Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 8 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1543/19

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z dnia 13.06.2019 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) na wniosek [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (A, B, C, D, E, F) w zabudowie bliźniaczej wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wody, kanalizacji, gazu, c.o. utwardzenie terenu na dz. nr [...] oraz dojścia i dojazdu na dz. nr [...], [...], [...] w m. [...], gmina M. jako I etap inwestycji: budowa 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych (A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Y) na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] w m. [...], gmina M.".

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie wydania decyzji dla opisanej wyżej inwestycji został złożony w dniu 27.02.2019 r., w dniu 25.03.2019 r. wniosek został skorygowany. Na wezwanie organu, wystosowane do inwestora na podstawie art. 64 § 2 kpa braki wniosku zostały uzupełnione. Kolejno postanowieniem z dnia 19.04.2019 r. w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane na inwestora został nałożony obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego, opinii, pozwoleń i sprawdzeń w terminie do 31.05.2019 r. Inwestor w terminie złożył dokumenty i wyjaśnienia stanowiące odpowiedź na ww. postanowienie. Analiza projektu budowlanego oraz dokumentacji formalnoprawnej po przedłożeniu uzupełnień i dokonaniu wyjaśnień wykazała, iż uczyniły one zadość żądaniom postanowienia.

Organ wskazał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmuje dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina M..

Przeprowadzona analiza przedłożonego projektu budowlanego wykazała, że jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. zat. uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 1.03.2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., stanowiący załącznik do obwieszczenia Rady Gminy w M. z dnia 1.03.2007 r. w sprawie przyjęcia tekstu jednolitego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz przyjęcia jednolitego rysunku "Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu" stanowiącego integralną część uchwały (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr [...], poz. 2843 z dnia 11.06.2007 r., dalej "MPZP"). Przedmiotowa inwestycja zgodnie z wypisem i wyrysem planu miejscowego lokalizowana jest w terenach oznaczonych symbolem MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, których podstawowym przeznaczeniem zgodnie z wytycznymi § 39 ust. 2 jest zabudowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. Projektowana forma budynku, gabaryty oraz usytuowanie na działce wraz z innymi elementami zagospodarowania terenu uwzględniają wytyczne ustaleń obowiązującego planu.

Ponadto projekt budowlany został opracowany zgodnie z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia. Projekt budowlany jest kompletny, sporządzony przez osoby uprawnione mające prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które ponoszą odpowiedzialność za dane przyjęte do opracowania projektu, ich prawdziwość oraz zgodność przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami prawa. Projektanci legitymują się właściwymi zaświadczeniami, potwierdzającymi wpis do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Projekt wykonano w terminie ważności zaświadczeń. Projektanci przedłożyli informację BIOZ oraz oświadczenie o sporządzeniu dokumentacji zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie objętym niniejszą decyzją.

Ponadto inwestor do akt dołączył decyzję Wójta Gminy M. z dnia 15.04.2019 r., znak: [...] zezwalającą na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...] (nr dz. [...]) na działkę ewidencyjną nr [...] w miejscowości [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], na których docelowo planowana jest budowa dwudziestu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o warunkach wykonania przyłączy do gminnej sieci wodociągowej, oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i gazowej.

Organ zaznaczył, że przedmiotem postępowania jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Inwestycja nie jest przedsięwzięciem, które mogłoby znacząco oddziaływać na środowisko w znaczeniu ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko. Inwestycja nie jest przedsięwzięciem, które oddziałuje na obszar Natura 2000.

Dodatkowo organ wskazał, że zarzuty wniesione w toku postępowania przez strony nie zasługiwały na uwzględnienie. Powołał się przy tym na treść art. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od decyzji złożyli L. K. i W. K., którzy domagali się uchylenia decyzji pozwolenia na budowę i wnieśli o wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołujących decyzja została wydana z naruszeniem przepisów miejscowego prawa zagospodarowania przestrzennego oraz z naruszeniem § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymagań dotyczących dojazdu i dojścia do projektowanych budynków. Dodatkowo zarzucili błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że istniejące sieci: elektryczna, wodociągowa i gazowa, pozwalają na realizację przedłożonego projektu budowlanego oraz wskazali na naruszenie art. 388 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego argumentując, że rozmiary inwestycji jako całości wpłyną na strukturę stosunków wodnych, co uzasadnia wymóg przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewoda decyzją z dnia 14.10.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz.U.2018.2096 ze zmianami) - zwanej dalej kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczących projektu budowlanego określony został w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z cyt. przepisu. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie oświadczenia te zostały złożone.

Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wymieniono art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy Prawo budowlane. Analizę projektu budowlanego organ odwoławczy przeprowadził w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna. Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący część projektu budowlanego, wykonany został na kserokopii aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych. Ponieważ zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt, inwestor przedstawił projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Projekt budowlany (wielotomowy) opracowany został w czytelnej grafice, oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4, posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu, tomy projektu zostały trwale zszyte.

Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W projekcie określona została pierwsza kategoria geotechniczna obiektu, przy prostych warunkach gruntowych. Przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z decyzją Wójta Gminy M.([...]) z dnia 14.04.2019 r. udzielono zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (dz. [...]) na działkę nr [...] w miejscowości [...], tj. w zakresie zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, rozstrzygając o możliwości włączenia do tej drogi ruchu drogowego związanego z ww. zamierzeniem inwestycyjnym. Inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Argument zwiększenia ruchu na istniejącej drodze gminnej, będącej istniejącą drogą dojazdową do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie może być przedmiotem analizy w postępowaniu, jest to bowiem zwykłe korzystanie z istniejących dróg publicznych. Nie jest również przedmiotem inwestycji przebudowa istniejącej drogi gminnej na działce nr [...], dlatego przepis § 14 rozporządzenia wykonawczego nie ma zakresie tej drogi zastosowania.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że zarzut naruszenia § 14 w odniesieniu do projektowanej inwestycji nie znajduje potwierdzenia, gdyż projektowany na działce nr [...] dojazd i dojście do budynków ma szerokość 5, 31 m (zgodnie z § 14 ust. 2 - nie mniej niż 5 m). Wewnętrzne dojścia i dojazdy zaprojektowano o szerokości 6,42 m i 7, 84 m).

Za niezasadny Wojewoda uznał również argument wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem ustaleń mpzp - § 39 ust. 4 pkt 2 lit. b, określających wielkość działek budowlanych w przypadkach dokonywania podziałów geodezyjnych. Wyjaśnił, że przedmiotową decyzją nie jest dokonywany podział geodezyjny terenu inwestycji (składającego się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...]) na nowe działki budowlane. Nieuprawniona jest opisana przez odwołujących się hipotetyczna ocena np. późniejszego zamiaru podziału terenu inwestycji na działki budowlane. Brak jest podstaw do dokonywania na obecnym etapie inwestycji takiej hipotetycznej oceny. Każdorazowo możliwość dokonania podziału działek, musi spełniać wymagania obowiązującego mpzp dla niego określone.

Lokalizację budynków w zabudowie bliźniaczej zaprojektowano w taki sposób, aby nie naruszała wymagań określonych w § 13 ust. 1, § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Z analizy projektu zagospodarowania wynika, że odległości między budynkami umożliwiają naturalne oświetlenie znajdujących się w nich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna ww. pomieszczeń nie znajduje się przesłaniająca część budynku (odległość proj. budynków do budynku skarżących wynosząca 11,57 m jest większa od wysokości budynku do kalenicy 8,53 m). Nie zostaje w niedopuszczalny sposób ograniczone nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w budynkach sąsiednich.

Zaprojektowane budynki w zabudowie bliźniaczej są niepodpiwniczone, posiadają dwie kondygnacje nadziemne (parter i kondygnację w poddaszu). W każdym segmencie zaprojektowano część garażową (w parterze) i jeden dwupoziomowy lokal mieszkalny, znajdujący się w parterze i poddaszu. Wysokość projektowanych budynków od poziomu terenu do poziomu kalenicy wynosi 8,53 m - nie przekracza dopuszczalnej wysokości określonej w mpzp na poziomie 9,5 m. Zgodnie z ustaleniami mpzp zaprojektowano dachy dwuspadowe o kącie nachylenia 35° (w ustaleniach mpzp określono kąt nachylenia połaci dachowych 35° - 45°). Przedmiotowe zamierzenia inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami mpzp w zakresie powierzchni zabudowy określonego do 40% powierzchni terenu objętego inwestycją (teren działek nr [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni - 5801,00 m2) wskaźnik ten wynosi 27% - powierzchnia zabudowy (dla całego zamierzenia budowlanego) obejmuje 1541,1 m2 powierzchni terenu inwestycji.

Jak i zgodne jest z wymaganiami w zakresie zachowania nie mniej niż 30% powierzchni terenu jako powierzchni biologicznie czynnej. Powierzchnia biologicznie czynna wynosząca 2074 m2 stanowi 35 % powierzchni terenu inwestycji. Wyliczenia te są prawidłowe. Spełnione zostały również ww. wymagania mpzp w odniesieniu do l etapu inwestycji. Zatem warunek art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane został spełniony.

Ponadto inwestor przedstawił stosowne zapewnienia przyłączenia inwestycji do sieci uzbrojenia terenu. Realizacja tego etapu inwestycji planowana jest zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane w odrębnym trybie postępowania. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że przepis art. 33 ust. 1 zdanie 1 cyt. ustawy zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Wyjątki od niej wprowadza dalsza część tego przepisu. Za wyjątki należy też uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a. Ustawodawca przewidział dwa alternatywne rozwiązania realizacji budowy przyłączy, wymienionych w art. 29 ust. pkt 20, normując w art. 30 ust. 1 pkt 1a, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że inwestor ma prawo wyboru procedury związanej z budową przyłączy. Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i ust. 2, inwestor zwolniony jest z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a.

Z kolei cytując treść art. 389 i art. 394 ust. 1 ustawy Prawo wodne organ dokonując analizy projektu budowlanego wskazał, że nie jest planowana zmiana ukształtowania terenu a odprowadzenie wód opadowych planowane jest na powierzchnię zieloną działki. Z opinii geotechnicznej wynika, że do głębokości 4,0 m p.p.t. "nie stwierdzono występowania wód podziemnych ani sączeń wód" a związku z zaprojektowanym posadowienie budynków -1,40 m p.p.t., nie jest przewidziane trwałe odwadnianie wykopów, czy też wykonanie urządzeń odwadniających obiekty lub odprowadzanie wód z wykopów. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w wyniku planowanej inwestycji nastąpi obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej, zatem brak jest podstaw żądania zgłoszenia wodnoprawnego lub uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nie znajduje zatem potwierdzenia argument, że inwestycja "wywiera wpływ na poziom wód gruntowych".

L. K. i W. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, zarzucając jej:

1. 1. naruszenie § 39 ust. 2 uchwały Rady Gminy M. nr [...] z dnia 20.02.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. poprzez przyjęcie, że dozwolona jest budowa na jednej działce znajdującej się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN2 kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych;
2. 2. naruszenie art. § 39 ust. 4 pkt 2 lit. b uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. poprzez przyjęcie, że dopuszczalnym jest wydanie pozwolenia na zabudowę działki nr [...] sześcioma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi;
3. 3. naruszenie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie i niezastosowanie dla ustalenia wymogów dojazdu i dojścia do projektowanych budynków;
4. 4. błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że istniejące sieci: elektryczna, wodociągowa i gazowa, pozwalają na realizację przedłożonego projektu budowlanego;
5. 5. naruszenie art. 388 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 389 pkt 3 i 4 Prawa wodnego poprzez pominięcie i niezastosowanie, tj. zatwierdzenie pozwolenia na budowę mimo braku pozwolenia wodnoprawnego;
6. 6. naruszenie art. 388 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 394 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 8 Prawa wodnego poprzez pominięcie i niezastosowanie, tj. zatwierdzenie pozwolenia na budowę mimo braku zawiadomienia wodnoprawnego;
7. 7. naruszenie art. 10 ust. 1 kpa poprzez brak umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało nierównym traktowaniem stron postępowania oraz wydaniem decyzji niezgodnej z prawem;
8. 8. naruszenie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że projekt budowlany nie obejmuje wykonania przez inwestora przyłączy do infrastruktury sieciowej, oraz że przyłącza te stanowiące element zamierzenia inwestycyjnego mogą być wykonane na podstawie zgłoszenia;
9. 9. naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie za dopuszczalne wyodrębnienia z projektu budowlanego przyłączy do infrastruktury sieciowej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Domagali się także zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie podnieść należy, że w sprawie zakończonej przed tut. Sądem sygn. akt II SA/Kr 1544/19 badaniu podlegała skarga dotycząca pozwolenia na budowę uzyskanego przez inwestora w ramach II etapu tej samej inwestycji, ze zbliżonymi zarzutami, która została oddalona.

