusu i właściciel firmy wyjaśnił, że sprawdzał wszystkim pasażerom dokumenty i zaznaczył, że cudzoziemka jechała z siostrą i mogło być tak, że panie okazały mu dwa razy ten sam paszport o tym samym nazwisku. Oświadczył jednocześnie, iż nie wie jak należy odczytać ważność okazanej wizy, ponieważ nie był nigdy szkolony w zakresie ważności wiz. Podał ponadto, że w autokarze o 22:40 nie ma warunków do sprawdzania i weryfikowania ważności wizy. Zarzucił, że do tego są powołane ustawowo wyspecjalizowane służby.
Uzasadniając nałożenie kary organ wskazał, że przewoźnik chcąc wykonywać usługi przewozu osób nie będących obywatelami polskimi przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązany jest zapoznać się z przepisami dotyczącymi przekraczania granic i pobytu w Polsce, jak również w krajach, do których wykonuje transport oraz że ryzyko nieznajomości obowiązujących w tym zakresie przepisów obciąża przewoźników. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że posiadana przez pasażerkę autokaru wielokrotna wiza Schengen nie uprawniała jej do wjazdu do Polski w dniu 14 lipca 2014 r., bowiem była ważna od 1 września 2014 r. i nie zachodziły jakiekolwiek zastrzeżenia co do autentyczności wizy a zarzuty przewoźnika w tej kwestii są bezpodstawne.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na to, że ustawa obowiązuje jedynie na terytorium RP, organ wyjaśnił, że każdy przewoźnik, niezależnie od miejsca, w którym zarejestrował działalność podlega w chwili przekraczania granicy kontroli mającej na celu weryfikację czy przewożeni przez niego cudzoziemcy spełniają warunki wjazdu i pobytu na terytorium RP. Wskazał, iż wbrew zarzutom odwołania art. 459 ustawy zawiera normę, z której wynika uprawnienie i zarazem obowiązek przewoźnika do żądania okazania przez pasażera przed podróżą dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy oraz wizy lub innego dokumentu wskazanego w tym przepisie. Przewoźnik ponosi bowiem odpowiedzialność za brak kontroli dokumentowej w momencie zawierania umowy przewozu i z obowiązku tego winien się wywiązać najpóźniej do chwili dotarcia do granicy.
Skargą P. G. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie dochował należytej staranności w trakcie weryfikowania posiadania przez pasażerów wymaganej wizy, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 462 ust. 1 ustawy i nałożenie kary na przewoźnika, podczas gdy pomimo dołożenia należytej staranności obiektywnie w warunkach przeprowadzania weryfikacji nie było możliwe stwierdzenie, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, w sytuacji gdy wiza nosiła znamiona przerobienia, czego potwierdzeniem jest fakt, iż prowadzący kontrolę paszportową na pokładzie autokaru funkcjonariusz Straży Granicznej udzielił zgody na wjazd cudzoziemki potwierdzając to stosowną pieczęcią w paszporcie, a dopiero kontrola paszportowa w placówce Straży Granicznej wykazała przerobienie daty ważności wizy - przy czym okoliczność ta została całkowicie pominięta przez organ I instancji, a nadto została zaakceptowana przez organ II instancji; art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na całkowicie błędnym uznaniu, że wiza, w której oznaczony termin uprawniający do wjazdu jeszcze się nie rozpoczął, oznacza nieposiadanie wymaganej wizy w rozumieniu art 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz na błędnym uznaniu, że na przewoźniku spoczywa obowiązek sprawdzenia posiadania "ważnej wizy", podczas gdy z treści art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika obowiązek sprawdzenia posiadania przez cudzoziemca wyłącznie "wymaganej wizy"; art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady legalizmu polegające na wydaniu decyzji o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej za niezastosowanie przepisów ustawy polskiej na terenie państwa obcego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu skoro, co jest niekwestionowane, w autokarze przewoźnika znalazła się osoba niespełniająca określonych w przepisach warunków wjazdu, to oznacza, że przewoźnik nie wywiązał się z obowiązków określonych we wskazanej ustawie. Wbrew twierdzeniom skargi, kwestia przerobienia wizy nie została potwierdzona w toku postępowania. Nie są też zasadne twierdzenia, że ustawodawca nałożył na przewoźników obowiązek ustalenia czy pasażerowie posiadają dokument podróży bądź wizę a nie czy posiadają ważny dokument podróży czy ważną wizę. Ustawa jednoznacznie wskazuje, że chodzi o dokumenty "wymagane" do wjazdu czy "ważny" dokument podróży, a w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z brakiem wymaganej wizy. Chodzi o wizę wymaganą do wjazdu w określonym miejscu i czasie do określonego kraju a nie jakąkolwiek wizę kiedykolwiek wydaną czy też obowiązująca w innym terminie niż data przekraczania granicy.
