Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (sygn. akt II SA/Op 397/09) oddalił skargę K. K. i W. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących faktycznych i prawnych okolicznościach sprawy.
Na skutek interwencji Gminy G. organ I instancji dokonał w dniu [...] sierpnia 2007 r. oględzin budynku, zlokalizowanego w G. przy ul. [...], na działce nr [...], k. m. [...], obręb G., stanowiącego współwłasność W. K. i K. K.. W trakcie kontroli ustalił, że na powyższej działce znajduje się nieużytkowany budynek mieszkalny dwupiętrowy, z wykonanymi przez inwestora robotami budowlanymi. W budynku tym uzupełniono istniejące i wykonano nowe ściany II piętra oraz poddasza wraz z drewnianą więźbą dachową i pokryciem dachu stalową blachą trapezową. W trakcie kontroli nie były prowadzone roboty budowlane, a stan zaawansowania budowy znajdował się na etapie otwartego stanu surowego. W dniu [...] września 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie p. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania, bez wymaganego pozwolenia, odbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.
W dniu [...] października 2007 r., z udziałem inwestora – W. K., przeprowadzono dowód z oględzin. Inwestor oświadczył, że roboty budowlane prowadzone były w latach 1997-1998, w celu zabezpieczenia ruin budynku przed dalszą degradacją. Budynek został również zabezpieczony przed dostępem osób postronnych, poprzez zamurowanie na parterze otworów okiennych oraz przez zamykane drzwi frontowe wraz z wywieszeniem tablic ostrzegawczych. W dniu [...] marca 2009 r. organ nadzoru dokonał ponownej kontroli odbudowywanego budynku, podczas której nie stwierdzono wykonywania robót ani żadnych zmian stanu obiektu w odniesieniu do stanu ustalonego w trakcie oględzin.
Powyższe ustalenia poskutkowały wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie p. postanowienia z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazującego W. K. i K. K. wstrzymanie robót budowlanych oraz nakładającego na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] czerwca 2009 r. wskazanych w nim dokumentów.
Inwestor nie spełnił nałożonego obowiązku, nie przedstawił wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, w związku z czym organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], opartą na podstawie art. 48 ust. 1, w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał W. K. i K. K. dokonanie rozbiórki odbudowanej bez wymaganego pozwolenia, części przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, że na wykonanie stwierdzonych w dniu kontroli robót, polegających na odbudowie istniejącego obiektu, inwestorzy zobowiązani byli uzyskać pozwolenie budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie p. uznał też, iż istnieją przewidziane w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przesłanki umożliwiające legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, w związku z czym wszczął odpowiednie postępowanie. Wobec niespełnienia nałożonego obowiązku, wystąpiła przesłanka obligatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy stosownie do treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Od decyzji tej odwołanie wniósł A. K., pełnomocnik W. K. i K. K., w którym podniósł, że wykonane prace budowlane podyktowane były złym stanem technicznym zakupionego budynku i zmierzały do jego zabezpieczenia. Wskazał także na wysokie koszty sporządzenia projektu i opłaty legalizacyjnej. Poprosił o pomoc w załatwieniu sprawy w normalnym urzędowym toku.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ podzielił ustalenia faktyczne sprawy oraz argumentację prawną organu I instancji, akcentując, że skoro inwestorzy nie wykonali obowiązku wynikającego z wydanego postanowienia zasadnie organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 ww. ustawy nakazał rozbiórkę części przedmiotowego budynku zrealizowanego samowolnie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] złożyli K. K. i W. K. reprezentowani przez ojca – A. K.. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie wyjaśnił całkowicie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpująco zebrał materiał dowodowy oraz błędnie go rozpatrzył; art. 8 k.p.a., ponieważ organ wyższego stopnia nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa; art. 10 § 1 k.p.a., bowiem organ wyższego stopnia przed wydaniem decyzji nie wezwał strony do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ orzekający, mając pozostawioną swobodę oceny dowodów, w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, dlaczego jedne dowody uznał za wiarygodne, a inne nie.
