Uzasadnienie
II OSK 655/11
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi B. S. i Z. S., uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Centralnemu Ośrodkowi Sportu w Warszawie Oddział w Szczyrku pozwolenia na budowę boiska piłkarskiego z bieżnią lekkoatletyczną wraz z infrastrukturą towarzyszącą w S. przy ul. [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Centralnemu Ośrodkowi Sportu w Warszawie Oddział w Szczyrku pozwolenia na budowę boiska piłkarskiego z bieżnią lekkoatletyczną wraz z infrastrukturą przy ulicy [...] w S. na działkach o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].
Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. B. i Z. S. zwrócili się do Starosty B.z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej pismem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], a pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. dodatkowo wyjaśnili, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczy także postępowania zakończonego decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz Centralnego Ośrodka Sportu w Szczyrku.
W związku z powyższym Starosta B. działając, na podstawie art. 149 § 1 kpa, wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę boiska piłkarskiego z bieżnią lekkoatletyczną wraz z infrastrukturą w S. przy ulicy [...], udzielonego na rzecz Centralnego Ośrodka Sportu w Warszawie Oddział w Szczyrku, zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r.
Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta B., działając na podstawie art. 145, art. 146 i art. 151 kpa, odmówił uchylenia decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie pozwolenia na budowę boiska piłkarskiego z bieżnią lekkoatletyczną wraz z infrastrukturą w S. przy ulicy [...] wydanej na rzecz Centralnego Ośrodka Sportu w Warszawie Oddział w Szczyrku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło wystąpienia w sprawie wskazanych przez wnioskujących przesłanek wznowienia postępowania, tj. nie potwierdzono żadnych nowych okoliczności i zarzutów w stosunku do realizowanej inwestycji, które mogłyby być uznane za podstawę do uchylenia wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2002 r. wpłynął wniosek Centralnego Ośrodka Sportu o udzielenie pozwolenia na budowę wraz z wymaganymi dokumentami, czyli projektem budowlanym wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, wyciągiem z ksiąg wieczystych oraz decyzją Burmistrza S. o warunkach zabudowy, wobec czego decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. wnioskowane pozwolenie zostało udzielone. Decyzję tę inwestor odebrał w dniu [...] września 2002 r., a jej kopie rozesłane zostały do stron postępowania, w tym do wnioskujących B. i Z. S., na adres wskazany w wypisie z rejestru gruntów. Decyzja ta została odebrana w dniu [...] października 2002 r. (przez zięcia wnioskujących). W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska, iż zachodzi w sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania B. i Z. S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie stwierdził występowania przesłanek wymienionych we wniosku zainteresowanych, w szczególności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o fałszywe dowody. Ustalono bowiem, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył odpis z księgi wieczystej Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. potwierdzający, iż jest właścicielem działek objętych wnioskiem. Nie stwierdzono także występowania przesłanki, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, skoro w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru kwestionowanej decyzji, podpisane przez zięcia zainteresowanych, które to doręczenie w świetle art. 43 kpa należy uznać za prawidłowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, B. i Z. S. podnieśli m.in., że pomimo ustanowienia aktem notarialnym drogi koniecznej na działkach inwestora, fakt ten nie został uwzględniony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. skarżący podtrzymali swoją skargę i zawarte w niej argumenty. Skarżąca B. S. wyjaśniła, że ogrodzenie dla rzutni stanowiące urządzenie infrastruktury stadionu zlokalizowane zostało w pasie służebności.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzającą ją decyzja Starosty B. dotknięte są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.
Sąd zauważył, że w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca w podaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją dnia [...] sierpnia 2002 r. powołała się na trzy przesłanki wznowienia postępowania: uznanie, iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, brak udziału bez własnej winy w postępowaniu i wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Badając sprawę w tym kontekście Sąd I instancji podzielił częściowo stanowisko organów administracyjnych, odnoszące się przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, w części zaś uznał za przekonywujące argumenty strony skarżącej dotyczące przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Sąd stwierdził, że nie można uznać przedłożonego wypisu hipotecznego za fałszywy, jedynie co najwyżej za nieaktualny (dodał przy tym, że warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia tej przesłanki jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ). Nie jest również zasadne twierdzenie skarżących, iż nie została im doręczona kwestionowana w trybie wznowienia decyzja. Doręczenie na adres uwidoczniony w ewidencji gruntów nie może być uznane za niezgodne z przepisami kpa. Nie mogą tym samym te powody być obecnie podnoszone w postępowaniu wznowieniowym, wobec skutecznego doręczenia im przedmiotowej decyzji.
Sąd I instancji zwrócił natomiast uwagę, że na działkach inwestora – objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę, aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2002 r., zawartym pomiędzy skarżącymi a przedstawicielem właściciela (reprezentowanym przez Starostę B.) ustanowiono służebność drogi koniecznej. Jak wynika z akt administracyjnych okoliczności powyższe nie były jednak znane organowi architektoniczno- budowlanemu wydającemu trzy dni później przedmiotową decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę tego boiska. Świadczy o tym fakt, iż organy architektoniczno-budowlane przeprowadzając analizę zasadności udzielonego pozwolenia na budowę, powołały się m.in. na posiadanie wypisu z księgi wieczystej Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Zatem oparcie się na wypisie z dnia [...] lipca 2002 r. nie uwzględniało zmienionego stanu faktycznego na nieruchomościach przewidzianych pod inwestycję. Sąd uznał zatem, że wydając kwestionowaną decyzję Starosta B. nie znał i nie uwzględnił tej zmiany sytuacji faktycznej, polegającej na ograniczeniu prawa dysponowania działkami objętymi wnioskiem inwestora.
