Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 września 2020 r., II SA/Kr 1543/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie oddalił skargę L. K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Od powyższego wyroku L. K. i W. K. wywiedli skargę kasacyjną, w treści której zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] zatwierdzającą, na wniosek [...] sp. z o.o. sp. k. z/s w [...], projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (A, B, C, D, E, F) w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wody, kanalizacji, gazu, c.o. utwardzenie terenu na dz. nr [...] oraz dojścia i dojazdu na dz. nr [...], [...],[...] w m. L., gmina [...] jako I etap inwestycji: budowa 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Y) na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] w m. [...], gmina [...]".
W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu podnosi się, że "realizacja przez inwestora budynków i ich komercjalizacja, co postępuje, spowoduje trudne do odwrócenia skutki, nie tylko dla skarżących i sąsiedztwa, ale także potencjalnych nabywców tych budynków. Wiele osób może zostać poszkodowanych".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 61 § 3 Ppsa dotyczący możliwości wstrzymania przez Sąd, na wniosek skarżącego wykonania aktu lub czynności został zamieszczony w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym". Stosownie do art. 193 tej ustawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Oznacza to, że nie jest wyłączone stosowanie przepisu art. 61 § 3 Ppsa, w przypadku gdy skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę i wystąpili przy tym z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Z tych względów należy przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu na wniosek strony skarżącej, w razie oddalenia skargi i wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, publ. ONSAiwsa 2007, Nr 4, poz. 77).
W niniejszej sprawie wniosek skarżących o wstrzymanie nie jest jednak zasadny.
Rozpatrując przedmiotowy wniosek w oparciu o art. 61 § 3 Ppsa, Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu. Związany jest przy tym zamkniętym katalogiem dwóch alternatywnych przesłanek pozytywnych, są to: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te mogą zaistnieć łącznie lub oddzielnie. Sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa, jeżeli zachodzi przesłanka przewidziana ustawą. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne.
Przechodząc do oceny argumentów podniesionych we wniosku wskazać należy, że niewątpliwie realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali w przekonujący sposób, że realizacja przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych może narazić ich na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 Ppsa. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżących oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione szerszego uzasadnienia ogólnikowe wywody strony dot. niebezpieczeństw dla skarżących i sąsiedztwa, czy też obawy związane z tym, że "wiele osób może zostać poszkodowanych", nie stanowią wystarczającej podstawy pozwalającej uznać, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje po stronie skarżącej powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Przywołana przez strony argumentacja nie pozwala przyjąć, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, że przemawia za objęciem skarżących ochroną tymczasową, a zarazem czasowego pozbawienia inwestora przysługującego mu prawa do zabudowy terenu, do którego posiada tytuł prawny. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji.
Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też – jak w tym wypadku – skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Ponadto wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać należy o tym, jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora (por. postanowienie NSA z 22 czerwca 2016 r., II OSK 1357/16, LEX nr 2083394). Szczególny charakter wstrzymania wykonania takie decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333), zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora.
Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.
Zaznaczyć należy, że kwestie dotyczące prawidłowości aktu odnośnie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę będą podlegały ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, orzekł jak sentencji postanowienia.