Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 737/19, oddalił skargę M. W. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 czerwca 2019 r., nr SKO.4150.1261.2019, w przedmiocie warunków zabudowy.
Powyższym rozstrzygnięciem organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 59-64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, zwana dalej: "u.p.z.p."), utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 2 maja 2019 r., nr 82/2019, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy w ramach legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy - budynku rekreacji indywidualnej, studni wierconej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe - na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. W. i A. T., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwane dalej: "rozporządzeniem"), poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a co za tym idzie granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, co doprowadziło do błędnego uznania, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy określiły granice obszaru analizowanego dla działki nr [...] i co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...];
- b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że spełnienie kontynuacji funkcji, na którą wskazują powyższe przepisy, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez nie wskazanie i nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich okoliczności faktycznych przedstawionych przez "skarżącą";
- b) art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarga była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Ponieważ w sprawie zostały zgłoszone zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można, co do zasady, kwestionować techniczną kompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie przyjętą za podstawę zaskarżonego wyroku ocenę stanu faktycznego sprawy bądź ocenę prawną Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane ustawowo elementy. W jego treści Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Umożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Fakt, że w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący do podniesionych zarzutów, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymóg przedstawienia w uzasadnieniu zarzutów skargi nie oznacza obowiązku ustosunkowania się przez Sąd administracyjny do wszystkich zarzutów i argumentów skarżącego, a jedynie do tych, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji odniósł się w motywach zaskarżonego orzeczenia do tych zarzutów skargi, które miały decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w kwestii niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy z uwagi na odległość istniejącej zabudowy od gazociągu (s. 13 uzasadnienia) oceny w tym przedmiocie zastały ujęte w sposób lapidarny, ale nie można nie zauważyć, że skoro w sprawie nie był spełniony warunek dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), to zbędne było szersze analizowanie niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Można tylko dodać, że z punktu widzenia oceny zachowania minimalnych odległości od istniejącego gazociągu, istotne jest faktyczne zlokalizowanie tego gazociągu na dzień rozstrzygania sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3905/19, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy zarówno rodzaj gazociągu (tj. gazociąg wysokiego ciśnienia o przekroju dn150), jak i jego odległość od działki skarżących, nie budziły wątpliwości (zob. pismo Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z 18 lutego 2019 r., k. 25 akt administracyjnych oraz mapy zawarte na k. 36 i 42 akt administracyjnych, a także s. 3 wyników analizy).
Reasumując, podnoszona przez skarżących okoliczność, że nie byli świadomi, w dniu zakupu działki, że przebiega obok niej gazociąg, podobnie jak to, że wystąpili o nakazanie usunięcia spornego gazociągu, nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decydujące znaczenie ma bowiem stan faktyczny istniejący na dzień wydawania decyzji w sprawie warunków zabudowy, a nie ewentualne zdarzenia przyszłe i niepewne.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym dla wydania rozstrzygnięcia. Okoliczność, że skarżący nie zgadzają się z wynikami analizy urbanistycznej w części dotyczącej braku podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego uważając, że organ działał zbyt rygorystycznie, nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia wymienionych przepisów.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W ocenie skarżących kasacyjnie naruszenie ww. przepisów polegało na przyjęciu, że co do zasady obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Natomiast wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają uzasadnienia.
Jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ odwoławczy, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z przywołanych przepisów wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
Oznacza to, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Nie oznacza to oczywiście, że obszar analizowany musi stanowić regularny okręg otaczający działkę inwestora (por. wyrok NSA: z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12; z 19 czerwca 2013 r., II OSK 455/12; z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14). Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru. Obszar taki nie musi zostać wyznaczony w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia. Powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum możliwe jest jednak w sytuacji, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, przy czym powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego.
Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (zob. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19, LEX nr 3021213 oraz z 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, LEX nr 3052591). Nie jest natomiast dopuszczalne poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (zob. wyroki NSA: z 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, LEX nr 3052591 oraz z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2321/21, LEX nr 3515588).
Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni omawianych przepisów, bowiem wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie nie wyraził kategorycznego stanowiska, iż obszar analizowany powinien zawsze przybierać formę koła. Stwierdził wprawdzie, iż zasadą jest wyznaczenie obszaru dookoła działki, we wszystkich kierunkach w równej odległości i co za tym idzie powinien on przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Niemniej w dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji odnosi się do możliwości powiększenia obszaru analizowanego ponad minimum określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zasadnie zaznaczając, że takie powiększenie uzasadnione powinno być okolicznościami konkretnej sprawy, a nie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji wyraził też prawidłowy pogląd, że zabudowa w formie rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji zabudowy mieszkaniowej. Zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na liczne różnice, jakie występują między zabudową mieszkaniową, a letniskową (rekreacji indywidualnej) na gruncie norm z zakresu prawa budowlanego. Również na gruncie norm dotyczących planowania przestrzennego nie ma wątpliwości, że mamy do czynienia z odrębnymi rodzajami zabudowy, tj. służącymi do realizacji odmiennych funkcji. O tym, czy zabudowa rekreacji indywidulanej może być zrealizowana w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, w kontekście wymogu niesprzeczności funkcji zabudowy w ramach warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), można rozstrzygnąć dopiero w realiach konkretnej sprawy, mając m.in. na uwadze wymogi ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.) oraz wyniki analizy urbanistycznej (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2023 r., II OSK 1167/20; z 10 sierpnia 2022 r., II OSK 2601/19 oraz z 14 lutego 2023 r., II OSK 375/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do nawiązywania, w kontekście wymogu kontynuacji funkcji, do legalnej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na działkach nr [...], które znajdują się poza obszarem analizowanym. Nieuprawnionym zaś byłoby odwoływanie się do zabudowy dokonanej nielegalnie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.