Przechodząc zaś do zarzutów niniejszej skargi, pierwszy rozpatrywany zarzut skargi, dotyczy braku zgodności projektu budowlanego z zapisami MPZP. Podnosi się bowiem, że przykładowo działka nr [...] ma być zabudowana przez 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Docelowo tę działkę będzie zamieszkiwać nie jedna rodzina, ale sześć lub dwanaście. Takie zagospodarowanie działki jest sprzeczne z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem prowadzi do zabudowy wielorodzinnej w sytuacji, gdy jedna działka zdaniem skarżących jest przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Posadowienie na nieruchomości kilkudziesięciu budynków zmienia jej charakter użytkowy i nie pełni ona roli przewidzianej w § 39 ust. 2 MPZP.

Jak wynika z § 39 ust., 1 i 2 MPZP, 1. wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem MN1, MN2 i MN3.;

2. Ustala się podstawowe przeznaczenie terenu pod 1/. Lokalizację zabudowy jednorodzinnej w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. Zgodnie zaś z ust. 3 pkt 2, ustala się dopuszczalne przeznaczenie terenów j.w. także pod lokalizację zabudowy wielorodzinnej do 4 mieszkań.

Należy zauważyć, że plan nie definiuje pojęcia "zabudowa wielorodzinna". Nie ma również definicji "terenu", którym posługuje się plan w odniesieniu do lokalizacji zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej. Natomiast poprzez wyznaczenie terenów takich jak MN, plan wskazuje, że sformułowanie to odnosi się do pewnych obszarów funkcjonalnych w planie. Pojęcie to nie jest zrelatywizowane do konkretnej części powierzchni ziemskiej wyznaczonej geodezyjnie, ale określa zasięg występowania określonych zjawisk ustalonych przez plan, w tym przypadku określonego typu zabudowy. Podobnie przyjął WSA w Gdańsku, który w wyroku z dnia 8 maja 2017 r. II SA/Gd 73/17, LEX nr 2290682 wskazał, że "Teren w planie miejscowym oznacza jakiś obszar, który nie powinien być odnoszony wyłącznie do inwestowanej działki". Umiejscowienie terenu konkretnie (w celu konkretnej zabudowy) i faktycznie następuje natomiast w dalszej kolejności na działkach.

W § 10 MPZP wskazano, że jako wskaźnik wykorzystania terenów przyjmuje się wskaźnik intensywności zabudowy w postaci dopuszczalnej powierzchni terenów przeznaczonych do zabudowy w obrębie części działki położonej w terenach budowlanych, określony dla każdego terenu indywidualnie. Z kolei zgodnie z § 5 ust. 8, jeżeli w planie jest mowa o działce (w odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnika intensywności zabudowy), rozumie się przez to część działki lub zespołu przylegających do siebie działek, która położona jest w obrębie danej kategorii terenu ustalonej niniejszym planem, w obrębie której lokalizowana jest dana inwestycja.

Należy jeszcze przytoczyć zapis § 39 ust. 4 pkt 1, gdzie m.in. dla terenu MN2 dopuszcza się zabudowę 50 % powierzchni działki znajdującej się w terenach budowlanych. Z tego, co powiedziano, wynika, że dla określonej działki leżącej w terenie MN2 wymogiem jest zabudowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, z zabudową do 50 % powierzchni w terenie budowlanym. Z kolei pytanie o zabudowę jednorodzinną sprowadza się do definicji budynku jednorodzinnego. W tym zakresie należało posłużyć się pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zdefiniowanym w art. 3 pkt 2a pr.bud. Zgodnie z powyższym przepisem pod pojęciem tym należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

Pojęcie lokalu mieszkalnego nie zostało jednak zdefiniowane w prawie budowlanym, jak też nie zdefiniowano pojęcia lokalu użytkowego. Jednakże pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego zostało określone w ustawie z 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 716, ze zm.), zgodnie z którym, w rozumieniu ustawy, jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Natomiast lokalem użytkowym w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielonych stałymi przegrodami budowalnymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym, zaś pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi - § 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia.

