Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Operatora Gazociągów Przesyłowych [...]. Oddział w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r., którym oddalono skargę w/w spółki na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego,
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniach 1 i 4 lipca 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie działając przez upoważnionych przedstawicieli przeprowadził czynności kontrolne dotyczące użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego; gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa relacji Łukanowice-Śledziejowice-Zederman na odcinku od stacji gazowej I stopnia redukcyjno-pomiarowej "Śledziejowice" do zespołu zaporowo-upustowego nr 515 "Popielnik". W trakcie tych czynności kontrolnych ustalono, iż wykonano nową sieć gazową wysokiego ciśnienia DN 500 na odcinku przekroczenia pod rzeką Wisłą w m. Kraków jest użytkowana w związku z wyłączeniem z ruchu gazowego "starego przekroczenia", które było wypłycone na odcinku przekroczenia pod rzeką i zostało zalane betonem. Powyższy odcinek sieci gazowej został wykonany w oparciu o decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 kwietnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę odcinka gazowego DN 500 Łukanowice – tworzeń – przewiert kierunkowy na długości 615 metrów i ciśnieniu nominalnym pod rzeką Wisła.
Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie nowego przekroczenia gazowego pod Wisła i "umartwienie" starego poprzez zalane betonem. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół, w którym stwierdzono, że sporny obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem oraz odnotowano, że nie przedłożono kontrolującym potwierdzenia dopuszczenia do użytkowania obiektu, w tym zawiadomienia przez inwestora właściwego organu o zakończeniu budowy gazociągu wykonanego w oparciu o wyżej wymienioną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 kwietnia 2014 r.
W dniu 6 lipca 2016 r. inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego gazociągu przesyłowego. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy zostały dołączone protokoły badań i sprawdzeń wytrzymałości i szczelności nowego wykonanego odcinka gazowego, które zostały sporządzone przez datą, w której kierownik budowy stwierdził w dzienniku budowy zakończenie robót związanych z budową przedmiotowego gazociągu oraz przed złożeniem przez kierownika budowy oświadczenia o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze postanowieniem z dnia 6 października 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 3 i art. 82 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nałożył na inwestora Operator Gazociągów Przesyłowych [...] karę w wysokości 40.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa relacji Łukanowice-Śledziejowice-Zederman na odcinku przekroczenia pod rzeką Wisła w km. 89+910 w miejscowości Kraków. W uzasadnieniu postanowienia po przedstawieniu dokonanych ustaleń organ stwierdził, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego opisanego w sentencji postanowienia z naruszeniem przepisów prawa budowlanego nakazujących przed przystąpieniem do jego użytkowania dokonania właściwemu organowi zgłoszenia zakończenia objętych pozwoleniem na budowę z dnia 29 kwietnia 2014 r. robót budowlanych związanych z wykonaniem nowego odcinka gazowego.
Powyższe obligowało Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z treścią art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane na inwestor karę w wysokości określonej w art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor Operator Gazociągów Przesyłowych [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego), bądź wydaniu pozwolenia na użytkowanie (art. 55 cyt. ustawy). Naruszenie tego obowiązku skutkuje sankcją z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bez względu na okoliczności towarzyszące temu naruszeniu. Organ nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary.
Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził ustalenia poczynione przez organ I instancji, uznając, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał przyjąć, że nowy odcinek gazociągu wykonany pod Wisłą w chwili kontroli przeprowadzonej w dniu 1 i 4 lipca 2016 r. był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, a dotychczasowy - stary odcinek gazociągu pod rz. Wisłą wypełniono betonem. Wskazuje na to między innymi protokół Nr 1 z odbioru końcowego sieci przesyłowej z 12 lutego 2016 r. podpisany przez członków komisji, jak i kierownika robót, inspektora nadzoru, przedstawiciela wykonawcy. Nie złożono potwierdzenia w takcie przeprowadzanej kontroli dopuszczenia do użytkowania tego odcinka. Dopiero w dniu 6 lipca 2016 r. dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego załączono, m.in. protokoły badań i sprawdzeń – wszystkie przed datą, w której kierownik budowy stwierdził w dzienniku budowy zakończenie robót związanych z budową gazociągu oraz przed złożeniem oświadczenia o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia.
GINB podzielił stanowisko organu I instancji, że przed zgłoszeniem zakończenia robót, doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Następnie powołał art. 57 ust. 7, 54, 55 oraz 59f ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że prawidłowo naliczono karę w wysokości 40.000 zł.
Następnie organ ustosunkował się do zarzutów zażalenia.
