Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1423/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E. Z. i S. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 23 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w P. przeprowadził kontrolę w sprawie dotyczącej ogrodzenia i bramy wjazdowej przy ul. [...] w J., gmina P.. W trakcie czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie od strony ulicy jest zgodne z warunkami technicznymi. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], umorzył postępowanie. [...] WINB decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy PINB w P. decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], nakazał E. i S. Z. całkowitą rozbiórkę ww. ogrodzenia. [...] WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 516/12, skargę oddalił skargę na ww. decyzji nr [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB w P. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał E. i S. Z. całkowitą rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Rozstrzygnięcie to zapadło w związku z ustaleniami, że przedmiotowe ogrodzenie wysunięte jest w drogę gminną (ul. [...]) o około 3,0 m – 5,0 m, co powoduje, że takie położenie ogrodzenia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 1405/XLVII/2010 z dnia 19 maja 2010 r. Rady Miejskiej w P. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. Nr 158, poz. 3932) – tylko w liniach rozgraniczających ulic lub cofnięcie w głąb działki celem ominięcia przeszkód. W tej sytuacji jedyną możliwością jaką przewiduje art. 51 Prawa budowlanego celem uzyskania stanu zgodnego z prawem jest fizyczna likwidacja zaistniałej samowoli budowlanej. Dlatego bezprzedmiotowym jest badanie, czy ogrodzenie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. Z..
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję o nakazie rozbiórki. Wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego). WINB wskazał, że organ I instancji w ramach postępowania wyjaśniającego wykazał na niedające się usunąć naruszenie prawa w kontekście przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie przeanalizował wszystkie możliwości i ostatecznie słusznie uznał, że należy zastosować w przedmiotowej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, tj. nakazać rozbiórkę (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2004 r., 7/IV SA 279/03, niepubl.).
W ocenie organu II instancji jedyną możliwością usunięcia stanu niezgodnego z prawem jest nakazanie całkowitej rozbiórki ogrodzenia pomiędzy działkami nr ew. [...] przy ul. [...] w J., gm. P.. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy nie precyzuje, czy chodzi o drogę gminną, wewnętrzną czy też należącą do innej kategorii. Ponadto organ powiatowy w postępowaniu dowodowym ustalił, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 17 września 2008 r., Nr 729/XXVI/2008, ulica [...] jest drogą gminną w rozumieniu art. 30 ww. ustawy.
Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wskazał, przytaczając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 2780/01, że "(...) interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest właśnie rolą organów orzekających w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu".
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. i E. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 7 K.p.a. przez nieprzeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezałatwienie sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami; oraz niewłaściwe zastosowanie art. 61 i art. 28 K.p.a. przez wszczęcie i prowadzenie postępowania na wniosek osoby nieuprawnionej.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1423/13, oddalając skargę wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie powstało w ramach samowoli budowlanej. W tym zakresie Sąd wskazał na wykładnię pojęcia "droga" zawartego w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jako miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Istotne jest to czy ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z niej (por. wyrok WSA w Białymstoku z 9 lipca 2013 r., II SA/Bk 340/13). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą zaliczoną do kategorii dróg gminnych zgodnie ze stosowną uchwałą Rady Gminy (oceny tej nie zmienia określenie jej w planie jako drogi). Ulica [...] ma status drogi gminnej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Następnie Sąd wskazał na istotę postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W takcie tego postępowania badane są prace pod kątem zgodności z przepisami szczególnymi (w tym techniczno-budowlanymi), jak też z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowe ogrodzenie zostało pobudowane z naruszeniem miejscowego planu i nie ma innej możliwości doprowadzić do stanu zgodnego z prawem jak wyłącznie w wyniku rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2004 r., 7/IV SA 279/03, niepubl.). Dlatego zasadnym było wydanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nakazu rozbiórki. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba badania czy ogrodzenie zgodnie jest z przepisami techniczno-budowlanymi. Z tych ustaleń wynika, że organy uczyniły zadość art. 7 K.p.a., przeprowadzając prawidłowo postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2012 r., II SA/Gd 53/12).
