Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1222/20 oddalił skargę S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB) z [...] listopada 2018 r., nr [...], odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w części mieszkalnej, bez garaży podziemnych, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], przy ul.[...] w P..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- a) art. 59 ust. 5 w zw. z art. 59 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (dalej: pr. bud.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową udzielenia zgody na użytkowaniu budynku w sytuacji, gdy skarżący zgłosił wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w części, tj. jedynie w części mieszkalnej, przy jednoczesnym zagwarantowaniu odpowiedniej liczby miejsc postojowych na pozostałych terenach należących do inwestora - z uwagi na niewykonanie części robót budowlanych - w sytuacji, gdy w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nadzór budowlany może określić warunki użytkowania obiektu budowlanego, jak i wyznaczyć termin do wykonania konkretnych prac;
- b) art. 36a pr. bud. w zw. z art. 4 i art. 5 pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które skutkowało przyjęciem, że w niniejszej sprawie dokonano istotnego odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej w sytuacji (w zakresie miejsc parkingowych), gdy w zamiennym projekcie do decyzji nr [...] nie załączono całych garaży pod wyżej wymienionym budynkiem, tylko oznaczono je przerywaną linią jako już istniejące i wykazane zgodnie z pozwoleniem nr [...] do projektu budowlanego przedszkola, pomimo zgłoszenia do odbioru tylko części budynku wielorodzinnego, tj. budynku bez garaży podziemnych - okoliczności te zostały pominięte przez organ w wydanej decyzji, a następnie w tym zakresie w rozpoznawanej sprawie przed Sądem zabrakło szczegółowej oceny charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu przy uwzględnieniu wskazanych powyżej okoliczności, zatem przyjęcie, że odstępstwa te były istotne nastąpiło przedwcześnie, bez należytego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy;
- c) art. 7 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z przepisów rangi ustawowej wynika wprost i jednoznacznie nakaz respektowania przepisów techniczno-budowlanych, które mają charakter gwarancyjny, a wykładnia § 18 ust. 1 warunków technicznych pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna.
- 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów odnośnie zasadności udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego jedynie w części mieszkalnej - a nie całościowo, z uwzględnieniem garaży podziemnych - przy zagwarantowaniu przez skarżącego odpowiedniej liczby miejsc postojowych i uwzględnieniu zamiennego projektu oraz całokształtu sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2020 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. [...] w P., stanowił art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem: "Organ nadzoru budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio".
Natomiast faktyczną przyczyną odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie była niekwestionowana okoliczność zgłoszenia do użytkowania przez inwestora jedynie części mieszkalnej obiektu, tj. bez przewidzianych w projekcie budowlanym garaży podziemnych. Powyższe potwierdza m.in. złożony 6 kwietnia 2018 r. wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz protokół kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego z 16 marca 2020 r. przeprowadzonej, z udziałem inwestora, przez pracownika PINB w G..
Wykładnia systemowa przepisów Prawa budowlanego uzasadnia stwierdzenie, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie, nie przewidywały one możliwości oddawania do użytkowania jedynie wybranej części obiektu budowlanego. Przepisy art. 54 i nast. pr. bud. stanowiły generalnie o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego jako pewnej całości i po zakończeniu budowy, analogicznie jak pozwolenie na budowę wydaje się dla całego obiektu budowlanego, jako mogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, a nie tylko dla określonej jego części (zob. art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 1 pr. bud.). Wprawdzie art. 55 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w zw. z art. 59 ust. 2 i 3 pr. bud. przewidują w szczególnych okolicznościach warunkowe udzielenie pozwolenia na użytkowanie, pomimo niewykonania wszystkich robót budowlanych, to jednak z przepisów tych nie można w drodze interpretacji wyprowadzać zasady, która dozwalałyby inwestorowi na częściowe czy też etapowe oddawanie obiektu budowlanego do użytkowania.
Dopiero ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. poz. 471), wprowadzając do przepisu art. 55 pr. bud ustępy 1a i 1b, umożliwiła w wyjątkowych sytuacjach wydanie pozwolenia na użytkowanie obejmującego część obiektu budowlanego, ale tylko pod warunkiem, że może on samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Nowelizacja ta weszła jednak w życie w dniu 19 września 2020 r., a więc już po wydaniu decyzji zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie.
Ponadto nie bez znaczenia jest też interpretacja językowo-logiczna powołanego wyżej art. 55 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w zw. z pkt 1 i 2 tego przepisu jako prowadząca do wniosku, że przynajmniej w stanie prawnym przed wspomnianą wyżej nowelizacją pr. bud., powinien on znajdować zastosowanie zasadniczo do tej kategorii obiektów, które nie wymagają po ich ukończeniu obligatoryjnego uzyskania decyzji pozwalającej na użytkowanie. Z kolei regulacja zawarta w art. 59 ust. 2 i 3 pr. bud. przewiduje udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie pod warunkiem wykonania określonych robót budowlanych względnie robót wykończeniowych, czyli raczej takich o ograniczonym zakresie, bo zmierzających bezpośrednio do ukończenia budowy. Tym bardziej zatem ze wskazanych wyżej przepisów nie można w drodze rozszerzającej wykładni wyprowadzać wniosków podważających ogólną regułę, że przystąpienie do użytkowania powinno następować po ukończeniu wszystkich robót budowlanych i obejmować w rezultacie cały obiekt budowlany.