W odniesieniu do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 7 Konstytucji a więc na to, że nie jest dopuszczalne zobowiązanie przewoźnika polskiego do stosowania polskiej ustawy poza granicami RP, gdyż ustawę polską stosuje się wyłącznie na terytorium kraju Sąd stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia. Pomijając kwestię obowiązywania i stosowania dyrektyw unijnych normujących nakładanie kar administracyjnych na przewoźników, zarzucając naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa (zasady praworządności) skarżący nie wskazał jaki konkretnie przepis prawa został w sprawie naruszony.
Skarżący prowadzi przewóz międzynarodowy, jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą zarejestrowaną na terenie RP, a przepisy ustawy o cudzoziemcach odnośnie do zastosowania sankcji administracyjnej mają zastosowanie na terenie RP w związku ze stwierdzeniem, że przewoźnik nie wypełnił przepisów wymaganych w związku z przekraczaniem granicy państwa.
Skargą kasacyjną P. G. zaskarżył powyższy wyrok zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie dochował należytej staranności w trakcie weryfikowania posiadania przez pasażerów wymaganej wizy, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i nałożenie kary na przewoźnika (skarżącego), podczas gdy pomimo dołożenia należytej staranności obiektywnie w warunkach przeprowadzania weryfikacji nie było możliwe stwierdzenie, że cudzoziemka nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, w sytuacji gdy wiza nosiła znamiona przerobienia, czego potwierdzeniem jest fakt, iż prowadzący kontrolę paszportową na pokładzie autokaru funkcjonariusz Straży Granicznej udzielił zgody na wjazd cudzoziemki potwierdzając to stosowną pieczęcią w paszporcie - przy czym okoliczność ta została pominięta przez organ I instancji, a nadto została zaakceptowana przez organ II instancji, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;
- 2) art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:
- a) całkowicie błędnym uznaniu, że wiza, w której oznaczony termin uprawniający do wjazdu jeszcze się nie rozpoczął, oznacza nieposiadanie wymaganej wizy w rozumieniu art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach;
- b) błędnym uznaniu, że na przewoźniku spoczywa obowiązek sprawdzenia posiadania "ważnej wizy", podczas gdy z treści art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika obowiązek sprawdzenia posiadania przez cudzoziemca wyłącznie "wymaganej wizy";
- 3) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady legalizmu polegające na wydaniu decyzji o nałożeniu na przewoźnika kary administracyjnej za niezastosowanie przepisów ustawy polskiej na terenie państwa obcego.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że stanowiący materialnoprawną podstawę orzekania przez organy art. 462 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zgodnie z którym na przewoźnika, który drogą powietrzną lub morską przywiózł do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane, nakłada się karę administracyjną w wysokości stanowiącej równowartość od 3000 do 5000 euro za każdą przywiezioną osobę, z tym że suma kar za jednorazowy przywóz grupy osób nie może przekroczyć równowartości 500 000 euro - odpowiada treścią przepisowi art. 138 § 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j.