Odnosząc się do zarzutu jakoby w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji PINB brak było szczegółowego opisu części obiektu (ogrodzenia) podlegającego rozbiórce co powoduje naruszenie art. 9 K.p.a., Sąd stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w sposób wystarczający oznaczył obiekt budowlany będący przedmiotem rozbiórki. Organ wskazał, że chodzi o ogrodzenie między działkami nr [...], w części w której ogrodzenie to jest wysunięte w głąb działki nr [...]. W szczególności opisane wyżej oznaczenie nakazanego obowiązku jest wystarczające do jego wykonania. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 61 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Sąd stwierdził, że powyższe postępowanie prowadzone na podstawie przepisów prawa budowlanego w celu ustalenia, czy doszło do samowoli budowlanej może być wszczęte i prowadzone również z urzędu. Niniejsze postępowanie nie toczy się na podstawie wniosku E. P., a jedynie zostało wszczęte z jego zawiadomienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli E. Z. i S. Za., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, ponieważ Sąd nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący znaczne wątpliwości, który przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mógł przechylić szalę na korzyść skarżących. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o wadliwy materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących. Natomiast Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.;
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. wobec nie dostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja była trzecią organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi dwoma – takimi samymi, co do treści i ustaleń faktycznych – decyzjami – jednakże kasacyjnymi. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, który nie znalazł uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Strona skarżąca kasacyjnie prawidłowo wywodzi, że zgodnie z art. 7, art. 77, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. wynik postępowania administracyjnego powinien nastąpić po zgromadzeniu całokształtu materiału dowodowego. Jednak sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej wymaga wykazania, że naruszenie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki obowiązek wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., aby można było uznać sformułowany zarzut skargi kasacyjnej za skuteczny. Ponadto zakres postępowania dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczają normy prawa materialnego. Normy te wskazują jakie konkretnie okoliczności powinny być przedmiotem ustaleń organu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie z uwagi na treść art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. budowana przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Uzyskanie stanu zgodnego z prawem wymagało zatem ustalenia czy przedmiotowe ogrodzenie jest zgodne z miejscowy planem. W sferze materiału dowodowego strona skarżąca wskazuje na niewzięcie pod uwagę okoliczności, że przedmiotowe ogrodzenie powstawało w okresie pomiędzy 1998 a 2000 rokiem, a nie po 2010 roku. W związku z tym w postępowaniu legalizacyjnym organy powinny uwzględnić postanowienia planu miejscowego z daty budowy ww. ogrodzenia. W tym zakresie w skardze kasacyjnej przywołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które dotyczyło samowoli budowlanych, których realizacja prowadzona była pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., tj. wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., a w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. postępowanie legalizacyjne prowadzone było na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Potwierdza to także uchwała NSA o sygn. akt II OPS 2/13.
Stan faktyczny niniejszej sprawy dotyczy natomiast innego stanu prawnego, tj. wynikającego z Prawa budowlanego z 1994 r. Sami skarżący przyznają, że przedmiotowe ogrodzenie powstało po 1 stycznia 1995 r., a więc pod rządzami zupełnie innych przepisów niż tych, których dotyczy przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo. Jednocześnie wskazania wymaga, że w ww. uchwale NSA w odniesieniu do Prawa budowlanego z 1994 r. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 37/06 potwierdzono istnienie generalnej zasady, że podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie orzekania przez organ administracji. Istotą ustalenia zgodności z przepisami planowania przestrzennego jest bowiem wykazanie takiej zgodności w trakcie wszczętego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej.
Tak też kształtuje się aktualne orzecznictwo NSA, zgodnie z którym zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyroki NSA: z 12 maja 2010 r., II OSK 812/09; z 17 maja 2010 r., II OSK 878/09). Co prawda, dotyczy to postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jednak niezależnie od trybu postępowania legalizacyjnego, tj. z art. 48, art. 49b i art. 50-51, chodzi o zgodność z tymi samymi przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Brak jest normy prawnej, która dawałyby podstawę w świetle tej samej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. do różnicowania stanu prawnego w zakresie prawa do zabudowy w zależności od zastosowanego trybu legalizacyjnego.
