Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 3440/03 po rozpoznaniu skargi G. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 1 kwietnia 2003 r. o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia 17 listopada 1994 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę drogi o długości 700 mb na terenie zakładu położonego w Ż. przy ul. B. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano mając na uwadze, iż kwestionowana decyzja była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarownaia przestrzennego miasta Ż., który dany teren przeznaczał pod sport i rekreację w zieleni oraz ochronę terenu przed uciążliwością Zakładów P. a także nie zatwierdzała ona planu realizacyjnego inwestycji, co stanowiło rażące naruszenie art. 28 i 29 Prawa budowlanego z 1974 r.
W skardze na powyższą decyzję G. S.A. podnosiły, że inwestor dopełnił wszystkie obowiązki inwestorskie niezbędne do wydania pozwolenia na budowę. Przedłożona dokumentacja nie była kwestionowana jako niewystarczajaca. Inwestor uzyskał ponadto pozwolenie na użytkowanie inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdził, że stosownie do art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Stosownie do § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. inwestor miał obowiązek dołączyć plan realizacyjny lub powołać się na wcześniejszą decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zaś zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w decyzji o pozwoleniu na budowę mogły być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistycznego i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji.
Ponadto w sprawie występuje "oczywisty" brak zgodności decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego. Powoduje to, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 28a, art. 29 i art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. S. A. w Ż. zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 28 i 29 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., polegającą na przyjęciu, że kwestionowana decyzja z dnia 17 listopada 1994 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż przy wniosku o pozwolenie na budowę inwestor złożył m. in. kompletny plan realizacyjny wraz z dokumentacją architektoniczno-budowlaną i na tej podstawie otrzymał pozwolenie na budowę. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania terenu przewidujący "rekreację, ochronę terenu przed uciążliwością Zakładów" nie przesądzał o tym, że nie było możliwe zrealizowanie na nim przedmiotowej inwestycji, drogi zakładowej mającej charakter drogi pożarowej do kilku obiektów zakładu.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Podstawową w sprawie niniejszej kwestią, jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, była błędna ocenia, iż kwestionowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej drogi została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 i 29 Prawa budowlanego z 1974 r. ze względu na "oczywistą sprzeczność" z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dla terenu objętego pozwoleniem na budowę przewidywał realizację zamierzeń związanych ze "sportem i rekreacją w zieleni" a także teren ten miał zapewnić ochronę przed uciążliwościami płynącymi z Zakładów.
W sprawie nie jest przy tym sporne, iż przedmiotowa droga znajduje się w pasie terenu położonym pomiędzy ogrodzeniem Zakładów oraz terenami stanowiącymi własność osób trzecich /mieszkańców osiedla domków jednorodzinnych/, który tak jak teren Zakładów, stanowi własność strony skarżącej. Przedmiotowa droga jest w rozumieniu przepisów o drogach publicznych drogą wewnętrzną, i jako taka była przewidziana kwestionowaną decyzją. Pełni ona według oświadczenia strony skarżącej obecnie funkcję drogi pożarowej a wcześniej zapewniała dostęp do kilku obiektów Zakładu.
Z przebiegu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynika, że przeciwko realizacji przedmiotowej drogi protestowali mieszkańcy okolicznego osiedla domów jednorodzinnych, którzy spodziewali się, mając na uwadze postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego wykorzystanie danego terenu /stanowiącego własność gminy/ pod sport, rekreację i zieleń, iż teren ten będzie stanowił ogólnodostępny park miejski. Niesporne w sprawie jest, że teren ten został sprzedany stronie skarżącej. Sporna droga znajduje się w odległości około 20 m od terenów osiedla domów mieszkalnych. Mieszkańcy domagają się jednak stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę tej drogi uważając, że droga ta jest uciążliwa.
W świetle powyższych okoliczności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej drogi jest "oczywiście" sprzeczna z przepisami art. 28 i 29 Prawa budowlanego z 1974 r. ze względu na brak zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na mocy art. 156 (1 pkt 2 kpa, bowiem pozostawanie jej w obrocie prawnym nie da się pogodzić z porządkiem prawnym. Przede wszystkim błędny jest pogląd, że pozwolenie na budowę drogi wewnętrznej na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod sport, rekreację, zieleń pozostaje w sprzeczności z takim właśnie przeznaczeniem terenu. Przeznaczenie terenu pod sport i rekreację może się bowiem wiązać z budową infrastruktury zapewniającej komunikację na danym terenie, do jakiej zalicza się budowę dróg.
Otoczenie ponadto ścisłego terenu zabudowy Zakładu strefą, w której przewiduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego innego rodzaju obiekty, takie jak obiekty sportowe czy służące rekreacji, nie wyklucza zapewnienia na tym terenie również dróg zapewniających dostęp do zabudowy Zakładu, zwłaszcza iż całość terenu, tak ścisłej zabudowy Zakładu jak i strefy okalającej ten Zakład, należy do tego samego właściciela. Tym samym nie tylko nie można twierdzić, że udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę przedmiotowej drogi rażąco narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także trudno jest uznać, że w ogóle nastąpiło naruszenie tego planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł także, iż inwestor powinien był dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę plan realizacyjny dla danej inwestycji, nie stwierdził jednak w sposób całkowicie jednoznaczny, że podziela stanowisko organu wydającego w sprawie niniejszej decyzję co do tego, że wymogu tego inwestor nie spełnił, co skutkuje stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Niezależnie jednak od braku w tym zakresie wyraźnego stanowiska Sądu I instancji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie o usunięciu z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenie na budowę po upływie około 10 lat od wydania tej decyzji wyłącznie z tej przyczyny, że decyzją tą nie został zatwierdzony plan realizacyjny dla inwestycji funkcjonującej już od tak długiego czasu nie może być uznane za zasadne. Jak to przyjęto w utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej powinna być wykorzystywana w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, gdy decyzja ta nie jest możliwa do zaakceptowania w ramach istniejącego porządku prawnego.
Nie może być natomiast żadnych wątpliwości, iż skoro przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie drogi wewnętrznej, na podstawie pozwolenia na budowę wydanego około 10 lat temu, zwalczana przez okolicznych mieszkańców li tylko z tej przyczyny, że spodziewali się oni, iż z terenu, na którym została zrealizowana, będą oni mogli korzystać jako z parku ogólnodostępnego, to brak jest podstaw do twierdzenia, że kwestionowana decyzja nie da się pogodzić z porządkiem prawnym. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę doprowadziłoby do poniesienia przez inwestora dodatkowych kosztów, których zwrotu domagałby się w postępowaniu odszkodowawczym. Takie zaś rozstrzygnięcie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest możliwe do zaakceptowania.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 188 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.