Skargę na opisane postanowienie złożył Operator Gazociągów Przesyłowych [...] i wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu postawiono zarzuty naruszenia:
- - art. 57 ust. 7 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 cyt. ustawy;
- - art. 54 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że praca gazociągu wysokoprężnego odbywa się w ruchu ciągłym i ze względu na bezpieczeństwo energetyczne kraju nie może dojść do jego wyłączenia z ruchu;
- - art. 57 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, iż inwestor zobligowany był przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy do wykonania dokumentacji geodezyjnej, która wpłynęła na okres dokonywanego zgłoszenia;
- - art. 4 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłem gazu jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu wymagań jakościowych;
- - art. 4 lit. f ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo Energetyczne (Dz.U.2006.89.625 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że przedsiębiorstwo energetyczne (inwestor) zobligowane jest wywiązywać się z obowiązków w zakresie ochrony interesów odbiorców i ochrony środowiska;
- - art. 77 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne przyjęcie, iż doszło do nielegalnego użytkowania gazociągu na odcinku przekroczenia pod rzeką Wisłą w km 89+910;
- - przepisów postępowania mające zasadniczy wpływ na jego wynik - art. 7, 8, 11 k.p.a.;
- - niezgodność ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym poprzez bezpodstawne przyjęcie, że doszło do nielegalnego użytkowania gazociągu.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała, że na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2014 r. przeprowadzono prace związane z wykonaniem nowego przekroczenia rzeki Wisły. Roboty zostały odebrane 12 lutego 2016 r. protokołem nr 1 z odbioru końcowego sieci przesyłowej. W protokole komisja stwierdziła, że obiekt nadaje się do eksploatacji – co nie oznacza, że był już od tej daty eksploatowany. Od momentu nagazowania odcinka gazociągu do chwili zawiadomienia WINB o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, które nastąpiło dnia 6 lipca 2016 r., gazociąg był w fazie ruchu próbnego, gdzie monitorowana była jego praca i stopniowo podnoszono ciśnienie, aż do ciśnienia roboczego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Na wstępie uzasadnienia po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, stanowiska organów nadzoru budowlanego i strony skarżącej, w tym zarzutów podniesionych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Ustawodawca dał zatem organom nadzoru budowlanego możliwość przeprowadzenia kontroli poprawności przeprowadzonego procesu budowlanego w celu zapewnienia wykonania inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.
Dalej podniósł, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym, przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy zatem rozumieć jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (por. wyrok NSA z 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1519/10).
W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń i zasadnie przyjęły, że skarżąca przystąpiła do użytkowania z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego. Powyższe znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Z akt wynika bowiem, że zakończenie budowy odcinka sieci gazowej nastąpiło w styczniu 2016 r., na co wskazuje oświadczenie kierownika budowy złożone 28 stycznia 2016 r. oraz dokonany wpis w dzienniku budowy. Odbiór techniczny inwestycji nastąpił natomiast 12 lutego 2016 r. Zauważyć należy, iż z adnotacji urzędowej opatrzonej datą 16 września 2016 r., wynika, że próby wytrzymałości/szczelności obiektu przeprowadzono już w dniach 19 listopada 2015 r. i 19 grudnia 2015 r., a zgodnie z zapisami w dzienniku budowy prace obejmujące włączenie przedmiotowego odcinka gazociągu do już istniejącej sieci zostały wykonane w grudniu 2015 r. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzony w dniach 1 i 4 lipca 2016 r. ustalono, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Natomiast dopiero 6 lipca 2016 r. zawiadomił o zakończeniu budowy przedmiotowego odcinka gazociągu przesyłowego.
Jak sama skarżąca wskazuje w uzasadnieniu skargi, gazociągi przesyłowe poddawane są protokolarnemu przekazaniu do eksploatacji po przeprowadzeniu ruchu próbnego z wynikiem pozytywnym oraz podpisaniu protokołu odbioru końcowego i braku sprzeciwu właściwego organu nadzoru budowlanego. Skoro w niniejszej sprawie – jak ustaliły organy – protokół z odbioru końcowego sieci przesyłowej został sporządzony 12 lutego 2016 r., który poprzedziły próby szczelności i wytrzymałości (w dniach 19 listopada 2015 r. i 19 grudnia 2015 r.), to nie można było zgodzić się z argumentacją skarżącej, że w dniach od 1 do 4 lipca 2016 r., kiedy to organ przeprowadził kontrolę na miejscu, wykonywany był wyłącznie rozruch próbny. Powyższe ustalenia potwierdza również protokół z 4 lipca 2016 r., w którym w części "C" stwierdzono, że obiekt jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem.
Wobec powyższego, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że inwestor zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonał po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego tj. przystąpił do użytkowania przedmiotowego gazociągu z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, co zgodnie z art. 57 ust. 7 uzasadniało nałożenie kary, która została prawidłowo naliczona w oparciu o art. 59f ust. 1 ustawy.
W ocenie Sądu postępowanie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem podstawowych zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Operator Gazociągów Przesyłowych [...]. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. i postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2016 r. ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:
- a) art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane poprzez przyjęcie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa Budowlanego,
- b) art. 54 ustawy Prawo Budowlane poprzez nieuwzględnienie, że praca gazociągu wysokoprężnego odbywa się w ruchu ciągłym i ze względu na bezpieczeństwo energetyczne kraju nie może dojść do jego wyłączenia z ruchu,
- c) art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo Budowlane poprzez nieuwzględnienie, iż inwestor zobligowany był przed dokonaniem zawiadomienia o zakończeniu budowy do wykonania dokumentacji geodezyjnej, która wpłynęła na okres dokonanego zgłoszenia,
- d) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo Energetyczne (t.j. Dz.U.
2017 r., poz. 220 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłem gazu jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych;
- e) art. 4 litera f ust. 1 ustawy Prawo Energetyczne poprzez nieuwzględnienie, że przedsiębiorstwo energetyczne (inwestor) zobligowany jest wywiązywać się z obowiązków w zakresie ochrony interesów odbiorców i ochrony środowiska,
- f) art. 77 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i bezpodstawne przyjęcie, iż doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa relacji Łukanowice-Śledziejowice-Zederman (Łukanowice-Tworzeń) na odcinku przekroczenia pod rzeką Wisłą w km 89+910 w miejscowości Kraków;
- g) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające zasadniczy i fundamentalny wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 7, 8, 11 k.p.a.;
- h) niezgodność ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez bezpodstawne przyjęcie, że doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa relacji Łukanowice-Śledziejowice-Zederman (Łukanowice-Tworzeń) na odcinku przekroczenia pod rzeką Wisłą w km 89+910 w miejscowości Kraków.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że do konieczności wykonania robót budowlanych doszło z uwagi na takt, że istniejące przekroczenie rzeki Wisły gazociągiem DN500 uległo wypłyceniu. Koniecznym zatem stało się jak najszybsze wykonanie nowego, głębszego przekroczenia rzeki gazociągiem DN500 metodą przewiertu sterowanego HDD. W tym celu, w drodze przetargu wyłonione zostało Biuro Projektowe celem opracowania dokumentacji projektowej. Dnia [...] kwietnia 2014 r. uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] znak:
[...], która to decyzja stała się ostateczna z dniem [...] maja 2014 r. Na podstawie tej decyzji zaplanowane zostały prace związane z wykonaniem nowego przekroczenia rzeki Wisły. Dnia 7 września 2015 r. Inwestor zawiadomił Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych. Przedmiotowe roboty wykonywane były przez firmę wykonawczą, która wyłoniona została w drodze przetargu. Roboty te odebrano 12 lutego 2016 r. protokołem nr 1 z odbioru końcowego obiektu sieci przesyłowej. Zgodnie z protokołem odbioru końcowego komisja stwierdziła, że obiekt sieci przesyłowej jakim jest przedmiotowy gazociąg przesyłowy nadaje się do eksploatacji - ale nie oznaczało to, że był on już od tej daty eksploatowany.
Od momentu nagazowania odcinka gazociągu do chwili zawiadomienia WINB o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, które nastąpiło dnia 6 lipca 2016 r., gazociąg znajdował się w fazie ruchu próbnego, gdzie monitorowana była jego praca i stopniowo podnoszono ciśnienie, aż do ciśnienia roboczego. Zgodnie z procedurami odnoszącymi się również do zachowania bezpieczeństwa przesyłu gazu - System Eksploatacji Sieci Przesyłowej - obowiązującymi w Operatorze Gazociągów Przesyłowych [...]., a dotyczącymi terenu całej Polski, gazociągi przesyłowe zostają protokolarnie przekazane do eksploatacji po pozytywnym wyniku ruchu próbnego, podpisaniu protokołu odbioru końcowego obiektu sieci przesyłowej i uzyskaniu braku sprzeciwu od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Zachowanie kolejności polegającej na zawiadomieniu WINB o zakończeniu budowy obiektu budowlanego przed nagazowaniem nowego odcinka gazociągu i oczekiwanie na decyzję WINB o niewniesieniu sprzeciwu spowodowałoby wyłączenie gazociągu z ruchu na okres minimum 6 tygodni (tj. minimum 4 tygodnie okres oczekiwania na oklauzulowaną inwentaryzację geodezyjną i 2 tygodnie na wniesienie ewentualnego sprzeciwu przez WINB), co w przypadku sieci przesyłowej gazu nie może mieć miejsca z uwagi na konieczność utrzymania ciągłego przesyłu gazu (w myśl art. 3 punkt 11a ustawy Prawo Energetyczne przedmiotowy gazociąg stanowi część sieci przesyłowej. Poza tym, zatwierdzony administracyjnie projekt budowlany, na podstawie którego wykonywane były przedmiotowe roboty, przewidywał wykonanie równolegle do istniejącego gazociągu nowego odcinka wraz z jego włączeniem i "umartwieniem" starego, już istniejącego odcinka.