W uzasadnieniu przedstawili przebieg postępowania administracyjnego oraz opisali stan techniczny obiektu w chwili nabycia w dniu [...] grudnia 1996 r. Wskazali, że roboty, wykonane przez "fachowe jednostki budowlane", w ich przekonaniu nie stanowiły budowy nowych części obiektu budowlanego i stanowiły odtworzenie stanu pierwotnego przy zastosowaniu nowych, wolnych od zniszczeń materiałów budowlanych. Był to jedynie remont budynku. Zaakcentowali, że obecny stan ostatniej kondygnacji obiektu w całości jest identyczny ze stanem pierwotnym, wymagającym kapitalnego remontu. W istocie obiekt przez cały czas posiadał określone gabaryty, a tylko pewne fragmenty ścian i konstrukcji dachu zostały wymienione na nowe. Poza tym podnieśli, że nakaz rozbiórki obejmujący elementy budynku, które wykonane zostały w wewnątrz obiektu nie mogły być objęte procedurą art. 48 Prawa budowlanego, bowiem były to roboty remontowe, które wymagały jedynie zgłoszenia.
Na koniec skarżący zgodzili się, że wykonane roboty prowadzone były z naruszeniem obowiązujących przepisów, lecz w ich ocenie, wydane rozstrzygnięcia zdecydowanie wykraczają poza dokonane przez inwestorów naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. oddalił powyższą skargę.
W uzasadnieniu stwierdzono, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Także stan faktyczny co do zakresu robót ustalony został prawidłowo.
Sąd wskazał też, iż w myśl art. 3 pkt 6 ustawy odbudowa obiektu budowlanego mieści się w pojęciu budowy. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Wykonane przez skarżących roboty nie są ujęte w katalogu robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a skoro tak, to organ w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, zasadnie zastosował przepis art. 48 ustawy, który przewiduje możliwość legalizacji obiektów wzniesionych samowolnie. Skoro na podstawie prawidłowo dokonanych ustaleń organu roboty budowlane zrealizowane zostały bez pozwolenia na budowę (a więc samowolnie), zaś skarżący nie przedstawili dokumentów, do okazania których zostali zobowiązani, zasadnie orzeczono obowiązek rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy.
Za nietrafny należy uznać zarzutu skarżących, iż dokonali remontu budynku na gruncie art. 3 pkt 8 ustawy. Zakres i rozmiar wykonanych robót oraz dokonanie rozbiórki istniejących uprzednio elementów budynku wyklucza uznanie, iż skarżący realizowali "remont" obiektu.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty wskazujące na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów procedury administracyjnej (art. 7, 77 § 1, art. 8, art. 10 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Skarżący przytaczają jedynie treść przywołanych przepisów, bez wskazania w jakim zakresie nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy i które dowody zostały dowolnie ocenione przez organ, jak też jaki wpływ na rozstrzygnięcie miało uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.
W skardze kasacyjnej W. K. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego t.j. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, polegającą na uznaniu, iż wykonane roboty budowlane stanowiły odbudowę a nie remont. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższej skargi wskazano, że przyjęta przez organy teza o wykonaniu odbudowy a nie remontu, przewijała się od początku do zakończenia postępowania, w ramach którego organ nadzoru budowlanego finalnie orzekł o nakazie rozbiórki nowych elementów budynku, które jak wskazano wcześniej "odbudowano".
