Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 665/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 100/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi H. F. na uchwałę Rady Gminy w M. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi B. w Gminie M. w punkcie I. stwierdził nieważność § 24 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały; w punkcie II. stwierdził nieważność zapisów zaskarżonej uchwały odnoszących się do terenu oznaczonego symbolem 1 ZP; w punkcie III. dalej idącą skargę oddalił; w punkcie IV. zasądził od Gminy M. na rzecz skarżącej kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] zmienionej uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., Rada Gminy M. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi B. w gminie M.. Procedurą planistyczną objęta została m.in. działka położona w B. oznaczona numerem geodezyjnym [...], o powierzchni 3 hektary 13 akrów, stanowiąca w części park, wpisany do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] (znajdujący się częściowo w granicach działki geodezyjnej nr [...], stanowiącej własność gminy M.), a w części zabudowana obiektami pałacowo-folwarcznymi, wpisanymi do rejestru zabytków decyzjami: Kierownika Delegatury w J. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia [...] listopada 1978 r. Nr [...] (pałac [...]) oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] (baszta z łącznikiem, budynek mieszkalno-gospodarczy-A, budynek mieszkalno-gospodarczy-B, budynek mieszkalno-gospodarczy-C, mur z narożnymi basztami i bramą wjazdową).

Teren usytuowany jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego. W dziale I księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości w Wydziale [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w J. na rzecz każdoczesnego jej właściciela wpisane jest prawo nieodpłatnej służebności gruntowej, polegające na korzystaniu ze zbiorników szamb położonych na działce numer [...] i z ujęcia wody (studni) usytuowanego przy rzece L. Od dnia 18 listopada 1993 r. właścicielką opisanej wcześniej nieruchomości zabudowanej, położonej w B. i stanowiącej działkę gruntu numer [...] jest H. F., która umową zawartą dnia 29 czerwca 2000 r. użyczyła na czas nieograniczony przedmiotową nieruchomość na rzecz [...] Stowarzyszenia [...].

W dniu 31 grudnia 2012 r. H. F. – po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę planistyczną Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...]. Skarżąca – kwestionując zaskarżoną uchwałę zarzuciła Radzie Gminy M. podjęcie:

§ 6 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 4, w zw. z § 4 pkt. 4 i 7 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) oraz rażącym naruszeniem art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2003 r. Nr 162 poz. 1568) i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nie uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, pominięcie standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie uwzględnienie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów polegających ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska na skutek pominięcia w ustaleniach uchwały parku przy pałacu w B. wpisanego do rejestru zabytków nieobjęcie go w ten sposób właściwą ochroną oraz działaniami odtworzeniowymi i rewaloryzacyjnymi w odniesieniu do historycznego zagospodarowania terenu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzania (nie dokonanie zmiany Studium), wpis zespołu pałacowo - folwarcznego w planie jako wpisanego do rejestru zabytków bez uprzednio wprowadzonej zmiany w Studium, użycie w § 6 ust. 1 pkt 8 uchwały określeń wykraczających poza przyznaną Radzie Gminy kompetencje do stanowienia zakazu w zakresie umieszczania reklam lub innych tablic informacyjnych,