Dlatego uprawniony jest pogląd, zgodnie z którym z istoty legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, a nie z przepisami prawa miejscowego, które zostały uchylone wiele lat wcześniej. Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła zaś żadnego wywodu prawnego, który odnosiłby się do tego orzecznictwa, a tym samym nie przeciwstawiła mu żadnego wywodu prawnego, który pozwalałby na odejście od obecnie przyjętej linii orzeczniczej. Poza tym nawet nie podjęła próby wykazania aby kiedykolwiek obowiązywały normy planistyczne, które pozwalałyby na takie posadowienie przedmiotowego ogrodzenia do jakiego doszło w niniejszej sprawie. W tych warunkach z uwagi na zakres postępowania dowodowego jaki wyznaczają normy Prawa budowlanego z 1994 r. nie można uznać, że zaskarżony wyrok zapadł w oparciu o niewystarczający i budzący znaczne wątpliwości materiał dowodowy.
Ustalenie czy w dacie budowy ogrodzenia obowiązywał inny plan miejscowy nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej istotnego wpływu. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Formułując zaś zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. strona skarżąca kasacyjnie pomija fakt wydania w niniejszej sprawie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 516/12, który stał się prawomocny. W związku z art. 170 p.p.s.a. wyrok ten jest wiążący dla stron i organów administracyjnych oraz innych sądów. W wyroku tym Sąd wypowiedział wiążącą ocenę prawną, zgodnie z którą przed orzeczeniem nakazu rozbiórki organ powinien ocenić możliwość legalizacji spornego ogrodzenia, w tym przede wszystkim oceniając je w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym miejscu wyjaśnienia stronie skarżącej wymaga, że tylko zaistnienie pozytywnie dwóch ww. wymogów mogłoby prowadzić do legalizacji przedmiotowego ogrodzenia.
Brak natomiast zgodności z planem miejscowym wyklucza możliwość legalizacji ogrodzenia i czyni już bezprzedmiotowym konieczność badania czy ogrodzenie jest zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Dlatego wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji trafnie motywował, że organy obu instancji prawidłowo wskazały na brak konieczności weryfikowania, czy zostały w sprawie naruszone inne przepisy w tym techniczno-budowlane, w sytuacji gdy ustalono niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny jako prawidłowe uznaje stanowisko, zgodnie z którym brak zgodności inwestycji z planem miejscowym stanowi samoistną, wystarczającą podstawę do nakazania rozbiórki ogrodzenia. Oceny tej nie może zmienić weryfikacja pod względem zgodności z innymi przepisami prawa i ewentualne wyniki takiej weryfikacji. Nie jest zatem istotne na jaką odległość przedmiotowe ogrodzenie wysunięte jest na drogę publiczną.
Wystarczające jest bowiem ustalenie, że przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w takiej drodze, zaliczonej zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 17 września 2008 r., Nr 729/XXVI/2008, do dróg gminnych; oznaczonej w miejscowym planie symbolem "2-KPJ". Strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła w trakcie postępowania kontrdowodu, który dawałby podstawy do stwierdzenia, że ulica [...] wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu nie jest drogą publiczną. Ponadto w kwestii wysokość ogrodzenia strona skarżąca błędnie powołuje się na art. 29 ust. 1 pkt 23 Praw budowlanego z 1994 r. W przedmiotowej sprawie chodzi bowiem o ogrodzenie znajdujące się od strony drogi jako miejsca publicznego. W odniesieniu do takich ogrodzeń, tj. od strony miejsc publicznych, do których zalicza się drogę gminną, zastosowanie znajduje art. 30 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy; tym samym nie ma znaczenia wysokość tego ogrodzenia dla wymogu dokonania zgłoszenia przez inwestora budowy ogrodzenia od strony drogi jako miejsca publicznego.
Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowanie wyłączenie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ww. ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej prawidłowo ustalono w niniejszej sprawie, że przedmiotowe ogrodzenie podlega obowiązkowi zgłoszenia. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.