Tym samym stanowisko organów i sądu I instancji prowadzi do wniosku, że inwestor jest karany za wykonanie robót zgodnie z projektem budowlanym i ze sztuką budownictwa charakterystycznego dla będących w ciągłej eksploatacji gazociągów wysokoprężnych. Dalej strona podniosła, że w przypadku gazociągów wysokoprężnych, które ze względów technologicznych pracują w ruchu ciągłym nie można dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego przed dokonaniem włączeń do czynnej sieci gazowej, ponieważ późniejsze prace włączeniowe wykonywane byłyby niezgodnie z przepisami prawa budowlanego tj. nielegalnie - prace włączeniowe wykonywane byłyby po zawiadomieniu WINB o zakończeniu budowy i otrzymania braku wniesienia sprzeciwu.
Przed dokonaniem włączeń do czynnej sieci gazowej, inwestor nie dysponowałby również inwentaryzacją geodezyjną, która to jest niezbędnym dokumentem do zgłoszenia zakończenia budowy obiektu budowlanego do WINB. Specyfika i technologia wykonywania robót budowlanych na istniejących gazociągach przesyłowych wymaga, aby zgłoszenie zakończenia robót budowlanych odbyło się po włączeniu danego odcinka gazociągu do sieci gazowej oraz uzyskaniu inwentaryzacji geodezyjnej wraz z klauzulą Starostwa.
Przedstawiony wyżej stan rzeczy wywołany działaniem organów administracyjnych zadaniem strony, narusza również zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej wynikającą z art. 8 k.p.a. Trudno mówić o takim zaufaniu, w sytuacji, gdy organ administracji państwowej orzeka - wypowiadając się w sposób twierdzący - jego zdaniem o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego - gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa relacji Łukanowice-Śledziejowice-Zederman (Łukanowice-Tworzeń) na odcinku przekroczenia pod rzeką Wisłą w km 89+910 w miejscowości Kraków, w sytuacji gdy użytkowanie takie było w świetle przedstawionych wyżej argumentów jedynym możliwym ze względów technologicznych i eksploatacyjnych (ruch ciągły) działaniem.
Przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty pokazują również zdaniem strony, iż organy administracji państwowej swym działaniem naruszyły zasady wynikające z art. 7 k.p.a. i 11 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego, tym samym w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych przy uwzględnieniu czy ich naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Realizacja zasady prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności wyrażoną w tym samym przepisie, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne.
Art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zatem organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), w którym organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., tj. nieuchylenia postanowienia wydanego z naruszeniem wynikającego z naczelnej zasady prawdy obiektywnej obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego podnieść należy, że skuteczność tak sformułowanego zarzutu wymaga wykazania, że pominięcie przez organ pewnych faktów lub ich nienależyte czy wadliwe wyjaśnienie, mogło zaważyć na wyniku sprawy administracyjnej, a w konsekwencji, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.
Nie ma podstaw do twierdzenia, że z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji w niniejszej sprawie oddalając skargę zaakceptował brak dokonania przez organy istotnych ustaleń faktycznych. Przesłankę zastosowania dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) stanowi stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Okolicznościami istotnymi było zatem przystąpienie do użytkowania przez inwestora obiektu budowlanego oraz naruszenie przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego tj. brak zawiadomienia przez inwestora właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania. Okoliczności te zostały ustalone w oparciu o zapisy zawarte w dzienniku budowy, w którym odnotowano nie tylko fakt zakończenia budowy (w styczniu 2016 r.), ale także uprzednio przeprowadzone w listopadzie i grudniu 2015 r. próby wytrzymałości i szczelności nowo wykonanego odcinka gazociągu, zakończenie prac związanych z wpięciem gazociągu (wpis z dnia 30 grudnia 2015 r.) oraz zakończenie prac związanych z włączeniem gazociągu do istniejącego gazociągu i zagazowanie odcinka przebiegającego pod Wisła (wpis noszący datę 30 grudnia 2015 r.). Powyższe ustalenia jak zasadnie przyjął Sąd
I instancji za organami nadzoru budowlanego znajdują podstawę również w pozostałym materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania wyjaśniającego, w szczególności oświadczeniu kierownika budowy noszącego datę 28 stycznia 2016 r. oraz dokumentach załączonych przez stronę do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Mając nadto na uwadze fakt, że w tym samym okresie stary odcinek gazociągu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym został odłączony i wypełniony betonem stwierdzić należy, że zasadnie organy przyjęły, że strona skarżąca kasacyjnie przystąpiła do jego użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane już na przełomie 2015/2016 roku – kilka miesięcy przed dokonaniem zgłoszenia o zakończeniu budowy Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie co nastąpiło dopiero w dniu 6 lipca 2016 r. Dokonując istotnych do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustaleń organy oparły się na wszystkich dowodach zgromadzonych w sprawie, w tym dokumentów przedłożonych przez stronę.
Przedstawiając w decyzji dokonane ustalenia wskazały w oparciu o jakie dowody ustalenia te zostały poczynione. Tym samym nie przekroczyły zasady swobody oceny zgromadzonego materiału dowodowego określonej w art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie brak jest dowodów, które powyższe ustalenia by podważały. Takich dowodów nie wskazała również strona. Brak jest również podstaw do przyjęcia naruszenia przez organy nadzoru budowlanego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Trudno przyjąć za przejaw naruszenia tej zasady - tak jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - w przyjęciu przez organy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wbrew stanowisku strony, że w niniejszej sprawie miało miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu z naruszeniem obowiązku uprzedniego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy.
Mimo podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia przez organy zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. nie wskazano w jej uzasadnieniu w czym/w jakim działaniu, zaniechaniu ze strony organów upatruje skarżący naruszenie tej zasady. Brak uzasadnienia tego zarzutu czyni niemożliwym dokonania jego oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Powyższe rozważania stanowią podstawę do uznania, że zarzutu kasacyjne zgłoszone w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów zgłoszony w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obwiązki nałożone na stronę jako przedsiębiorcę zajmującego się przesyłem gazu przez ustawę z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 755 ze zm.) tj. w art. 4 ust. 1 dotyczące utrzymania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w to paliwo odbiorców w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych oraz w art. 4f ust. 1 określającego warunki, jakich nie może naruszać przedsiębiorstwo, w związku ze świadczeniem usług przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych w żaden sposób nie wpływają na obowiązki jakie nakłada na nią prawo budowlane w zakresie realizacji inwestycji budowlanych, w tym odnośnie obowiązku zgłoszenia właściwemu organowi o zakończeniu objętych pozwoleniem na budowę robót budowlanych - budowy. Nie wynika to z treści czy to powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo energetyczne czy też przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy art. 54 i art. 55 oraz art. 57 ust.
7. Do takich wniosków nie uprawnia również wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów. Konieczność wywiązania się przez skarżącego z obowiązków nałożonych przez ustawę Prawo energetyczne jak i ustawę Prawo budowlane nakłada na niego obowiązek szczególnej staranności w planowaniu inwestycji, przeprowadzaniu ich w taki sposób, aby było możliwe wywiązanie z nałożonych obowiązków zarówno wobec odbiorców gazu jak i organów nadzoru budowlanego.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 57 ust. 7, art. 54 oraz art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo budowlane.
Z art. 54 oraz art. 55 powołanej ustawy wynika, że w prawie budowlanym przewidziano dwa sposoby zakończenia procesu inwestycyjnego: poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, przy czym jako zasadę ustawodawca przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy, natomiast uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zastrzegł dla przypadków enumeratywnie wymienionych w art. 55.
Z treści tych przepisów jak i art. 57 ustawy wynika, że zgłoszenie o zakończeniu budowy winno nastąpić przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, przez co jak zasadnie podniósł Sąd I instancji należy rozumieć przystąpienie do korzystania rzeczy. W niniejszej sprawie jak już wyżej wskazano przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego w ramach podniesionego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, strona przystąpiła do korzystania wybudowanego odcinka gazociągu położonego pod Wisłą na przełomie 2015 i 2016 roku. Przepisy Prawa budowlanego nie wprowadzają wyjątków od zasady, zgodnie z którą zawiadomienie o zakończeniu budowy właściwego organu winno, jak stanowi art. 54 ustawy, nastąpić przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności nie wpływa na to charakter realizowanej inwestycji, jej znaczenie do bezpieczeństwa energetycznego kraju, tak jak to podnosi w skardze kasacyjnej strona.
Nie może stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obowiązek załączenia do zgłoszenia o zakończeniu budowy, zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 5, powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.