1. - § 7 uchwały we fragmencie "1.ZP" z rażącym naruszeniem art. 3 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z rażącym naruszeniem art. 140 K.c. oraz. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie nieprecyzyjnym ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu na skutek użycia niejednoznacznych symboli literowych wprowadzających w błąd adresatów uchwały (nie objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnych zasadach zagospodarowania i wprowadzenie jednolitego symbolu 1.ZP dla terenu stanowiącego przestrzeń publiczną Gminy - działka nr geodezyjny [...] oraz własność prywatną skarżącej niebędącą przestrzenią publiczną - działka nr geodezyjny [...]), ograniczenie prawa własności skarżącej, niezgodność zastosowania oznaczeń na rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego, nie oznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1.ZP w części dotyczącej działki nr [...] jako terenu przestrzeni publicznej,
2. - § 7 pkt 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez użycie określeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wykraczających poza przyznaną Radzie Gminy kompetencję do stanowienia zakazu w zakresie umieszczania reklam lub innych tablic informacyjnych,
3. - § 9 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 7 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rażącym naruszeniem art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nie uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, pominięcie standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska na skutek pominięcia parku przy pałacu w B. wpisanego do rejestru w ustaleniach planu jako terenu podlegającego ochronie polegających na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis zespołu pałacowo - folwarcznego w planie jako podlegającego ochronie bez uprzednio wprowadzonej zmiany w Studium,
4. - § 12 ust. 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zw. z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie w określonym uchwałą układzie komunikacyjnym drogi od baszty południowo- zachodniej zespołu pałacowo-folwarczno-parkowego w B. biegnącej do drogi dojazdowej nr geodezyjny [...];
5. - § 13 ust. 1 uchwały z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i z rażącym naruszeniem art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uniemożliwienie swobodnego korzystania z nieruchomości na skutek ustalenia planu dopuszczającego korzystanie w zakresie własnym ze studni wyłącznie w przypadku braku zaopatrzenia w wodę z sieci wodociągowej, uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z ujęcia przy rzece L., nie określenie prognozy skutków finansowych,
6. - § 13 ust. 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i z rażącym naruszeniem art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uniemożliwienie swobodnego kształtowania własnej sytuacji prawnej na skutek nie uwzględnienia w planie możliwości budowy indywidualnej oczyszczalni ścieków w przypadku gdy istnieje uzasadniona możliwość korzystania z kanalizacji indywidualnej, uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z instalacji sanitarnej usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem 1.ZP niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania zabudowań folwarcznych pałacu w B., nie określenie prognozy skutków finansowych, częściowe uwzględnienie uwag skarżącej - pominięcie procedury planistycznej w myśl art. 17 pkt 13 u.p.z.p.,
7. - § 13 ust. 3 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 4 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z rażącym naruszeniem art. 140 K.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uniemożliwienie swobodnego korzystania z nieruchomości na skutek ustaleń planu dopuszczających jako jedyny sposób odprowadzania wód opadowych - na teren własny utwardzony, uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z instalacji wodno-kanalizacyjnej usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem 1.ZP niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania zabudowań folwarcznych pałacu w B., nie określenie prognozy skutków finansowych,
8. - § 19 uchwały z istotnym naruszeniem m.in. art. 1 ust. pkt 4, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 8 ust. 2, § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego, planu zagospodarowania przestrzennego art. 4 pkt 4 i 6, art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w zw. z art. 2, 5, 7, 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ustalenie na terenie w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej oznaczonym 3.MN2 4.MN2 przeznaczenia terenu - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (sprzeczność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M.), ustalenie w miejscu planowanej strefy ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego w B. zabudowy, niezgodność załącznika graficznego z częścią tekstową planu, zaprojektowanie zabudowy w kolizji z usytuowaną na terenie 3.MN2 i 4.MN2 infrastrukturą techniczną (linia wodociągowa i energetyczną), uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności gruntowej polegającym na korzystaniu z ujęcia wody (studni) usytuowanego przy rzece L., nie określenie prognozy skutków finansowych na skutek planowanej budowy osiedla domów jednorodzinnych, wprowadzenie ustaleń powodujących uszczerbek dla wartości zabytku,
9. - § 24 ust. 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 1 ust. pkt 4 u.p.z.p., art. 4 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 2 i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie ustaleń w zakresie zachowania historycznej infrastruktury technicznej trwale związanej z obiektem zabytkowym na terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską
10. - § 24 ust. 3 pkt 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy rażącym naruszeniem art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez użycie określeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wykraczających poza przyznaną Radzie Gminy kompetencję do decydowania o podziale nieruchomości zabytkowej,
11. - § 28 z istotnym naruszeniem m.in. art. 1 ust. pkt 4 ustawy art. 4 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 2 i art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pominięcie ustaleń w zakresie zachowania historycznej infrastruktury technicznej trwale związanej z obiektem zabytkowym na terenie objętym ścisłą ochroną konserwatorską niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania obiektu zabytkowego na działce nr [...] w B., uniemożliwienie skarżącej wykonywanie nieodpłatnego prawa służebności polegającym na korzystaniu z instalacji wodno-kanalizacyjnej usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem 1.ZP, nie określenie prognozy skutków finansowych, niezgodność ustaleń tekstowych z załącznikiem graficznym uchwały.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła Radzie Gminy M. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzania.

Powołując się na zawarte w skardze zarzuty H. F. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń zawartych w § 6, §7, §9, § 12, § 13 ust. 1 we fragmencie:,,w przypadku braku możliwości przyłączenia się do sieci wodociągowej", § 13 ust. 2 i ust. 3, § 19, § 24 i § 28 oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została szczegółowa argumentacja, odnosząca się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Gmina M. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej i nie zasługującej na uwzględnienie. Uzasadniając ten wniosek pełnomocnik Gminy podała m.in., że zaskarżona uchwała została przedłożona właściwemu organowi nadzoru tj. Wojewodzie [...] w celu zbadania jej zgodności z prawem. Organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, ale – jak wyjaśniła pełnomocnik Gminy [...] – w dniu 4 września 2012 r. za pośrednictwem Rady Gminy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi B. w Gminie M.. W skardze Wojewoda [...] zwrócił się o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 4 pkt 1 we fragmencie: "w skali 1:1000", § 2 pkt 10, § 10 pkt 4 i pkt 5 we fragmencie: "budowlanej" oraz § 10 pkt 6 lit. a i b, § 10 pkt 2 we fragmencie: "pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą", § 12 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "nowe skrzyżowania i nowe zjazdy za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 3 i 4 we fragmencie "na wniosek inwestora (zarządzającego) w przypadku jej modernizacji", § 12 ust. 7 pkt 8 we fragmencie "za zgodą zarządzającego drogą", § 12 ust. 8 zd. 2, § 12 ust. 9 we fragmencie "i za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 11 we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", § 13 ust. 6 pkt 6 pkt 2 lit. b. Ponadto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy M. zwróciła uwagę, że w odniesieniu do zakwestionowanych przez skarżącą przepisów zaskarżonej uchwały organ nadzoru nie wniósł żadnych zastrzeżeń prawnych.

Jednocześnie pełnomocnik Gminy wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. stwierdził nieważność § 1 ust. 4 pkt 1 we fragmencie "w skali 1:1000", § 10 pkt 4 i 5 we fragm. "budowlanej", oraz § 10 pkt 6 lit. a i b, § 10 pkt 2 we fragmencie "pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą", § 12 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "nowe skrzyżowania i nowe zjazdy za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 3 i 4 we fragmencie "na wniosek inwestora (zarządzającego) w przypadku jej modernizacji", § 12 ust. 7 pkt 8 we fragm. " za zgodą zarządzającego drogą", § 12 ust. 8 zd. 2, § 12 ust. 9 we fragm. " i za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 11 we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", § 13 ust. 6 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały.

W ocenie pełnomocnika Gminy skoro organ nadzoru w odniesieniu do zaskarżonych przez H. F. przepisów uchwały Rady Gminy w M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nie wniósł żadnych zastrzeżeń, to stwierdzić należy, iż skarga H. F. na tę uchwałę jest bezzasadna i jako taka powinna zostać oddalona.

Prokurator Prokuratury Rejonowej podzielił stanowisko Rady Gminy w M. i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem stwierdził naruszenie prawa obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w zakresie opisanym w pkt I i II wyroku, nie znajdując jednocześnie podstaw dla uwzględnienia skargi w pozostałej części, co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisów art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Sąd nie zaakceptował zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę, podzielonego również przez uczestniczącego w rozprawie Prokuratora, a wyprowadzonego z treści art. 101 ust. 2 u.s.g. Przepisem tym ustawodawca wyłączył możliwość stosowania art. 101 ust. 1 tej ustawy, poniżej omawianego, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Wnosząc o oddalenie skargi z powołaniem się na przepis art. 101 ust. 2 u.s.g., uwzględniający powagę rzeczy osądzonej pełnomocnik Gminy M. i Prokurator odwołały się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r., którym Sąd orzekając w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 689/12 ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru wsi B. w Gminie M. stwierdził nieważność § 1 ust. 4 pkt 1 we fragmencie "w skali 1:1000", § 10 pkt 4 i 5 we fragmencie "budowlanej", § 10 pkt 6 lit a i b, § 10 pkt 2 we fragmencie "pod warunkiem uzgodnienia z zarządcą", § 12 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "nowe skrzyżowania i nowe zjazdy za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 3 i 4 we fragmencie "na wniosek inwestora (zarządzającego) w przypadku jej modernizacji", § 12 ust. 7 pkt 8 we fragmencie "za zgodą zarządzającego drogą", § 12 ust. 8 zd. 2, § 12 ust. 9 we fragmencie "i za zgodą zarządzającego", § 12 ust. 11 we fragmencie "za zgodą zarządcy drogi", § 13 ust. 6 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi pełnomocnik Rady Gminy M. wyjaśniła, że organ nadzoru tj. Wojewoda [...] nie zakwestionował innych ustaleń planu miejscowego niż objęta skargą, skierowaną do Sądu i uwzględnioną wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. II SA/Wr 689/12. Wskazywano jednocześnie, że wobec treści art. 134 § 1 p.p.s.a., uznać należy, że Sąd orzekając w sprawie o sygn. II SA/Wr 689/12 dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu planistycznego w całości i nie stwierdził innych naruszeń prawa poza uwzględnionymi w sentencji wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., co oznacza, że uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] w pozostałej (tzn. nie objętej kasacyjnym wyrokiem powyżej opisanym) części jest niewadliwa, czyli spełnia kryterium legalności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji sytuacja spowodowana ww. wyrokiem nie odpowiada hipotezie przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g., zatem jego konsekwencją materialnoprawną nie było – w przypadku tej sprawy – pozbawienie H. F. możliwości zaskarżenia uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], wcześniej opisywanej, na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy. Uznając dopuszczalność skargi wnoszonej w tym trybie Sąd zaaprobował wielokrotnie prezentowane w judykaturze administracyjnej stanowisko, zgodnie z którym "...przy ustalaniu granic powagi rzeczy osądzonej należy mieć na uwadze, że jeżeli w art. 101 ust. 2 u.s.g. stwierdza się, iż przepisu ust. 1 tegoż artykułu nie stosuje się wówczas, gdy w sprawie orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, to rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego nie zaś w sprawie tej uchwały".

Dodatkowo Sąd wskazał, iż w orzecznictwie akceptowano również to, że zróżnicowany charakter prawny treści niektórych aktów prawa miejscowego, w tym szczególnie miejscowych planów zagospodarowania powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której orzekał sąd administracyjny i skargę oddalił z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy.

Sąd pierwszej instancji wskazując na treść przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała bezskutecznie Radę Gminy M. do usunięcia naruszenia prawa, a zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd zwrócił uwagę, że konstrukcja przywołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w istotny sposób rzutuje na legitymację podmiotu skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

W skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Sąd wskazał, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

W uznaniu Sądu pierwszej instancji skarżąca wykazała zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia jej uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały, przyjętymi w § 24 ust. 3 pkt 2 oraz w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1ZP, a to obligowało Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi. We wskazanym powyżej zapisie § 24 ust. 3 pkt 2 przedmiotowej uchwały dotyczącym terenu oznaczonego symbolem 1U, obejmującego nieruchomość skarżącej, Rada Gminy M. ustaliła zakaz podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu ustalenie o takiej treści w sposób nieupoważniony ogranicza realizowanie uprawnień właścicielskich przez skarżącą, pozbawiając ją możliwości korzystania, przy spełnianiu warunków określonych ustawowo – z prawa do ubiegania się o dokonanie podziału nieruchomości, przyznanego przepisami rozdziału pierwszego Działu trzeciego (art. 92 - art. 100) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "u.g.n.").

W ocenie Sądu w istniejącym porządku prawnym brak jest przepisu powszechnie obowiązującego, z którego organ uchwałodawczy gminy mógłby w sposób legalny wyprowadzić upoważnienie do przyjęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenia formułującego zakaz podziału nieruchomości. Ustalenie o takiej treści należy zatem traktować jako przekroczenie dozwolonych prawem granic władztwa planistycznego. W ocenie Sądu przejawem braku respektowana uprawnień właścicielskich skarżącej i obiektywnego porządku prawnego są również zapisy dotyczące terenu oznaczonego symbolem 1ZP przyjętym dla zieleni urządzonej – parkowej. W granicach terenu oznaczonego tym symbolem znajduje się park przy pałacu w B. położony częściowo na działce o numerze geodezyjnym [...], stanowiącej własność skarżącej.

Sąd wskazał, iż park decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. został jako zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków województwa [...]. Ten fakt nie został jednak uwzględniony w ustaleniach planistycznych zawartych w zaskarżonej uchwale, nawet tych formułujących zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (Rozdział 5), wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej (Rozdział 6) oraz przyjętych w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas zmiennych (Rozdział 8), a ponadto w ustaleniach szczegółowych zawartych w § 28 uchwały. Park pominięto nawet w wykazie zabytków nieruchomych, przedstawionym w § 6 zaskarżonego aktu planistycznego.

W uznaniu Sądu wojewódzkiego konsekwencją takiego potraktowania w treści uchwały planistycznej terenu oznaczonego symbolem 1ZP jest wykluczenie nieruchomości parkowej, należącej do skarżącej z kręgu ochrony, do zapewnienia której ustawodawca zobowiązał organ uchwałodawczy gminy w powoływanej wcześniej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności w jej rozdziale pierwszym i drugim.

Zdaniem Sądu nie zasługiwały natomiast na akceptację zarzuty dotyczące treść § 6, § 7, § 12, § 13 ust. 1 we fragmencie:,,w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej" § 13 ust. 2 i ust. 3, § 19, § 24 i § 28 w zakresie w jakim nie zostały uwzględnione poprzez kasacyjne orzeczenie Sądu. Sąd nie dopatrzył się kwalifikowanego naruszenia prawa ustaleniami przyjętymi w § 6 zaskarżonej uchwały poza nieuwzględnieniem w tym przepisie obszaru parku. Sąd uznał, że zamieszczone w powoływanym § 6 postanowienia w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej – w odniesieniu do wskazanych w nim obiektów zabytkowych – są prawidłowe, a wyeliminowanie ich z obrotu prawnego byłoby nieuzasadnione i skutkowałoby pozbawieniem zaskarżonego aktu planistycznego ustaleń regulujących kwestie stanowiące obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Taką samą ocenę Sąd przyjął w odniesieniu do żądania skargi dotyczącego § 7 przedmiotowej, uchwały w części, w jakiej jego treść nie odnosi się do terenu oznaczonego symbolem 1ZP. W ocenie Sądu nie można również uznać za naruszające prawo ustalenia zawarte w objętym żądaniem kasacyjnym skargi § 12, bowiem przyjętym uchwałą ustaleniom w zakresie zasad modernizacji, zabudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie można zarzucić wadliwości, uprawniającej do uwzględnienia skargi. Istotne jest przy tym, że droga dojazdowa od baszty południowo-zachodniej zespołu pałacowo – folwarczno – parkowego w B. do drogi dojazdowej oznaczonej numerem geodezyjnym [...], nie objęta postanowieniami § 12 przedmiotowej uchwały nie jest elementem podstawowego układu komunikacji drogowej w obszarze objętym procedurą planistyczną.

Sąd nie znalazł też podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez ustalenia zawarte w § 13 ust. 1 we fragmencie: "w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej", § 13 ust. 2 i ust. 3 kwestionowanej uchwały. Sąd wyjaśnił, że ustalenia te regulują przyszłościowo kwestie których dotyczą i nie wywołują skutków w odniesieniu do stanów istniejących (zastanych) w zakresie gospodarki wodno-ściekowej. Wbrew zarzutom skarżącej ustalenia te nie pozbawiają jej możliwości korzystania ze służebności, obciążającej sąsiednią nieruchomość (oznaczoną numerem geodezyjnym [...]), ani nie uniemożliwiają jej ubieganie się o uzyskanie akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na realizację indywidualnej oczyszczalni ścieków w trybie art. 28 ust. 1 lub art. 30 ust. 1 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane.

Niezasadne są także – w ocenie Sądu – zarzuty formułowane w skardze w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 19 zaskarżonej uchwały, dotyczących terenów oznaczonych symbolami 3MN2 i 4MN2, do których skarżącej nie przysługuje tytuł prawny. Zapisy kwestionowanego § 19 zostały przyjęte w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego i z zachowaniem – zdaniem Sądu – dozwolonych granic tego uprawnienia, w które ustawodawca wyposażył gminę. Oznacza ono, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów, co do ich przeznaczenia. Ustawodawca przewidział również to, że przyznany gminie przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może w szczególnych przypadkach prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności przez właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Możliwość realizowania konkretnej zabudowy na terenach oznaczonych w przedmiotowym planie symbolami 3MN2 i 4MN2 z uwzględnieniem uciążliwości i ewentualnego nadmiernego jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie będzie rozważana w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w toku którego prawodawca zagwarantował podmiotom kwalifikowanym wg kryteriów określonych w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stosowną ochroną ich interesów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. F.. Wyrok zaskarżono w zakresie pkt II w części oddalającej zarzuty skargi w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem 1.ZP w części nie uwzględnionej w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji oraz pkt III oddalającym powyższą skargę, w zakresie, w jakim nie została uwzględniona poprzez orzeczenie Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. - błędną wykładnię art. 101 u.s.g., polegającą na przyjęciu, że stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 u.s.g. może być wyłącznie podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości;
2. - niezastosowanie art. 9, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. na skutek niesłusznego uznania braku naruszenia zasady zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2001 r. i zmianą do studium uchwaloną uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...], co skutkowało z kolei brakiem stwierdzenia nieważności w zakresie terenów oznaczonych symbolami 1ZP, 3MN2 i 4MN2;
3. - niezastosowanie art. 27 i 28 u.p.z.p. w następstwie czego doszło do nieuwzględnienia skargi i jej oddalenia w sytuacji, w której powinna ona podlegać uwzględnieniu;
4. - niezastosowanie w toku rozpoznania sprawy art. 140 K.c., art. 1 ust. 1 pkt 9, art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP - w następstwie czego doszło do uznania, że ustalenia planu w § 13 ust. 2 i 3 nie ograniczają praw skarżącej i nie są nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nie stanowią nadużycia władztwa planistycznego gminy;
5. - błędną wykładnię art. 1 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 i 7 oraz art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 K.c., w następstwie czego doszło do uznania, że ustalenie określenia sposobu wykonywania prawa własności względem obszaru 3MN2 i 4MN2 w § 19 planu, nie jest sprzeczne z walorami architektonicznymi i krajobrazowymi, wymaganiami ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymaganiami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymaganiami ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego;
6. - niezastosowanie art. 251 w zw. z art. 289 § 1 K.c. w toku rozpoznania sprawy skutkujących uznaniem Sądu, że posiadane przez skarżącą ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności nie korzysta z ochrony prawnej, co skutkuje brakiem stwierdzenia nieważności planu w § 13 ust. 1, 2 i 3;
7. - błędną wykładnię art. 28 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy poprzez wadliwe przyjęcie, że ustalenia planu nie będą miały wpływu na ubieganie się przez skarżącą o otrzymanie pozwoleń na budowę oraz innych zgód, tym samym na otrzymanie akceptacji organu architektoniczno-budowlanego;
8. - niezastosowanie art. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) - w następstwie czego doszło do uznania Sądu, że uniemożliwienie korzystania przez skarżącą z instalacji wodno-kanalizacyjnej na działce nr [...] nie stanowi naruszenia jej praw oraz naruszenia przepisów prawa;
9. - niezastosowanie art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - skutkujące brakiem stwierdzenia nieważności uchwały pomimo braku rzetelnej prognozy finansowej sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego;
10. - niezastosowanie art. 17 pkt 4 u.p.z.p. skutkujące brakiem stwierdzenia nieważności uchwały pomimo uchwalenia planu miejscowego bez sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko;
11. - niezastosowanie art. 4 i nast. ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w toku rozpoznawanej sprawy, pomimo, że zakwestionowane ustalenia planu dotyczą założenia pałacowo-folwarczno-parkowego w B. chronionego poprzez wpis do rejestru zabytków;
12. - błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że droga dojazdowa do zabudowań folwarcznych nie należy do układu komunikacyjnego;
13. - niezastosowanie § 7 pkt 7 i § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. skutkującym utrzymaniem w mocy prawnej w części graficznej planu wadliwego nazewnictwa i oznaczeń w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 1.ZP oraz brakiem linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania jak również utrzymaniem w mocy prawnej wadliwych oznaczeń dotyczących terenu oznaczonego symbolem 3MN2 i 4MN2 i strefy "E" ochrony ekspozycji nie dających powiązać się z częścią tekstową planu;

oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. - błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, iż założenie pałacowo-folwarczno-parkowego w B. usytuowane jest w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, podczas gdy tymczasem na skutek przesunięcia granic parku, znajduje się ono w [...] Parku Krajobrazowym;
2. - art. 3 ust. 1 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości, polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym zaniechania oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń podnoszonych w skardze (pkt III) uzasadnienia skargi kasacyjnej), a także do dołączonego materiału dowodowego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
3. - art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
4. - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie niepełnego i lakonicznego uzasadnienia wyroku, który w znacznej części uniemożliwia kontrolę instancyjną sprawy i które nie zawiera podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego w wyroku części:

1. 1. w zakresie pkt II tj. obszaru oznaczonego symbolem 1ZP:
2. - dotyczącego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej - § 12, § 13 ust. 2 i 3 poprzez stwierdzenie nieważności § 12, § 13 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały Rady Gminy M.;
3. - stwierdzenie nieważności w części graficznej oznaczeń dotyczących terenu 1.ZP
4. 2. w zakresie pkt III zakwestionowanego wyroku dotyczącego ustaleń planu miejscowego:
5. - dla terenów oznaczonych symbolami 3MN2 i 4MN2 poprzez stwierdzenie nieważności § 19 zaskarżonej uchwały Rady Gminy M.;
6. - w zakresie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej - § 13 ust. 1 poprzez stwierdzenie nieważności § 13 ust. 1;
7. - nie będących przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji (zarzuty skargi pominięte w orzeczeniu przez Sąd - pkt III uzasadnienia skargi kasacyjnej) poprzez uchylenie w tej części wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji;
8. - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych;

ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej skargą kasacyjną i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

1. - przeprowadzenie dowodu z biegłego z zakresu ochrony środowiska w celu określenia wpływu przyjętych ustaleń planu miejscowego dotyczących obszarów oznaczonych 3MN2 i 4MN2 na środowisko (z uwzględnieniem ochrony krajobrazowej oraz obszaru Natura 2000).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.

Na rozprawie dnia 19 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczyła, że H. F. zmarła dnia 25 listopada 2014 r., na dowód czego przedstawiła odpis skrócony aktu zgonu. Wskazała także, że spadek po niej na mocy Aktu poświadczenia dziedziczenia nabył jej syn G. F. w całości, który udzielił jej pełnomocnictwa do działania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, przy czym ich analiza pozwala na przyjęcie, że w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny winien odnieść się do tych ostatnich. W ramach tych właśnie zarzutów wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 151 i 147 § 1 p.p.s.a. przy czym autor skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w lakonicznym i niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w tym także nie odniesieniu się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony.

Omawiany przepis wskazuje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni spełnia wymogi wynikające z tego przepisu albowiem przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty nie pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok w zakresie oddalającym skargę oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska, co do części istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii.

Zarówno w skardze kasacyjnej jak i skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ich autor wskazywał na niezgodność ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Natomiast jednym z wymogów legalności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak wynika z tych art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647), jest jej zgodność z ustaleniami studium. Jednocześnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie, że taka wada planu stanowi naruszenie zasad jego sporządzania. Ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał natomiast, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały w całości lub części. A zatem kwestia zgodności uchwały w zaskarżonej części z zapisami studium jest kwestią priorytetową dla oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Takich ocen Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawarł w motywach rozstrzygnięcia pomimo wyraźnych zarzutów w tym zakresie podniesionych zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze do tegoż Sądu.

Nie uszło wprawdzie uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż dużo miejsca w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji poświęcił skutkom wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Wr 689/12, jednakże przedstawione motywy nie pozwalają na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zgodność zaskarżonej uchwały z zapisami studium. Sąd wojewódzki przypomniał, bowiem treść art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że przepisu (uprawniającego podmiot, którego interes prawny został naruszony uchwałą do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego) nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Przywołując treść tego przepisu Sąd wskazał, że sytuacja spowodowana ww. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. nie odpowiada jego hipotezie. Tym samym uznał dopuszczalność skargi H. F..

Uznając, iż mimo prawomocnego wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. oddalającego skargę Wojewody skarga innego podmiotu na tę uchwałę jest dopuszczalna Sąd pierwszej instancji pozostawił poza wszelką oceną kwestie zgodności uchwały ze studium. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak bowiem odniesienia do zarzutu naruszenia art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem Sądu działającego w zgodzie z przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było sporządzenie uzasadnienia w taki sposób, aby zarówno strony postępowania jak i Naczelny Sąd Administracyjny mogły dowiedzieć się, jakimi motywami kierował się Sąd uznając uchwałę za zgodną z prawem, w tym przede wszystkim w omawianym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że Sąd wojewódzki przywołał wprawdzie stanowisko pełnomocnika Rady Gminy M. zawarte w odpowiedzi na skargę, w którym wskazano, że w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu planistycznego w całości i nie stwierdził innych naruszeń prawa poza uwzględnionymi w sentencji rozstrzygnięcia, co oznacza, że uchwała w pozostałej części jest zgodna z prawem, jednakże powyższe stanowisko nie zostało poddane jakiejkolwiek ocenie przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem jego obowiązkiem było wskazanie czy i w jakim zakresie ocena prawna przedstawiona w ww. wyroku wiąże Sąd w niniejszej sprawie. Oceniając powyższe Sąd pierwszej instancji powinien był wyjaśnić czy związanie to dotyczy kwestii zgodności aktu planistycznego z postanowieniami studium w sytuacji, gdy analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Wr 689/12 wskazuje, że Sąd nie zawarł żadnej oceny prawnej w tym zakresie.

Nie może przy tym ujść uwadze Sądu, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, wskazujący na związanie oceną prawną "wyrażoną" przez Sąd poprzednio orzekający w sprawie, co oznacza, że nie można formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem.

Po drugie nie można także zapomnieć, że skarga Wojewody jako organu nadzoru ograniczała się do żądania stwierdzenia nieważności jedynie części zapisów planu. W takim też zakresie Sąd orzekający w sprawie II SA/Wr 689/12 sprawę tę rozpoznał. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie było zatem rozważenie czy skarga Wojewody uprawniała do oceny zgodności aktu planistycznego z zapisami studium również w zakresie ograniczonym interesem prawnym skarżącej w niniejszej sprawie. Nie ulega wszak wątpliwości, że Wojewoda w skardze uwzględnionej omawianym wyrokiem nie wskazywał na wadliwość uchwały w sprawie miejscowego panu zagospdarowania przestrzennego w zakresie, który dotyczył li tylko interesu prawnego skarżącej kasacyjnie.

Konkludując uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który uniemożliwia jego instancyjną kontrolę. Pisemne motywy nie zawierają bowiem stanowiska co do kwestii mających priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej spawy.

Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że gros zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. W szczególności na tym etapie postępowania, tj. bez uprzednio dokonanej oceny przez Sąd pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 9, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, art. 27 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów w niestwierdzeniu nieważności uchwały co do terenów oznaczonych symbolami, 3MN2 i 4MN2, pomimo niezgodności uchwały planistycznej z ustaleniami studium.

Podobnie należy ocenić zarzut wadliwych rozwiązań wprowadzonych w § 13 ust. 3 kontrolowanej uchwały polegających na ustaleniu, iż wody opadowe mają być odprowadzone na własny, nieutwardzony teren. Kwestia ta, jak się zdaje, uszła uwadze Sądu pierwszej instancji skoro odniósł się jedynie do zarzutów dotyczących zarzucanej wadliwości ustaleń zawartych w § 13 ust. 1 i 2 uchwały. Natomiast nie można odmówić słuszności autorowi skargi kasacyjnej, co do tego, że § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 tj.) wskazuje, iż odprowadzanie wód opadowych na własny, nieutwardzony teren stanowić ma wyjątek od zasady określonej w § 28 ust. 1 tego rozporządzenia, to jest, że wody te winny być odprowadzone w pierwszej kolejności do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej.

Te kwestie i wzajemna relacja powyższych zapisów również w pierwszej kolejności winny być rozważone przez Sąd pierwszej instancji.

Przyznać natomiast należy rację Sądowi pierwszej instancji, co do tego, że zapisy zawarte w § 13 ust. 1 i 2 uchwały planistycznej, co do zaopatrzenia w wodę z sieci wodociągowej oraz odprowadzania ścieków do sieci kanalizacji sanitarnej w żaden sposób nie ogranicza możliwości korzystania ze służebności obciążającej sąsiednią nieruchomość, a przyjęte przez organ planistyczny rozwiązania mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. W takim zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Rację ma także skarżąca kasacyjnie twierdząc, iż Sąd pierwszej instancji nie zawarł w motywach rozstrzygnięcia żadnej oceny co do prawidłowości nazewnictwa i oznaczeń w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 3MN2 i 4MN2, co powoduje rozbieżność w zakresie zastosowania przez organ symboli literowych w części graficznej i opisowej uchwały planistycznej, zwłaszcza co do strefy oznaczonej literą "E". Na marginesie Sąd wskazuje, że ten sam zarzut dotyczy terenów oznaczonych numerem 1ZP, jednakże wadliwość rozstrzygnięcia w tej części może być rozpatrywana jedynie w zakresie niepełności uzasadnienia. Inne bowiem względy uzasadniały, w ocenie Sądu wojewódzkiego, stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej zapisów 1ZP.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że przy uchwaleniu uchwały planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu jej uchwalania wobec niesporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko oraz rzetelnej prognozy finansowej która winna, w jej ocenie, być opracowana przez rzeczoznawcę majątkowego. Pierwszy z ww. zarzutów jest nie tylko niezasadny, ale i niezrozumiały przez Naczelny Sąd Administracyjny albowiem w aktach sprawy znajduje się prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona przez U. K. oraz N. P. w grudniu 2010 r. i maju 2011 r., która to prognoza wraz z projektem planu była wyłożona do wglądu.

Podobnie należy ocenić rzekomy brak rzetelnej prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze: prognoza taka została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego W. G. i znajduje się w aktach sprawy. Po drugie: fakt ewentualnego nieuwzględnienia odszkodowania za nieruchomość skarżącej, do którego wypłacenia byłaby zobowiązana gmina w żaden sposób nie wpływa na rzetelność tej oceny. Prognoza bowiem (jak wynika choćby z definicji tego pojęcia zawartej w słowniku Języka Polskiego PWN, gdzie wskazuje się, że jest to «przewidywanie przyszłych zjawisk lub zdarzeń») nie musi uwzględniać wszystkich przychodów i wydatków, zwłaszcza, że to ewentualne odszkodowanie jest wydatkiem przyszłym i niepewnym. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 17 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Natomiast, co do zasady, rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, iż wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że stroną w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości. Przepis ten wskazuje, że stroną w takim postępowaniu jest podmiot, którego interes prawny został naruszony. Posiadanie zaś interesu prawnego nie musi być oparte na prawie własności choć oczywiście z reguły ma miejsce taka zależność. Rzeczą skarżącej kasacyjnie jest zatem wykazanie, że pomimo iż nie przysługuje jej prawo własności ani inne prawo rzeczowe do żadnej nieruchomości położonej w strefie 3MN2 i 4MN2 (tego obszaru dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej w omawianym zakresie), to możliwość realizacji konkretnej zabudowy (w tym wypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) naruszy prawem chroniony interes skarżącej kasacyjnie, która jest właścicielką (była, w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej) nieruchomości sąsiedniej wpisanej do rejestru zabytków.

Wobec uznania, że zarzuty skargi kasacyjnej zawierają częściowo usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok w części, w której Sąd pierwszej instancji oddalił skargę i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W pozostałym zakresie, to jest co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonego wyroku, a odnoszącego się do zapisów uchwały co do terenu oznaczonego symbolem 1ZP Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu, a to uzasadnia oddalenie skargi.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd wojewódzki związany będzie przedstawioną wyżej wykładnią prawa. Rzeczą Sądu będzie zatem ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie w części przekazanej do ponownego rozpoznania, a zatem z wyłączeniem § 24 ust. 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały oraz rozstrzygnięć dotyczących obszaru 1ZP. W pierwszej kolejności Sąd oceni skutki prawne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r., w sprawie II SA/Wr 689/12 dla niniejszego postępowania w szczególności co do ewentualnego związania oceną prawną w zakresie zgodności uchwały z postanowieniami studium. W przypadku stwierdzenia, że Sąd nie był związany ww. orzeczeniem zadaniem składu orzekającego ponownie rozpoznającego sprawę będzie ocena zgodności omawianych aktów prawnych i przedstawienie jej w pisemnych motywach sporządzonych zgodnie z zasadami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. W motywach tych Sąd odniesie się również do pozostałych zarzutów omówionych wyżej jako te, co do których Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie zajął stanowiska, w tym m.in. co do zarzucanej rozbieżności w oznakowaniu stref obszarów w części graficznej i opisowej miejscowego planu.

Sąd oceni także, w przypadku stwierdzenia zgodności zaskarżonej uchwały ze studium czy nie został naruszony interes prawny G. F. (następca prawny H. F.) poprzez przeznaczenie obszaru 3MN2 i 4MN2 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Oceniając powyższe nie może ujść uwadze Sądu pierwszej instancji, że w obszarze tym wyznaczono również strefę E oznaczona jako "obszar ochrony ekspozycji". § 6 pkt 6 uchwały wskazuje natomiast, iż w obszarze tym, wyznaczonym w celu zabezpieczenia właściwego eksponowania zespołu pałacowego w B. wprowadzono zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej, usługowej i gospodarczej. Rzeczą Sądu będzie wskazanie, czy takie ukształtowanie warunków zabudowy na omawianym terenie (3MN2i 4MN2) oraz wyznaczenie obszaru ochrony ekspozycji w wystarczający sposób chroni uzasadniony interes właścicieli nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków.

Z tych względów działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, orzekł jak w sentencji. Co do zarzutów odnoszących się do pkt II zaskarżonego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalono.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.