Podniesiono, iż w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zdefiniowano remont jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy czym dopuszczono stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W dalszej części ustawy ustawodawca wskazał na zwolnienie z uzyskania pozwolenia budowę wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków art. 29 ust. 2 pkt 1). Treść tego przepisu została ustalona ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 3, poz. 1364), na gruncie której ma miejsce wyraźne dopuszczenie przez ustawodawcę wykonywania prac remontowych, związanych ze zmianą lub wymianą elementów konstrukcyjnych. Ponieważ ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "odtworzenie" i nie można definicji takiej znaleźć w innych ustawach, strona skarżąca przytacza definicję zawartą w Słowniku języka polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN, wg której oznacza to m.in. przywrócenie czemuś dawnego wyglądu lub stanu albo stworzenie czegoś na nowo według zachowanych fragmentów i wzorów.
Natomiast od pojęciem,,budowa" (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) ustawodawca rozumie "wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". I tu, przy braku definicji odbudowy, należy przyjąć potoczne znaczenie, iż jest to wskazane wyżej odtworzenie obiektu budowlanego.
Skoro ustawodawca stwierdził, że odtworzenie stanu pierwotnego jest remontem to nie można się zgodzić z użytym w decyzjach administracyjnych stwierdzeniem, iż doszło do odbudowy obiektu budowlanego. Roboty budowlane, będące przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami, wykonywane były w istniejącym obiekcie budowlanym i polegały na dokładnym odtworzeniu elementów stanu pierwotnego po uprzednim ich rozebraniu (wymiana elementów konstrukcyjnych). Zarówno wykonane stropy, jak i konstrukcja dachu, istniały dokładnie w tym samym miejscu. Nie doszło do zmiany pierwotnej geometrii dachu, ani nie zmieniono kubatury obiektu.
Ponadto ustawodawca w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego definiując budowę, jednoznacznie wskazał na odbudowę obiektu budowlanego, a nie jego części, co oznacza, że przepis ten w zakresie odbudowy dotyczy jedynie całego obiektu. Natomiast w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z odtworzeniem jedynie elementów obiektu w ramach istniejącego budynku. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że dokonana kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako odbudowa jest niewłaściwa i dlatego też zastosowanie art. 48 w stosunku do robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę jest błędne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.
Autor skargi kasacyjnej przywołuje naruszenie wyłącznie prawa materialnego w postaci niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 48 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Należy wskazać w związku z tak sformułowanym zarzutem, iż nie spełnia on podstawowych właściwości argumentacyjnych z punktu widzenia jego skuteczności w ramach kontroli kasacyjnej. Powołanie się bowiem na art. 48 tej ustawy, bez oznaczenia odpowiednich jego jednostek redakcyjnych w sytuacji, gdy przepis ten zbudowany jest z pięciu ustępów, z których dwa podzielone są dodatkowo na punkty i litery, mimo, że nie uniemożliwia dokonania kontroli kasacyjnej, wskazuje na brak precyzji.
Podobnie, nie uniemożliwia dokonania kontroli kasacyjnej brak odniesienia się w ramach sformułowania zarzutu oraz zwłaszcza w ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej do przyczyny podniesienia na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a obu wskazanych w podstawie form naruszenia prawa materialnego w postaci ich koniunkcji. Należy w związku z takim sformułowaniem zarzutu wskazać, iż w takim przypadku ważne jest wykazanie, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem różne formy naruszenia prawa materialnego, które wprawdzie mogą wystąpić razem, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Wymaga to jednak zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność.
Ponadto, niezależnie od powyższego, dla skuteczności zarzutu ważne jest także wykazanie istoty naruszenia w obu powyższych aspektach. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej brak jest argumentacji, zawierającej powyższe przesłanki, odnoszące się do obu razem oraz do każdej z osobna postaci naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane jest niezasadny przede wszystkim jednak dlatego, iż ewentualne związanie błędnej wykładni tego przepisu prawa materialnego w świetle treści zarzutu, dotyczy samego pojęcia "odbudowa", którego treść interpretacyjna ustalana jest na etapie kwalifikacji stanu faktycznego na gruncie art. 3 pkt 6 oraz pkt 8 tej ustawy (do których to przepisów autor skargi się odwołuje w jej uzasadnieniu), która następnie prowadzi do ustalenia konsekwencji na gruncie art. 48 ustawy. Treść terminu "odbudowa" nie łączy się zatem z art. 48 ustawy, na gruncie którego ustalona została konsekwencja (sankcja) w postaci nakazu rozbiórki. W istocie zatem zarzut skargi kasacyjnej należy rozumieć jako wskazanie na błędną wykładnię odpowiednich jednostek art. 3 ustawy, prowadzącą do niewłaściwego zastosowania art. 48 w ramach ustalenia normatywnych konsekwencji zakwalifikowania przedmiotowych robót jako wykonanej bez pozwolenia odbudowy.
Niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się jednak przede wszystkim z tym, iż nie można Sądowi I instancji zarzucić błędnej wykładni pojęcia "odbudowa" i nietrafnej akceptacji stanowiska organów administracji, kwalifikujących zakres robót jako właśnie odbudowę, a nie wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej remont obiektu. Zauważony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak definicji "obudowy" powoduje potrzebę własnych ustaleń semantycznych, opartej na treści terminów wskazanych w art. 3 pkt 6 w związku z definicją remontu, określoną w art. 3 pkt 8 ustawy. Wykładnia powinna zatem zostać przeprowadzona w ramach reguł językowych, ujętych w porównawczym kontekście systemowym, wskazującym na relację pomiędzy pkt 6 i pkt 8 tego przepisu.
W wyniku zastosowania tych reguł należy przyjąć, iż określenie przez ustawodawcę (art. 3 pkt 8 ustawy) pojęcia remontu poprzez wykonywanie robót budowlanych związanych z odtworzeniem stanu pierwotnego, nie wyklucza zastosowania terminu "odtwarzanie" do robót o innym niż remont zakresie. Dotyczyć to może zatem także pojęcia odbudowa, które nie jest przez ustawodawcę zdefiniowane. Jednocześnie, wymienienie w pkt 6 tego przepisu terminu "odbudowa" w ramach szeregu robót, stanowiących swoiste uzupełnienie pojęcia "budowa", rozumianego jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oznacza, że odbudowa staje się, obok rozbudowy i nadbudowy, rodzajem działań powiązanych z budową, stanowiących jej szczególny, także co do zakresu, rodzaj.
Nie ma więc zasadniczych przeszkód w wiązaniu także pojęcia odbudowy z jakimś odtworzeniem, na co wskazuje trafnie w tym kontekście autor skargi kasacyjnej (na s. 2). Istotne jest natomiast to, że nie można jednak przyjąć, iż jest to ten sam rodzaj robót "odtworzeniowych", jaki ma miejsce w przypadku remontu. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy. Nie ma w związku z tym, jeżeli rozebrano wcześniej to co ma zostać odtworzone, bezpośredniego znaczenia ani zakres takiego odtworzenia (np. obejmujący także elementy konstrukcyjne), ani rodzaj zastosowanych materiałów, ani proporcje robót w stosunku do skali całego obiektu, ani też wreszcie przyczyna, dla której miało miejsce przeprowadzenie odbudowy (zwykle wiążąca się ze złym stanem obiektu lub jego części).
Powyższe konstatacje wynikają także z rozważań Sądu I instancji (szczeg. s. 9 uzasadnienia), mimo, że nie została w uzasadnieniu wyroku rozwinięta argumentacyjne odpowiednia analiza interpretacyjna. Poprawnie w związku z takim wynikiem wykładni Sąd I instancji zaakceptował kwalifikację przeprowadzonych robót na gruncie art. 3 pkt. 6 i pkt 8 oraz art. 29 ustawy Prawo budowlane, w wyniku czego nie dopatrzył się naruszenia prawa w zastosowaniu art. 48 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy. Ustalenia te, prawidłowo przeprowadzone przez Sąd I instancji i prowadzące do prawidłowego rezultatu wykładni, wykluczają trafność wskazywanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił