Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 705/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 894/08 po rozpoznaniu sprawy ze skarg F.M. i K.R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2008r.,nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego: ze skargi F. M.uchylił zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie i orzekł, że w tym zakresie decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 1), zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego F.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2), oddalił skargę K.R. (pkt 3).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

K.R. pismem z dnia 23 grudnia 1994r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w R. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu (wiaty) na działce nr [...] w R. przy ul. [...].

W związku z powyższym, Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] czerwca 1995r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, a następnie decyzją z dnia 6 marca 1996r. na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), orzekł o dopuszczeniu do użytkowania samowolnie wybudowanej wiaty garażowej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania złożonego przez A. i F. M. - właścicieli działki sąsiedniej.

Wojewoda Katowicki decyzją z dnia [...] czerwca 1996r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, gdyż przedmiotowa wiata stanowiła część warsztatu samochodowego (również obiektu samowolnie wybudowanego). W ocenie organu decyzji powinna zatem odnosić się do całego warsztatu.

K.R., pismem z dnia 26 lipca 2000r. ponowił wniosek o legalizację samowolnie wybudowanego w 1984r. obiektu i rozbudowanego w 1994r., który użytkował jako warsztat samochodowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia 30 stycznia 2001r. nr NB-7359/47/00, na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., nakazał K.R. doprowadzenie ściany budynku w/w warsztatu położonego na działce nr [...], a usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] - do stanu zgodnego z przepisami pożarowymi, wynikającymi z obowiązujących warunków technicznych - w terminie do dnia 30 października 2001r.

Z kolei, powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania A. i F. M. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej określenia terminu obowiązku i w tym zakresie określił nowy termin do dnia 31 lipca 2002 r.

Wyżej wymieniona decyzja stała się przedmiotem skargi A. i F.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach, który wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Ka 1306/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny, decyzje organów obydwu instancji, uchylił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zaakceptował wprawdzie stanowisko organów, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie ustawy - Prawo budowlane z 1974r. oraz podzielił co do zasady pogląd o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie budowy (tj. w roku 1984 i 1994), stwierdził jednakże, iż nie została wyjaśniona kwestia uciążliwości i pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Wskazał bowiem, iż całkowicie dowolne jest stanowisko organów, że warsztat samochodowy nie posiada więcej niż 3 stanowiska robocze, a zatem nie jest to inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska w rozumieniu § 2 pkt 10 lit. m rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska (...).

W ocenie Sąd nawet przy przyjęciu, że stacja obsługi pojazdów nie posiada więcej niż 3 stanowiska robocze, obowiązkiem organu było nałożenie na inwestora wymogu przedłożenia stosownej ekspertyzy rzeczoznawcy celem wykazania niewystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlano z 1974r., skoro okoliczności tych nie stwierdza przedłożona przez inwestora ocena techniczna rzeczoznawcy z zakresu budownictwa Zbigniewa Kowalskiego.

Zdaniem Sądu, wyjaśnienie tej kwestii miało znaczenie również z tego względu, że plan miejscowy z 1993r. dopuszczał w sektorze ZO terenu A13 M2 tego rodzaju obiekty pod warunkiem, że uciążliwości związane z jego funkcjonowaniem nie będą wykraczać poza granice działki. Nadto, wskazał na nieprecyzyjność sformułowanego nakazu wykonania robót i zwrócił uwagę, że dotyczy on wyłącznie ściany od strony działki nr [...], podczas gdy skarżący podnosili, że w budynku warsztatowym przy tarasie znajduje się otwór drzwiowy w odległości mniejszej niż wymagają przepisy techniczno - budowlane, czego organy jednak nie uwzględniły.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. decyzją z dnia [...] listopada 2005r., na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. nakazał inwestorowi wykonanie robót w celu doprowadzenia zabudowań warsztatu samochodowego do stanu zgodnego z prawem - w terminie do dnia 30 czerwca 2006r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania złożonego przez A. i F. M. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. uchylił decyzji organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem wykonania wytycznych zawartych w wyroku z dnia 24 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Ka 1306/02.

W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] października 2006r. nr [...] organ pierwszej instancji na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. nałożył na K.R. obowiązek przedstawienia do dnia 28 lutego 2007r.:ekspertyzy rzeczoznawcy w kwestii wpływu w/w warsztatu na pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia wraz z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji; zaświadczenia w przedmiocie zgodności budowy z ustaleniami obecnie planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w zakresie linii rozgraniczających drogi publicznej - ul. [...]oraz inwentaryzacji zagospodarowania terenu działki nr [...], sporządzonej na aktualnej mapie zasadniczej, z naniesionymi odległościami zabudowań w stosunku do sąsiednich działek i krawędzi jezdni ul. [...].

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. decyzją z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r., nakazał K.R. rozbiórkę zabudowań warsztatu samochodowego przy ul. [...] 18 w R. (obecnie działka nr [...]).

W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2006r. i nie przedłożył dowodów, które pozwalałyby wykluczyć negatywne przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974r. w postaci niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, która to przesłanka spełniona jest wówczas, gdy samowolnie wniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości.

Ponadto, powołując się na zaświadczenie Urzędu Miasta R. z dnia 20 listopada 2007r. stwierdził, że budowa narusza ustalenia obecnie obowiązującego planu miejscowego (tj. uchwały Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] lutego 2005r., opubl. w Dz. Urzęd. Woj. Śl. nr 38, poz. 1053 z dnia 8 kwietnia 2005r.), albowiem część warsztatu samochodowego narusza nieprzekraczalne linie zabudowy, gdyż zabudowa warsztatu obejmuje ponad 50% powierzchni obiektów istniejących i przekroczono maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, wynoszący 0,4. Z tych względów w ocenie organu nadzoru budowlanego, zachodziły podstawy orzeczenia rozbiórki samowolnie zrealizowanych zabudowań.

Z kolei, powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania K.R., który wniósł o jej uchylenie i wyznaczenie nowego terminu na wykonanie przedmiotowej ekspertyzy.

Odwołujący się wyjaśnił, że nie wykonał postanowienia z dnia [...] listopada 2007r., albowiem uzyskał w organie informację, że opracowanie ekspertyzy nie jest wymagane dla warsztatu posiadającego trzy stanowiska robocze jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Jego zdaniem, bezpodstawnie nałożono na niego obowiązek przedłożenia kolejnej inwentaryzacji, skoro przeprowadzona przez organ kontrola potwierdziła zgodność poprzednio złożonej dokumentacji ze stanem faktycznym. Podniósł również, że zawarł stosowne umowy na utylizację odpadów, zużytego oleju silnikowego, wywóz nieczystości stałych, natomiast warsztat posiada odpowiednią wentylację pomieszczeń i pomieszczenia socjalne dla pracowników.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części nakazującej rozbiórkę tej części zabudowań, która powstała w 1992r., tj. budynku warsztatu 3 – stanowiskowego z zapleczem socjalnym oraz uchyleniu decyzji tego organu w części dotyczącej zabudowań warsztatu, powstałych w latach 1982 - 84, tj. budynku garażu z pomieszczeniem w.c. i przedsionkami i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne, wszczęte na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że niedostarczenie przez inwestora ekspertyzy rzeczoznawcy, wymaganej zgodnie z wyrokiem w sprawie

II SA/Ka 1306/02, nie pozwala na wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki obiektu. Wskazał, że obowiązujący plan miejscowy z 1993r. dopuszczał w strefie M2, w której położona jest przedmiotowa działka, budowę obiektów produkcyjnych i rzemieślniczych związanych z miejscem zamieszkania ich właścicieli pod warunkiem, że uciążliwość prowadzonych w tych obiektach działalności gospodarczych nie będzie wykraczała poza granice działki posiadanej przez inwestora. Zdaniem organu odwoławczego, uwzględnienia wymaga przeznaczenie terenu w świetle obecnie obowiązującego planu miejscowego.

W związku z tym, podniósł, że warsztat samochodowy nie mieści się w pojęciu rzemiosła produkcyjnego, dopuszczonego na tym terenie, a co więcej, część budynku wybudowanego w 1994r., oznaczonego literą "B" na inwentaryzacji obiektu z listopada 2004r., wychodzi od strony ulicy poza oznaczoną na rysunku nieprzekraczalną linią zabudowy.

Ponadto, organ drugiej instancji podkreślił, że przekroczono również maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy (wynoszący 0,4). A zatem obliguje to organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki z powodu niezgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, nawet w sytuacji, gdyby za miarodajny uznać plan miejscowy z daty budowy, bowiem wówczas spełniona byłaby przesłanka z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. w postaci innej ważnej przyczyny.

Organ odwoławczy za zasadne uznał natomiast odwołanie, w części dotyczącej obiektu pełniącego funkcję garażu 2 - stanowiskowego (budynek "A" wg inwentaryzacji), gdyż jego istnieniu nie sprzeciwiają się przepisy obowiązującego planu miejscowego, albowiem obiekt ten stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowe. Wyjaśnił przy tym, że obowiązujący w dacie budowy przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), dopuszczał sytuowanie budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki. Jednakże biorąc pod uwagę, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., polecił rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie przez organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi F.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

F.M. zakwestionował decyzję organu odwoławczego w części, dotyczącej uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, że inwestor bez jego zgody zbudował w granicy obiekt garażowy, co z uwagi na szerokość jego działki, wynoszącą 18m, spowodowało utratę walorów budowlanych i obniżenie jej wartości.

Poza tym, skargę na powyższą decyzję wniósł również K.R., domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i umorzenia postępowania w tym zakresie.

Skarżący zakwestionował bowiem, stanowisko organów nadzoru budowlanego dotycząc sprzeczności inwestycji - warsztatu samochodowego z obowiązującym planem miejscowym, wskazując, iż wyznaczona w tym planie nieprzekraczalna linia zabudowy nie uwzględnia tegoż obiektu, lecz możliwe jest jego dostosowanie do zapisu planu przez częściową rozbiórkę.

Poza tym, skarżący wskazał, że raport oddziaływania na środowisko nie jest obligatoryjny przy tego typu działalności, gdyż jest to niewielki obiekt warsztatowy.

W jego ocenie organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły także jego interesu i przydatności warsztatu dla ludności.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 11 września 2008r. połączono obie skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uznał, że skarga F.M. zasługuje na uwzględnienie, natomiast skargę K.R. jako nieuzasadnioną oddalił.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części, dotyczącej zabudowań przedmiotowego warsztatu samochodowego, powstałych w latach 1982 - 84, tj. budynku "A" wg złożonej przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej, opracowanej w listopadzie 2004r. przez inżyniera budownictwa lądowego Z.K. oraz umorzenia postępowania w tym zakresie, zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Wskazał że w/w obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem nawet wykluczenie przesłanek rozbiórki z art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r., nie czyni bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz wyjaśnił, że wyrazem legalizacji takich robót jest decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie, która powinna określać przeznaczenie obiektu oraz stwierdzać przydatność do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974r.).

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że obiekt ten nie podlega przymusowej rozbiórce, gdy narusza aktualnie obowiązującego planu miejscowego, stanowiąc uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i nie narusza przepisów techniczno - budowlanych z uwagi na usytuowanie w granicy działki.

W jego ocenie pomimo, że inwestor zadeklarował zamiar oddzielenia w sposób trwały warsztatu samochodowego od pomieszczeń garażowych, to jednak w świetle stanowiska WSA, zawartego w wyroku z dnia 24 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Ka 1306/02, przedmiotowy warsztat należy potraktować jako całość. Sąd wskazał również na przedłożoną przez inwestora inwentaryzację, zgodnie z którą w skład zabudowań warsztatowych wchodzą dwa obiekty tj. budynek "A" (poczekalnia, jedno stanowisko garażowe, jedno stanowisko oczekiwania, w.c., ciąg komunikacyjny) oraz budynek "B" (3 stanowiska warsztatowe, zaplecze socjalne).

Z tych względów, Sąd pierwszej instancji przyjął, że oba budynki stanowią całość funkcjonalno - użytkową i całkowicie dowolne jest stanowisko organu odwoławczego, że budynek "A" to garaż, uzupełniający zabudowę mieszkaniową.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, błędny jest pogląd organu drugiej instancji, iż przedmiotowy obiekt nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., mimo jego usytuowania w granicy nieruchomości. Dopuszczalności takiej lokalizacji nie przewidywał bowiem przywołany przez organ przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązującego w dacie budowy. W związku z tym, w ocenie Sądu przedmiotowy obiekt o funkcji warsztatu samochodowego, a nawet przy założeniu, że jest to jedynie garaż dwustanowiskowy, nie może być zakwalifikowany do kategorii budynków gospodarczych, o których mowa w przywołanym przepisie.

Sąd pierwszej instancji, wyjaśnił, że wprawdzie na gruncie ustawy - Prawo budowlane z 1974r. nie było definicji legalnej budynku gospodarczego, to jednak odrębna regulacja dotyczyła garaży dla samochodów. Stąd też, w jego ocenie ani garaż, ani budynek do prowadzenia działalności gospodarczej, nie mógł być uznany za budynek gospodarczy, dopuszczany do budowy na granicy.

Wskazał również, że jedynie w przypadku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz braku utrudnień prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, budynki gospodarcze mogłyby być realizowane bezpośrednio przy granicy. Sąd podał, że skarżący podnosił natomiast, że jego działka ma szerokość zaledwie 18 m, co uniemożliwia jej zabudowę z uwagi na usytuowanie granicy obiektu o znacznej długości (ok. 19m) i pogląd jego należy podzielić, mając na uwadze obecnie obowiązujące przepisy techniczno - budowlane (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przez niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia należy rozumieć takie naruszenie przepisów techniczno - budowlanych, którego usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazów w trybie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. Przy czym, przepis ten jednoznacznie stanowi o obowiązku wydania decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Zastosowanie tego trybu następuje zaś dopiero po wykluczeniu okoliczności z art. 37 tej ustawy. Stąd też w jego ocenie regulację z art. 37 ustawy należy interpretować łącznie z treścią art.

40. Oznacza to, że jedynie takie wady obiektu, których usunięcie, czyli doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, jest możliwe przez wydanie decyzji, nakazującej, wykonanie zmian lub przeróbek, mogą być kwalifikowane jako nie powodujące niedopuszczalnego pogorszenia warunków, wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Zatem istota legalizacji samowoli budowlanej polega na doprowadzeniu obiektu do takiego stanu, w którym w legalnie prowadzonym procesie budowlanym inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przy odmiennej interpretacji sprawca samowoli budowlanej znalazłby się w znacznie korzystniejszej sytuacji, niż podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę, a taki stan rzeczy byłby zaś nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami państwa prawa.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie usytuowanie przedmiotowego obiektu w granicy było niedopuszczalne na gruncie stanu prawnego, obowiązującego w dacie budowy, jak i w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Na lokalizację tego obiektu, czy to jako części warsztatu samochodowego, czy to jako garażu, inwestor nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę. Nie jest też możliwe doprowadzenie samowolnej zrealizowanej budowy do stanu zgodnego z prawem, czyli przepisami techniczno - budowlanymi, gdyż wiąże się to z koniecznością rozbiórki. Sąd stwierdził zatem, że wykluczyć należy tryb z art. 40 ustawy Prawo budowlane, zmierzający do legalizacji samowoli. W tej sytuacji uznał, że decyzja organu odwoławczego w zakresie budynku "A", zapadła wskutek błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. i co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spełnione były przesłanki przymusowej rozbiórki tego budynku, o czym prawidłowo orzekł organ pierwszej instancji.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu przez uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w uchylonym zakresie oparto na przepisie art. 152 tej ustawy.

Odnosząc się natomiast do skargi K.R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja, w części dotyczącej budynku "B" nie narusza prawa materialnego, a Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji reguł procedury administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 24 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Ka 1306/02, wiązała zarówno organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i skład orzekający w sprawie.

W związku z powyższym, przypomniał, że w przywołanym wyroku polecono nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia ekspertyzy budowlanej celem wyjaśnienia kwestii uciążliwości dla otoczenia przedmiotowego obiektu, pełniącego funkcję warsztatu samochodowego i wykluczenia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. Wskazał również, że postanowieniem z dnia [...] października 2006r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, w tym ekspertyzy rzeczoznawcy, przy czym skarżący nie dostosował się do zobowiązania organu nadzoru budowlanego, gdyż przedłożył m.in. opracowaną w listopadzie 2004r. inwentaryzację budynku, sporządzoną przez Z.K., inżyniera budownictwa lądowego. Jednakże, dokument ten nie spełnia wymogów ekspertyzy budowlanej i stanowi w istocie powielenie poprzedniej inwentaryzacji, której przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy krytycznie ocenił już Sąd w wyroku z dnia 24 czerwca 2004r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że przedłożona przez skarżącego inwentaryzacja nie zawiera danych w zakresie usytuowania przedmiotowego obiektu względem granicy nieruchomości, co ma istotne znaczenie dla oceny zgodności budowy z przepisami techniczno - budowlanymi. Wbrew poglądowi skarżącego, w świetle wytycznych, zawartych w wyroku z dnia 24 czerwca 2004r., wymóg przedłożenia takiej ekspertyzy nie był też uzależniony od liczby stanowisk roboczych w warsztacie samochodowym. Żądana ekspertyza nie jest też raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, do czego nawiązuje skarga.

Z tych względów, Sąd pierwszej instancji jako kluczowa dla rozważenia uznał skutki niewykonania w wyznaczonym terminie nałożonych na skarżącego obowiązków, wskazując, iż w takim wypadku zgodnie z art. 56 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., właściwy organ może zlecić sporządzenie ekspertyz na koszt inwestora. Przy czym, w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego z takiej możliwości, nie skorzystał, przyjmując iż wykazanie przesłanek wykluczających przymusową rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu, obciąża inwestora.

Sąd pierwszej instancji omawiany pogląd zaaprobował przyjmując, że ustawodawca wyraźnie pozostawił uznaniu administracyjnemu działanie organu na podstawie art. 56 ust. 3 ustawy z 1974 r.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji przyjął, że od zaangażowania i inicjatywy sprawcy samowoli budowlanej powinna zależeć możliwość legalizacji robót budowlanych, a kwestia uciążliwości przedmiotowego warsztatu samochodowego w świetle poglądu Sądu, wyrażonego w sprawie II SA/Ka 1306/02, miała znaczenie dla oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, albowiem obowiązujący w dacie budowy plan miejscowy z 1993r. dopuszczał tego rodzaju obiekty pod warunkiem, że uciążliwości związane z funkcjonowaniem obiektu nie będą wykraczać poza granice działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał również na rozbieżność poglądów co do rozumienia zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., podnosząc, że spornym jest czy w tym względzie miarodajny jest plan miejscowy obowiązujący w dacie budowy, czy też plan obowiązujący w dacie rozpoznania sprawy samowoli budowlanej.

W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w niniejszej sprawie wiążący był pogląd ujęty w wyroku z dnia 24 czerwca 2004r., w którym Sąd wskazał w na miarodajność zapisów planu miejscowego z daty budowy obiektu i stąd też kwestia uciążliwości przedmiotowej inwestycji miała istotne znaczenie dla oceny obydwu przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Przy czym, zaaprobował także pogląd organu odwoławczego, iż sprzeczność budowy z zapisem aktualnie obowiązującego planu miejscowego, stanowić winna ważną przyczynę w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., uzasadniającą fakultatywną rozbiórkę obiektu budowlanego, wskazując, że uchwalenie planu miejscowego dla przedmiotowego terenu nastąpiło w 2005 r., a zatem po wydaniu poprzedniego wyroku w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że działka nr 1680/1, znajduje się na terenach o symbolu C 40 MNU - tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i jednorodzinnej z usługami. Jako dopuszczalne są jednak obiekty usług handlu, gastronomii, kultury, zdrowia, administracji i rekreacji (§ 5 uchwały).

A zatem warsztat samochodowy nie mieści się w żadnej z tych kategorii usług. Nie jest to też obiekt rzemiosła produkcyjnego (§ 5 ust. 2 lit. a i b uchwały), a część budynku przedmiotowego warsztatu wychodzi poza nieprzekraczalne linie zabudowy.

Poza tym, plan miejscowy określa też maksymalny wskaźnik zabudowy - 0,4 i minimalny udział zieleni - 30 %, gdy tymczasem na terenie działki zabudowania warsztatu samochodowego przekraczają ponad 50 % powierzchni obiektu mieszkalnego.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja narusza także postanowienia obecnie obowiązującego planu miejscowego i nie jest możliwe doprowadzenie tego obiektu do zgodności z zapisami tego planu przez jedynie częściową jego rozbiórkę, bowiem plan ten nie dopuszcza na przedmiotowym terenie tego rodzaju usług, zaś obiekt przekracza nie tylko linię zabudowy, lecz również wskaźnik intensywności zabudowy.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pomimo, iż skarżący nie przedłożył planu zagospodarowania parceli z naniesionymi odległościami zabudowań od granic nieruchomości sąsiednich, to jednak w świetle dotychczasowych ustaleń organów nadzoru budowlanego, budynek "B" usytuowany jest w odległości 1,6 m od granicy z działką nr 1482/1, a zatem przedmiotowa budowa narusza wymogi techniczno - budowlane w zakresie sytuowania budynków na gruncie regulacji, obowiązującej zarówno w okresie budowy, jak i obecnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w części, nakazującej rozbiórkę budynku "B", nie mają znaczenia podnoszone przez skarżącego okoliczności w zakresie potrzeb lokalnej społeczności.

W konkluzji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie nałożony na skarżących obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie wynika ani z treści art. 56 Prawa budowlanego z 1974r., ani też wydania takiej decyzji nie przewidywał przepis art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) - wg stanu prawnego z daty orzekania przez organy obydwu instancji - to jednak uchybienie to w świetle nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, jaki i brak pouczenia inwestora o skutkach niezłożenia żądanych dokumentów. A poza tym, skoro w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki zarówno przymusowej rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu, wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., jak i dopuszczalne byłoby wydanie takiego nakazu na podstawie art. 37 ust. 2 tego prawa, to skarga K.R. podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego K.R. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w części 1 i 3. zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane w zw. z art. 9 k.p.a. przez uznanie – w sytuacji gdy skarżący nie został pouczony o ewentualnych negatywnych następstwach niezastosowania się do postanowienia wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. – że na skutek nieprzedstawienia przez skarżącego w przewidzianym terminie wymaganych dokumentów pozwalających na wykluczenie negatywnych przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974r. organ administracji był uprawniony do pominięcia zlecenia owych ekspertyz na koszt inwestora zgodnie z zasadą uznania administracyjnego określonego w art. 56 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974r., co w konsekwencji spowodowało niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki;
2. 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnie tj. art. 37 ust. 3 ustawy. – Prawo budowlane z 1974r. przez przyjęcie, że sprzeczność budowy z zapisem obowiązującego planu miejscowego stanowić powinna ważne przyczyny w rozumieniu tegoż artykułu, które uzasadniają fakultatywna rozbiórkę obiektu budowlanego.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zgodzić się wprawdzie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, jednakże w jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w niewłaściwie zastosowała art. 56 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 9 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji błędnie bowiem wskazał w uzasadnieniu, iż brak pouczenia inwestora o skutkach niezłożenia żądanych w sprawie dokumentów - jako uchybienie procesowe organu - nie mogło mieć istotnego wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. W jego ocenie w/w nieprawidłowość skutkować powinna uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i skierowania sprawy do rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Skarżący stwierdził bowiem, że art. 56 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r. stanowi normę o charakterze szczególnym, która w zakresie przepisów administracyjnego prawa procesowego pozwala organowi administracji — na zasadzie uznania administracyjnego – na zdecydowanie, o tym, czy w razie niezłożenia przez stronę wymaganych w postanowieniu dokumentów zlecić ich sporządzenie na jej koszt.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można jednak, rozciągać przewidzianej w tym przepisie instytucji uznania administracyjnego na sytuację, w której strona niedouczona o konsekwencjach niedopełnienia obowiązków nałożonych w trybie art. 56 omawianej ustawy.

Z tych względów, odnoszą się do art. 9 k.p.a. i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący wywodził, że na organie administracji spoczywa obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących danego przedmiotem postępowania. Przy czym, podkreślił, że w/w obowiązek ciąży na organie na każdym etapie danego postępowania, a jego niespełnienie w stosunku do strony działające bez profesjonalnego pełnomocnika, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, może stanowić podstawę do uchylenia wydanego w takim postępowaniu rozstrzygnięcia.

W konsekwencji stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji w sposób nie uzasadniony rozciągnął instytucję uznania administracyjnego określoną w art. 56 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. na zaniechanie przedłożenia przez skarżącego ekspertyzy w znaczonym terminie z naruszeniem art. 9 k.p.a., albowiem jego zdaniem niewłaściwe pouczenie strony o przysługujących jej uprawnieniach, obowiązkach bądź negatywnych konsekwencjach niewywiązania się z nałożonych obowiązków nie może bowiem prowadzić do zrealizowania normy prawnej, w oparciu o którą działa organ administracji publicznej w sposób niekorzystny dla strony postępowania.

Natomiast, uzasadniając zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy. – Prawo budowlane z 1974r. autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, iż nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że sprzeczność budowy z zapisem obowiązującego planu miejscowego stanowić powinna ważne przyczyny w rozumieniu tegoż artykułu, które uzasadniają fakultatywna rozbiórkę obiektu budowlanego.

Wskazując na treść omawianego przepisu oraz sformułowane na jego kanwie stanowisko judykatury, stwierdził, że "ważną przyczyn" nie wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż nie może uzasadniać fakultatywnej rozbiórki obiektu budowlanego uchwalenie planu miejscowego w 2005r., który nie dopuszcza na danym obszarze zabudowy objętej samowolą budowlaną.

Zadaniem skarżącego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest sprzeczne z wykładnią i zastosowaniem w/w przepisu w niniejszej sprawie. Skoro bowiem kwestię legalizacji samowoli budowlanej oceniana jest według postanowień planu miejscowego obowiązującego w dacie dokonania samowoli budowlanej, to oznacza to, że obiekt taki może być niezgodny z postanowieniami planu miejscowego obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że niezgodność takiego obiektu z postanowieniami planu miejscowego jest "ważną przyczyną" o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy -Prawo budowlane z 1974r.

W konkluzji, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia pojęcia "ważnych przyczyn" oznaczałoby, że ocena zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z planem miejscowym istniejącym w dacie dokonania budowy byłaby pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia. Natomiast jego zdaniem, decydujące znaczenie ma zgodności przedmiotowego obiektu z planem miejscowym obowiązującym w dacie wydawania decyzji.

A. i F.M. w piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2010r. wskazali na szkodliwość warsztatu samochodowego K. R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w w/w przepisie tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Jednocześnie zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna w oparciu o w/w normę i podlega oddaleniu w dwóch przypadkach: gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że sąd nie stwierdził naruszeń wskazanych w art. 174, oraz gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części – por. wyr. NSA z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 (niepubl.) i I OSK 345/05 (niepubl.).

W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej "gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", przestaje wiązać ocena prawna zawarta w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zostaje ona zastąpiona oceną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gdy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie w/w przepisu oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, to jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA ocena ta jest wiążąca dla organów oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego tak jak ocena prawna, o jakiej mowa w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Natomiast mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał,że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy wydany wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przede wszystkim niespornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje to, że prowadzone w tej sprawie postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane toczyło się z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) co statuuje art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r.

Niewątpliwie błędnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przedstawił wykładnię art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. (w kasacji w jej petitum pełnomocnik skarżącego omyłkowo wskazał na art. 37 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r., korygując ten błąd w uzasadnieniu) przyjmując, że sprzeczność budowy z zapisami obowiązującego aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi inne ważne przyczyny w rozumieniu w/w przepisu uzasadniające rozbiórkę obiektu budowlanego, podczas gdy okoliczność ta stanowi niewątpliwie przesłankę nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Podobnie wadliwie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że w tej sprawie poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004r. sygn. akt II SA /Ka1306/02 uchylający decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] sierpnia 2001r. nakazującą na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. wykonanie skarżącemu określonych czynności mających na celu doprowadzenie samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, związał ten Sąd poglądem, iż przy ocenie art. 37 ust.1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. miarodajny jest zapis planu miejscowego z daty budowy obiektu.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji z powołanego wyżej wyroku z dnia 24 czerwca 2004r. wynika, tylko obowiązek zbadania kwestii istnienia bądź nieistnienia uciążliwości, pogorszenia warunków użytkowych w związku wybudowaniem oraz sposobem użytkowania spornych obiektów w oparciu o przepis art. 37 ust.1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Z wyroku tego również wynika co już trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że przedmiotowy warsztat samochodowy należy traktować jako całość a nie jak to uczynił organ odwoławczy dwa różne niezależne od siebie obiekty budowlane.

Przede wszystkim w powołanym wyżej wyroku Sąd nie przedstawił takiej wykładni przepisu art. 37 ust.1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r, która wiązałaby w tej sprawie organ bądź Sąd pierwszej instancji czy też Naczelny Sąd Administracyjny, w trybie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem za taką wykładnię nie można uznać stwierdzenia zamieszczonego w uzasadnieniu cytat: -" o ile można się zgodzić – co do zasady, ze stanowiskiem, że wybudowane niezgodnie z przepisami obiekty budynku warsztatowego nie kolidowały z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. w okresie ich budowy tj. w roku 1984 i 1994..."- koniec cytatu. Przedstawienie wykładni prawa materialnego wiązałoby się z przedstawieniem stosownych rozważań co do sposobu rozumowania danego przepisu a takiej wykładni w odniesieniu do art. 37 ust.1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w powołanym wyżej wyroku niewątpliwie brak.

Przedstawione krótkie zdanie można co najmniej wiązać z ewentualną oceną faktu a nie przedstawieniem jego wykładni, która byłaby wiążąca. Poza tym wskazany wyrok dokonywał oceny legalności decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r., które wykluczyły zastosowanie w tamtych sprawach przesłanek z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. a i tak zostały uchylone. Ponadto w chwili wydawania tych decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia 5 maja 1993r. i to właśnie ten przepis prawa miejscowego wiązał w dacie rozstrzygania sprawy w 2001 i 2002 roku, tym samym był to przepis prawa miejscowego obowiązujący w dacie wydawania powołanych decyzji.

Po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 24 czerwca 2004r. zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego przystąpiły do wykluczenia negatywnych przesłanek z art. 37 ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane, dlatego też postanowieniem z dnia [...] października 2006r. nr [...] na podstawie art. 56 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. nałożono na K.R. obowiązek przedstawienia w terminie do 28 lutego 2007r.:

1. - ekspertyzy rzeczoznawcy w kwestii wpływu samowolnie zrealizowanego warsztatu samochodowego na pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia,integralna częścią tej ekspertyzy winna być decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach,
2. - zaświadczenia w przedmiocie zgodności warsztatu samochodowego z ustaleniami obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta R. w szczególności w zakresie linii rozgraniczających drogi publicznej – ul. [...],
3. - inwentaryzacji zagospodarowania terenu działki nr [...] sporządzonej na aktualnej mapie zasadniczej z nieniesionymi odległościami zabudowań warsztatu w stosunku do sąsiednich działek i krawędzi jezdni ul. [...].

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż powyższe postanowienie w swym uzasadnieniu zawierało dla skarżącego niezbędne pouczenie w całości o treści art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w tym również o tym, że niedostarczenie w wyznaczonym terminie ekspertyz może spowodować zlecenie ich wykonania na koszt inwestora (art. 56 ust.3 tej ustawy). Zatem skarżący uzyskał z organu niezbędną i potrzebną informację o tym, że niedostarczenie żądanych dokumentów może ale nie musi spowodować zlecenia ich wykonania przez organ na koszt inwestora, gdyż dokonanie tej czynności należy do uznania administracyjnego.

Jak wynika z analizy akt sprawy skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków wskazanym postanowieniem mimo, że jak trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, zbędna była w tej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizacje inwestycji.

Jednakże pomimo tego wnioskiem z dnia 16 listopada 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zwrócił się do Urzędu Miasta w R. o wydanie zaświadczenia w kwestii zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia miasta R. zatwierdzonego uchwałą rady Miasta R. nr [...] z dnia 23 lutego 2005r. (Dz. Urzęd. Woj. Śląskiego Nr 38, poz. 1053) i uzyskał takie zaświadczenie w dniu [...] listopada 2007r. Natomiast to, że organ nie skorzystał z możliwości zrealizowania na koszt inwestora niezbędnej ekspertyzy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jak zasadnie uznano nie może stanowić naruszenia prawa.

Natomiast uzyskane zaświadczenie z dnia [...] listopada 2007r. ponad wszelką wątpliwość pozwoliło ustalić, że zrealizowana samowola budowlana sprzeczna jest z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym w opisanej sytuacji nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 9 k.p.a. uznającego, że w tej sprawie organ nie pouczył skarżącego o negatywnych następstwach niezastosowania się do postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust.1 tej ustawy nakładającego na stronę w oparciu o w/w przepis Prawa budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności w celu wykluczenia negatywnych przesłanek w zakresie z art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Natomiast generalnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie organy administracji w tej sprawie przyjęły, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę rozstrzygania w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. co w tej sprawie skutecznie zastosowano.

Jak wynika z dominujących poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stosując przepis art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania – według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia sprawy- porównaj wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007r, sygn. akt II OSK 1454/06, wyrok NSA z dnia 8 października 2007r. sygn. akt II OSK 1318/06, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008r. sygn. akt II OSK 1893/06 – publikowane w internetowym zbiorze orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Dlatego też podzielając powyższy pogląd co do potrzeby stosowania przy ocenie dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej obowiązujących w chwili rozstrzygania sprawy przepisów o planowaniu przestrzennym w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego słusznie w tej sprawie organy administracji orzekły w oparciu o obowiązujący w chwili wydawania zaskarżonych decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. uchwalony uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] lutego 2005r nr [...].

Sporna samowola w postaci zabudowań warsztatu samochodowego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] 18 w R. realizowana systematycznie przez skarżącego na przestrzeni wielu lat, znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności o symbolu C 40 MNU. Ustala się dla terenu o symbolu MNU następujące przeznaczenia dopuszczalne terenów objętych planem (§ 5 ust. 2 uchwały):

1. a) obiekty i pomieszczenia usług handlu, gastronomii kultury, zdrowia, administracji, rekreacji,
2. b) obiekty i pomieszczenia rzemiosła produkcyjnego o małej uciążliwości dla otoczenia,
3. c) otwarte i zadaszone pasaże handlowe i usługowe,
4. d) ulic dojazdowych, parkingi,
5. e) garaże dla samochodów osobowych,
6. f) zieleń parkowa, ogrody przydomowe, obiekty i urządzenia małej architektury,
7. g) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.

Podstawowe przeznaczenie na terenie MNU stanowi zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności i jednorodzinna, która winna obejmować ponad 50% powierzchni obiektów realizowanych na tym terenie. Dla terenów o symbolu MNU maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,4 wliczając również zabudowę istniejącą, a minimalny udział zieleni w powierzchni działki przeznaczonej do zabudowy wynosi 30 %. Ponadto dla całej jednostki funkcjonalno - przestrzennej A (gdzie znajduje się przedmiotowa samowola) ustalono konieczność zachowania nieprzekraczalnych linii zabudowy (pokazanych graficznie na rysunku planu).

Jak zasadnie podniósł to Sąd pierwszej instancji przedmiotowy warsztat samochodowy nie mieści się w żadnej z kategorii usług określonych w/w przepisem prawa miejscowego. Niewątpliwie również rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że część budynku warsztatu wychodzi poza nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną na planie. W skład zabudowań warsztatowych wchodzą dwa budynki: jeden oznaczony jako "A" z jednym stanowiskiem garażowym o pow. 24,49m², jednym stanowiskiem oczekiwania o pow. 24, 49m², szatnią,w.c., pomieszczeniami pomocniczymi i drugi oznaczony jako "B" z piwnicą w której znajduje się umywalnia, kotłownia, pokój śniadań a na parterze którego budynku znajdują się trzy stanowiska warsztatowe o powierzchni 85, 3m². Tak więc trafnie w tych okolicznościach wskazano, że na terenie działki nr 1483/1 przeważają zabudowania warsztatu samochodowego, bowiem zajmują one ponad 50 % powierzchni obiektu mieszkalnego. Ponadto przekroczony został maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu na 0,4.

W tych okolicznościach sprawy zasadnie organ pierwszej instancji wydał na podstawie art. 37 ust.1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974r. decyzję nakazującą K.R. rozbiórkę zabudowań warsztatu samochodowego o powierzchni zabudowy 150m² na działce nr [...] przy ul. [...] 18 w R. zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jednakże w podstawie prawnej zawarto jeszcze przepis art. 37 ust.1 pkt 2 tej ustawy w związku z wytycznymi co do uzupełnienia postępowania wynikającego z poprzedniego wyroku Sądu pierwszej instancji, uznając, że zbudowany samowolnie warsztat samochodowego o znacznej długości (19m) usytuowany bezpośrednio przy granicy działki F. i A. M.uniemożliwia tym stronom prawidłową zabudowę ich działki. Uwzględnienie przez organ art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy było konsekwencją niewykonania przez skarżącego obowiązku przedstawienia żądanej ekspertyzy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo stosuje art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. z chwilą wystąpienia choćby jednego ze stanów faktycznych wskazanych w powołanej normie prawa materialnego. Sprzeczność zrealizowanej samowoli budowlanej z zapisami obowiązującego prawa miejscowego stanowi więc już wystarczającą podstawę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy w/w decyzję w części nakazującej rozbiórkę warsztatu trzystanowiskowego z zapleczem socjalnym, jednakże w pozostałym zakresie dotyczącym nakazania rozbiórki zabudowań warsztatu powstałych w latach 1982-1984 tj. budynku garażu z pomieszczeniami w.c. i przedsionkami uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo jednak Sąd pierwszej instancji uznał, że wadliwe jest rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji w części uchylającej i umarzającej postępowanie administracyjne w zakresie części samowoli budowlanej zrealizowanej w latach 1982-84. Należy w pełni zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, który odniósł się do w tym zakresie prawidłowo do wyroku tegoż Sądu z dnia 24 czerwca 2004r. traktującego przedmiotowy warsztat samochodowy jako jedną całość. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przede wszystkim wniosek o legalizację dotyczył warsztatu samochodowego jako całości stąd też nieuprawnione było rozstrzyganie przez organ odwoławczy jak gdyby sprawa dotyczyła dwóch różnych obiektów budowlanych.

Ponadto trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż oba budynki warsztatu samochodowego "A" i "B" stanowią całość funkcjonalno – użytkową i całkowicie dowolne jest stanowisko organu odwoławczego, że budynek "A" to garaż uzupełniający zabudowę mieszkaniową. To prawidłowe ustalenie Sądu nie zostało zakwestionowane w kasacji jakimkolwiek zarzutem naruszenia prawa procesowego.

Ponadto w sposób jednoznacznie prawidłowy i zasadny uchylił Sąd pierwszej instancji zaskarżoną decyzję właśnie w tej części umarzającej postępowanie, gdyż w żadnym wypadku nie można mówić w tym zakresie o bezprzedmiotowości postępowania. Przyjmując nawet hipotetycznie, że budynek "A" podlegałby legalizacji gdyż jest to garaż uzupełniający zabudowę mieszkaniową, to nawet wówczas niedopuszczalne byłoby umarzanie postępowania w tym zakresie, gdyż prawidłowe zakończenie niniejszej sprawy dot. samowoli budowlanej (wyłączając nakaz rozbiórki w trybie art. 37 omawianej ustawy) polega na wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Dlatego też prawidłowo uchylono zaskarżoną decyzję w zakresie uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania przed organem I instancji.

W tej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedmiotowy warsztat samochodowy jest całością funkcjonalno - użytkową i musi być traktowany jako całość. Natomiast jak już wyżej zauważono, aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na zalegalizowanie przedmiotowego warsztatu samochodowego. Tym samym zasadnie w zaskarżonym wyroku uznano w okolicznościach rozpoznawanej sprawy,iż przedmiotowa inwestycja narusza postanowienia obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do zgodności z zapisami tego planu poprzez jedynie częściową jego rozbiórkę, bowiem plan ten nie dopuszcza na spornym terenie tego rodzaju usług, zaś obiekt przekracza nie tylko linię zabudowy, lecz i wskaźnik intensywności zabudowy.

Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że wadliwość ta stanowi przyczynę nakazu rozbiórki z art. 37 ust.2 Prawa budowlanego, skoro również nieprawidłowo uznano, że wskazany w motywach tego uzasadnienia wyrok z dnia 24 czerwca 2004r. nakazywał stosować dotychczasowe przepisy o planowaniu przestrzennym z chwili popełnienia samowoli budowlanej. W tej sprawie należało zastosować w tak ustalonym prawidłowo stanie faktycznym w odniesieniu do obiektu warsztatu samochodowego przepis art. 37 ust.1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. i taką też normę wskazano w podstawie materialnoprawnej zaskarżonych decyzjach. Przy czym wadliwe uchylenie przez organ odwoławczy części decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania trafnie zostało wyeliminowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1 zaskarżonego wyroku.

Dlatego też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu w odniesieniu zarówno do punktu 1, jak i 3 jego sentencji.

Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.