Za niedopuszczalną należałoby uznać zwłaszcza taką sytuację, w której przyjęcie do użytkowania czy też udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie określonej części obiektu, znacznie utrudniałoby bądź wręcz uniemożliwiało właściwe z niej korzystanie, właśnie z powodu braku legalnej możliwości użytkowania innej funkcjonalnie powiązanej części tego samego obiektu.
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że w jej okolicznościach orzekające organy nadzoru budowlanego zasadnie, na podstawie art. 59 ust. 5 pr. bud., odmówiły udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. jedynie w jego części mieszkalnej, tj. bez garaży podziemnych. W pierwszej kolejności, w kontekście wcześniejszych rozważań, za niedopuszczalne wypada uznać złożenie przez inwestora wniosku (w stanie prawnym na dzień jego wniesienia) w przedmiocie użytkowania ograniczonego tylko do części mieszkalnej budynku, czyli z wyłączeniem funkcjonalnie powiązanych z częścią mieszkalną wspomnianych garaży podziemnych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przedmiotowy obiekt budowlany jako budynek mieszkalny wielorodzinny wymagający pozwolenia na budowę i należący do kategorii wymienionej w art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. wymagał obligatoryjnie, po całkowitym zakończeniu budowy, również uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Niezależnie od powyższego należało ponadto uznać, że udzielenie w takiej sytuacji pozwolenia na użytkowanie wyłącznie części mieszkalnej budynku znacznie utrudniłoby właściwe i zgodne z przeznaczeniem korzystanie z objętych nią lokali mieszkalnych, a to ze względu na brak dostępu do zaprojektowanych dla nich specjalnie w tym celu miejsc postojowych w garażu podziemnym. Zgodzić się zatem trzeba z organem drugiej instancji, że dopuszczenie do użytkowania przedmiotowego obiektu, bez przewidzianych w projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę garaży podziemnych, niosłoby za sobą negatywne skutki dla mieszkańców lokali mieszkalnych, którzy nie mieliby zapewnionych miejsc postojowych, wymaganych także przez decyzję o warunkach zabudowy. W takim kontekście bez znaczenia pozostaje argument podniesiony w skardze kasacyjnej, że inwestor zamiast projektowanych miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku zapewnił tymczasowe miejsca postojowe na innej działce.
Podzielić należy bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że miejsca postojowe zostały w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie budowlanym zaprojektowane, zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.), na działce inwestycyjnej. Zmiana ustaleń projektu zagospodarowania terenu i jak to ujęto w skardze "urządzenie miejsc postojowych na innej działce niż inwestycyjna" wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 pr. bud.
Nie można także podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że organ nadzoru budowlanego mógł udzielić pozwolenia na użytkowanie pod warunkiem wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych bądź robót wykończeniowych, stosownie do przepisu art. 59 ust. 2 lub 3 pr. bud. Sytuacja faktyczna i prawna, w której inwestor oddaje do użytkowania jedynie część obiektu, tj. bez innej części związanej z nią funkcjonalnie, wykracza poza dyspozycję art. 59 ust. 2 i 3 pr. bud. Jak już bowiem wyżej zauważono, wydanie warunkowego pozwolenia na użytkowanie może zostać wprawdzie uzależnione od wykonania określonych robót budowlanych, ale o ograniczonym zasadniczo zakresie, bądź tylko prac wykończeniowych. W takim stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 59 ust. 5 oraz ust. 2 i 3 pr. bud. oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należało uznać za niezasadne.
Natomiast nie można się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji i zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji, że nieoddanie do użytkowania części budynku obejmującej garaże podziemne stanowiło istotne odstąpienie od projektu budowlanego w rozumieniu przepisu art. 36a pr. bud. W sytuacji faktycznej bowiem, gdy w istocie nie ukończono jeszcze budowy w zakresie realizacji przedmiotowych garaży i w konsekwencji nie oddano tej części budynku do użytkowania, to nie można już na tym etapie inwestycji uznać, że miało miejsce istotne odstąpienie od projektu polegające na niewykonaniu miejsc postojowych. Chociaż więc uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie należy uznać za błędne, to pomimo tego orzeczenie Sądu pierwszej instancji oddalające skargę odpowiada prawu. A zatem jak przewiduje art. 184 p.p.s.a. skargę należało oddalić, jakkolwiek z innych, wcześniej wskazanych, względów.
Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegających na nienależytym wykonaniu przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli i wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy uznać, że jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiązał się bowiem z obowiązku kontroli działania administracji publicznej, w niniejszej sprawie polegającej na rozpoznaniu skargi na decyzję [...] WINB z [...] kwietnia 2020 r., chociaż wynik tej kontroli nie odpowiada żądaniu podmiotu skarżącego kasacyjnie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera poza tym wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (zob. m.in. wyroki NSA z 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2170/12; z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; z 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 326/06 - publ. w CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.