Dz.U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.), stanowiącemu podstawę orzekania przez organy w przedmiocie kar administracyjnych za przywiezienie do granicy cudzoziemca nieposiadającego ważnego dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy, przed wejściem w życie obowiązującej obecnie ustawy o cudzoziemcach. W związku z powyższym poglądy orzecznictwa sformułowane na gruncie ww. przepisu obowiązującego poprzednio mają zastosowanie także w odniesieniu do stanów prawnych rozstrzyganych na gruncie regulacji z dnia 12 grudnia 2013 r., z wyłączeniem sytuacji, w których z woli ustawodawcy art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2013 r. nie stosuje się (zob. art. 462 ust. 3).
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zarówno art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jak i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Treścią obowiązku nałożonego na przewoźnika – w świetle 459 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – jest podjęcie wszelkich niezbędnych środków dla upewnienia się, że cudzoziemiec zamierzający wjechać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiada ważny dokument uprawniający do przekroczenia granicy. W zakres obowiązków przewoźnika wchodzi zatem żądanie od pasażera przedstawienia dokumentu podróży uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej oraz wymaganych wiz lub innych dokumentów uprawniających do wjazdu i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane oraz ustalenie, czy okazane dokumenty są ważne w dacie wjazdu do Polski. Warunek ważności dokumentów wynika z art. 23 ustawy o cudzoziemcach, który uprawnienie cudzoziemca do przekroczenia granicy łączy z posiadaniem przez cudzoziemca: 1) ważnego dokumentu podróży;
- 2) ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, jeżeli są wymagane;
- 3) zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenie na pobyt w innym państwie, jeżeli zezwolenia takie są wymagane w przypadku przejazdu tranzytem. Z powyższych przepisów wynika zatem, że wymaganą, w rozumieniu art. 462 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, jest wiza ważna, bowiem tylko ważna wiza uprawnia do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Podkreślenia wymaga ponadto, że zakresem podmiotowym norm ustanowionych w art. 459 oraz art. 462 ustawy o cudzoziemcach nie zostali objęci natomiast wszyscy przewoźnicy prowadzący przewóz osób w ruchu drogowym, tylko ci z nich, którzy prowadzą przewozy regularne w międzynarodowym transporcie drogowym, z wyłączeniem odpowiedzialności przewoźników w ramach ruchu przygranicznego. Dowodzi to, że odpowiedzialności administracyjnej podlegają jedynie podmioty prowadzące przewozy osób w ruchu drogowym charakteryzujące się wysokim stopniem profesjonalizacji usług, od których można oczekiwać, że sprostają obowiązkom wiążącym się z prowadzeniem tego typu usług. Istotnym jest przy tym fakt, że analizowane przepisy przewidujące możliwość nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej stanowią implementację obowiązku wynikającego z prawa unijnego. Zgodnie z art. 8 Protokołu włączającego dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej dołączonego do Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty - podpisanego 2 października 1997 r. (Dz. U. WE C 340 z dnia 10 listopada 1997 r., s. 1), w negocjacjach dotyczących przystąpienia nowych Państw Członkowskich do Unii Europejskiej dorobek Schengen i inne środki podjęte przez instytucje w zakresie jego zastosowania są uznawane za dorobek, który powinien być w pełni przyjęty przez wszystkie państwa kandydujące do przystąpienia.
Dorobek Schengen jest zatem częścią unijnego acquis, które Polska obowiązana była zaakceptować w całości na podstawie Traktatu o Przystąpieniu. Na mocy art. 26 ust. 1 lit. b Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r., podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (Dz. U. L 239 z dnia 22 września 2000 r., s. 1), Umawiające się Strony zobowiązały się do wprowadzenia do przepisów krajowych zasady, iż przewoźnik jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych środków dla zapewnienia, aby cudzoziemiec przewożony drogą lądową posiadał dokumenty podróży, wymagane przy wjeździe na terytoria Umawiających się Stron. Umawiające się Strony zobowiązały się, stosownie do art. 26 ust. 2 Konwencji wykonawczej, do nałożenia kar na przewoźników przewożących drogą lotniczą lub morską z państwa trzeciego na ich terytoria cudzoziemców, którzy nie posiadają niezbędnych dokumentów podróży.
Zgodnie z art. 26 ust. 3 Konwencji wykonawczej ustęp 1 litera b) i ustęp 2 stosuje się również do przewoźników międzynarodowych przewożących grupy pasażerów drogą lądową autokarami, z wyjątkiem ruchu granicznego. Wskazane postanowienia Konwencji wykonawczej znalazły rozwinięcie w dyrektywie Rady 2001/51/WE z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniającej postanowienia art. 26 Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz. U. L 187 z dnia 10 lipca 2001 r., s. 45). Obowiązek państw członkowskich przyjęcia wszelkich środków, niezbędnych do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii w celu zapewniania prawu unijnemu pełnej skuteczności wynika z art. 291 TFUE. Ustanowiony w prawie krajowym mechanizm wymierzania sankcji pieniężnych, jak również ich wysokość zostały przyjęte w wyniku wykonania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku wynikającego z dyrektywy 2001/51/WE, która w art. 4 określa maksymalną i minimalną wysokość kar mających do zastosowania do przewoźników zgodnie z postanowieniami art. 26 ust. 2 i 3 Konwencji z Schengen jako odstraszających, skutecznych i proporcjonalnych. Sankcje przewidziane w art. 462 ustawy o cudzoziemcach odpowiadają wskazaniom zawartym w art. 4 dyrektywy 2001/51/WE i stanowią realną gwarancję zapewnienia efektywności prawa unijnego.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że podstawę wymierzenia w niniejszej sprawie sankcji przewoźnikowi stanowiło ustalenie, że przewoźnik w dniu 14 lipca 2014 r. przywiózł do Polski obywatelkę Ukrainy – M. K., która w dniu wjazdu po Polski nie posiadała zezwolenia uprawniającego do wjazdu, gdyż posiadana przez nią wiza Schengen była ważna dopiero od 1 września 2014 r. W tych okolicznościach, w oparciu o prawidłowo dokonaną wykładnię art. 462 § 1 i art. 459 ustawy o cudzoziemcach, istniały podstawy do uznania, że powołane przepisy zostały w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowane. Słuszne jest przy tym stanowisko, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do odstąpienia od obowiązku nałożenia kary administracyjnej w oparciu o art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli przewoźnik mimo dołożenia należytej staranności nie mógł stwierdzić, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży uprawniającego do przekroczenia granicy, wymaganej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobytu na tym terytorium, zezwolenia na wjazd do innego państwa lub zezwolenia na pobyt w innym państwie.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, fakt postawienia przez funkcjonariusza Straży Granicznej pieczęci w paszporcie ww. cudzoziemki podczas kontroli paszportowej na pokładzie autokaru nie oznaczał udzielenia jej zgody na wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie świadczył o tym, że wiza nosiła znamiona przerobienia. Jak wynika z akt sprawy, funkcjonariusz Straży Granicznej podczas omawianej kontroli w autokarze zamieścił w paszporcie cudzoziemki stempel przekreślony na krzyż i napisał po prawej stronie przekreślenia literę C. Powyższe oznaczenia świadczą o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na brak ważnej wizy a ww. czynności podjęte przez funkcjonariusza Straży Granicznej są zgodne z procedurą odmowy wjazdu na granicy unormowaną w Części A Załącznika V do Rozporządzenia (WE) Nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen, Dz.U.UE L z 2006 r. Nr 105, poz. 1 ze zm.).
Zgodnie bowiem z treścią pkt. 1b ww. Załącznika, w przypadku odmowy wjazdu właściwy funkcjonariusz straży granicznej zamieszcza w paszporcie stempel wjazdowy, unieważniony przekreśleniem na krzyż nieusuwalnym czarnym tuszem, i zapisuje naprzeciw przekreślenia po prawej stronie, również nieusuwalnym tuszem, literę odpowiadającą powodowi odmowy wjazdu, których listę zawiera standardowy formularz odmowy wjazdu. Literze C w standardowym formularzu odmowy wjazdu, stanowiącym Część B ww. Załącznika V, odpowiada "nieposiadanie ważnej wizy lub dokumentu pobytowego". W tych okolicznościach podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 462 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach uznać należało za nietrafny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.