W świetle powyższego należy podnieść, że dla oceny charakteru inwestycji przedstawionej w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę rozstrzygające pozostają regulacje wynikające z prawa budowlanego, a tam prawodawca jednoznacznie określił, że budynkiem mieszalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Konstrukcja tej normy wskazuje, że decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć - zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali, co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego, przy spełnieniu wymogu określonej jego powierzchni.

Pojęcie lokalu mieszkalnego jest jednak, w pewien sposób pojęciem niedookreślonym, i w związku z tym kwestia definiowania domu jednorodzinnego w oparciu o pojęcie lokalu mieszkalnego - będzie zawsze uzależniona od stanu faktycznego rozwiązań funkcjonalnych, dotyczących lokali mieszkalnych, wynikającego z projektu. W kontrolowanej sprawie w każdym budynku aktualnie zaprojektowano jeden lokal dwukondygnacyjny. Projektowana zabudowa spełnia zapis planu miejscowego zawarty w par. 39 ust. 2 pkt 1 MPZP, biorąc pod uwagę zaprojektowanie budowy budynków bez wątpienia jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przy zachowaniu mniejszej niż 50 % powierzchni zabudowy /k.11 t.I proj.bud/. W tej sytuacji zarzut zmierzający w istocie do wykazania, że inwestor zmierza do zabudowy wielorodzinnej jest pozbawiony podstaw.

Co się tyczy zarzutu do założonego przez skarżącego przyszłego podziału działek inwestycyjnych, a w związku z tym prognozowanego przez niego obejścia przepisów planu o minimalnej powierzchni działek (§ 39 ust. 4 pkt 2 lit.b) oraz dotyczących powierzchni biologicznie czynnej (§ 39 ust. 4 pkt 3), to nie może on odnieść skutku. W chwili obecnej nawet skarżący nie kwestionuje, że dla terenu inwestycji są spełnione normy dotyczące powierzchni biologicznie czynnej i to zarówno dla całości inwestycji, jak i dla kontrolowanego I etapu (k.11 t.I proj.bud.). Jeśli zatem zgodzimy się, że inwestor może budować na większych działkach, gdyż w świetle tak planu miejscowego, jak i obowiązującego ustawodawstwa nie ma wymogu dokonania podziału przed rozpoczęciem inwestycji, na mniejsze działki, to niezależnie od prognozowanych przez skarżącego przyszłych działań inwestora, organ winien zatwierdzić projekt i wydać pozwolenie na budowę.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż brak jest podstaw do przeprowadzania takiej hipotetycznej oceny na tym etapie postępowania, skoro faktycznie do podziału nie doszło. Ma także rację Wojewoda, że każdorazowo taki podział działki musi być przeprowadzony w oparciu o kryteria wskazane w MPZP. Zatem podnoszone w skardze kwestie odnoszące się do przyszłego, hipotetycznego stanu związanego z potencjalną możliwością podziału nieruchomości i jego ewentualnej zgodności z ustaleniami planu miejscowego z oczywistych powodów pozostają poza granicami kontroli przedmiotowej sprawy. Niezależnie od tego inwestor oświadczył /k.58 akt I instancji/, że takiego podziału nie planuje.

Podobnie nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu podnoszone w skardze zarzuty wskazujące na błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że istniejące sieci: elektryczna, wodociągowa i gazowa, nie pozwalają na realizację przedłożonego projektu budowlanego. Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w tym zakresie. W aktach znajduje się bowiem oświadczenie o warunkach wykonania przyłączy do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej z 30.10.2018 r. (k. 30 proj.bud.), oświadczenie o warunkach wykonania przyłączy do gminnej sieci wodociągowej z 30.10.2018 r. (k. 31), warunki przyłączenia do sieci gazowej z 18.03.2019 r. (k. 31k), oświadczenie o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz dostaw energii (...) z 19.10.2018 r. (k.32). W ocenie Sądu jest to wystarczające do uznania, że dostęp do tych sieci w warunkach zakładanego zamierzenia inwestycyjnego jest możliwy.

Co się tyczy zarzutu, że przyłącza winny być objęte niniejszym projektem budowlanym (podczas gdy projekt przewiduje ich wykonanie według odrębnego opracowania) przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie ze stanowiskiem NSA zwartym w wyroku z 11.10.2017r., sygn. akt II OSK 2920/16: "Wybór przez inwestora trybu realizacji przyłączy (elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych) na podstawie art. 29a Prawa budowlanego dokonuje się bez ingerencji organów architektoniczno – budowlanych. (...) Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 896/12, realizacja przyłączy do budynku ma znaczenie przy udzielanie pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Przy projektowaniu budynku i udzieleniu pozwolenia na budowę istotne znaczenie ma oświadczenie właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do odpowiednich sieci (art. 34 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego).

W sprawie niniejszej inwestor dokonał wyboru budowy przyłączy nie łącznie z projektowaną inwestycją, lecz odrębnie, i zostało to wskazane w projekcie budowlanym. Nie powinno zatem stanowić podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego" (podobnie wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2017 r., II SA/Ol 1377/16, LEX nr 2247629, WSA w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2019 r. II SA/Sz 379/19, LEX nr 2719826, WSA w Łodzi wyrok z dnia 28 października 2015 r. II SA/Łd 556/15, LEX nr 1930273). NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2013 r. II OSK 896/12, LEX nr 1358525 wskazał: "Przepis art. 33 ust. 1 zdanie pierwsze p.b. zawiera zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Od zasady tej są jednak wyjątki, o czym świadczy dalsza część tego przepisu. Za wyjątki należy też uznać sposób realizacji przyłączy, regulowany przepisem art. 29a p.b. Przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu". W świetle powyższego, nie można uznać, że wykonanie przyłączy odrębnie od zatwierdzanego projektów stanowi naruszenie prawa.

Jeszcze w odniesieniu do sieci, na marginesie należy zaznaczyć, że z dniem 28 czerwca 2015r. zmienione zostało brzmienie art. 34 ust. 3 pkt 3 u.p.b., który stanowił uprzednio, że projekt budowlany powinien zawierać: a) oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych; b) oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Zapisy te zostały uchylone, a w ich miejsce przyjęto, że projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb – w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

W uzasadnieniu ustawodawca wskazał (druk sejmowy VII 2710 pkt 9), że wymagania dotyczące podłączenia działki budowlanej do sieci, w tym drogowej, zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponadto wymagania te są określane i weryfikowane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (zaś w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustalane w tym planie). Nie ma zatem potrzeby, aby na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikował możliwość przyłączenia do sieci, leży to bowiem w interesie inwestora. Spełnienie przez projektowaną inwestycję wymagań określonych w ww. rozporządzeniu obecnie weryfikowane jest na etapie oddawania obiektu budowlanego do użytkowania.

W niniejszej sprawie bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bowiem projektowany na działce nr [...] dojazd i dojście do budynków ma szerokość co najmniej 5,31 m, jak to wynika z planu zagospodarowania terenu, zaś wewnętrzne dojścia i dojazdy zaprojektowano o szer. 6,42m i 7,84 m. Ponadto, jak słusznie wskazał Wojewoda, decyzją Wójta Gminy M. ([...] r. zezwolono na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (dz[...]) na działkę nr [...] w miejscowości L.. Podkreślenia nadto wymaga, że nie jest przedmiotem inwestycji przebudowa drogi gminnej istniejącej na działce nr [...], dlatego przepis § 14 wt nie ma zakresie tej drogi zastosowania.

Sąd stwierdza, że zawarte w pkt 5-6 skargi zarzuty dotyczące braku pozwolenia wodnoprawnego są nietrafne i w całej rozciągłości popiera stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stanowiące odpowiedź na tożsamy zarzut strony skarżącej zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., NSA w wielu swoich orzeczeniach wskazywał, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1994/14, LEX nr 2108318, tak też np. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r. II OSK 2691/17 LEX nr 2733958). W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., uprawdopodabniając istotność wpływu tegoż uchybienia na wynik sprawy, winna wskazać, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05; postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunek ten na gruncie rozpatrywanej sprawy nie został spełniony.

Podsumowując, organ II instancji poprawnie zastosował więc art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując w mocy prawidłową decyzję Starosty [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Z powyższych przyczyn wszystkie zarzuty pełnomocnika skarżących, zawarte w pkt. 1 – 9 skargi okazały się niezasadne; nie zachodzi bowiem naruszenie wskazanych w skardze przepisów..

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.