Sąd powziął także wątpliwości, czy zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dokonane zostało w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy. Od decyzji Burmistrza S. skarżący złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, które zostało cofnięte dopiero w dniu [...] sierpnia 2002 r. Porównując daty, nie ulega wątpliwości, że wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego stadionu, decyzja Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego stadionu, nie posiadała jeszcze przymiotu decyzji ostatecznej.
W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa i w ogóle nie odniósł się do wskazywanej przez skarżących przesłanki nowych okoliczności, zaś organ odwoławczy, nie dostrzegając powyższego uchybienia, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Centralny Ośrodek Sportu w Warszawie Ośrodek Przygotowań Olimpijskich w Szczyrku, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez przyjęcie, że Starosta B. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie wiedział o ustanowieniu służebności drogi koniecznej na rzecz B. i Z. S., co w konsekwencji spowodowało przyjęcie przez Sąd I instancji, wbrew istniejącym dowodom, że spełniona została przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że ustanowienia służebności dokonał aktem notarialnym w dniu [...] sierpnia 2002 r. Z.A. M., działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa jako Starosta B. Jeżeli zatem w dniu [...] sierpnia 2002 r. Starosta B. ustanowił służebność, a w dniu [...] sierpnia 2002 r. ten sam organ, tj. Starosta B. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, to błędne jest przyjęcie, że nie widział o okoliczności ustanowienia służebności. Przepisy kpa przypisują znaczenie nowym okolicznościom faktycznym lub nowym dowodom istniejącym w dniu wydania decyzji, lecz nieznanym organowi. Starosta B. widział o fakcie ustanowienia służebności, gdyż sam tę służebność ustanowił 3 dni wcześniej, a zatem okoliczność ta była znana organowi, który wydał decyzję.
Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i Z. S. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez przyjęcie, że Starosta B. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie wiedział o ustanowieniu służebności drogi koniecznej na rzecz B. i Z. S., co w konsekwencji spowodowało przyjęcie przez Sąd I instancji wbrew istniejącym dowodom, że spełniona została przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Z tak sformułowanym zarzutem nie sposób się zgodzić.
Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji Sąd I instancji doszedł do słusznego przekonania, że organy administracji publicznej nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a w szczególności nie oceniły i nie odniosły się do wskazywanych przez skarżących okoliczności. Tymczasem przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego organ nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego na nieruchomościach objętym wnioskiem inwestora, która polegać miała na ograniczeniu prawa dysponowania działkami przez inwestora z uwagi na ustanowienie aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2002 r. służebności drogi koniecznej. Wniosek ten Sąd I instancji wywiódł m.in. z faktu, iż organ administracji oparł się przy wydawaniu kwestionowanej decyzji na wypisie z księgi wieczystej Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., który nie mógł nieść informacji o ustanowieniu służebności drogi koniecznej.
Fakt, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie została wzięta pod uwagę okoliczność w postaci ustanowienia w dniu [...] sierpnia 2002 r. służebności drogi koniecznej nie budzi wątpliwości, jeśli przyjąć, że stwierdzenie posiadania przez organ wiedzy na temat określonej okoliczności faktycznej nie może być oparte na domniemaniu czy wzorcu powinnego zachowania, ale musi stanowić element prowadzonego postępowania administracyjnego, tj. znaleźć odzwierciedlenie w materiale zebranym w toku tego postępowania.
Warto bowiem wyjaśnić, że okoliczności faktyczne traktowane są jako nieznane wówczas, gdy nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym, a w szczególności nie znajdują się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji podlegającej kwestionowaniu w trybie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że przy badaniu przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego czy z innych powodów (vide: wyrok z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1256/10 czy z dnia 5 listopada 1998 r., III SA 1226/97). Stąd też przyczyny, dla których informacja o ustanowieniu służebności nie została włączona do materiału dowodowego sprawy o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego pozostaje bez znaczenia. Jeżeli zaś przyjąć, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak uwzględnienia okoliczności w postaci ustanowienia służebności drogi koniecznej stanowi o wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, to dopuszczalne byłoby traktowanie tej okoliczności w kategoriach przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Należy bowiem pamiętać, że celem wznowienia postępowania jest stworzenie możliwości doprowadzenia do tego, aby organ uwzględnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji., może to uczynić nawet kosztem stabilności decyzji administracyjnej, jeżeli tych okoliczności wcześniej nie znał (tak NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., II GSK 82/10).
W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, specyfika podnoszonych we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności obligowała organy administracji do ich zbadania i oceny w kontekście treści art. 145 § 1 pkt 5 kpa ze szczególną starannością, czego jednak nie uczyniono. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B., a zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut należy uznać za nieuzasadniony.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.