Uzasadnienie
II OSK 722 / 13
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W wyniku przeprowadzonych oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie ustalił, iż na działce nr ewid. [...] w miejscowości G., gmina R. prowadzone są roboty budowlane przy budynku gospodarczo- mieszkalnym. Roboty te rozpoczęto w lipcu 2011 r. i wykonano je bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stan zaawansowania robót budowlanych określono na stan surowy, otwarty.
Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał I. G. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczo- mieszkalnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2012 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności prowadzonych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Chełmie na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, ar. 83 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał I. G. rozbiórkę budynku gospodarczo- mieszkalnego, obejmującą rozbudowę części mieszkalnej:
- 1) pomieszczeń o wymiarach 5,70 x 3,00 m,
- 2) garażu o wymiarach 3,10 x 1,35 m oraz nadbudowy części mieszkalnej obejmującej:
- 3) ścianki kolankowe o wysokości 0,40 m nad poziomem stropu wraz z konstrukcją więźby dachowej i dachu,
- 4) rozbudowane ściany szczytowe poddasza usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G., gmina R. Organ stwierdził, iż wobec tego, że inwestorka nie przedłożyła dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowej inwestycji, zaistniała konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.
Na skutek odwołania I. G., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podkreślając swoje związanie przepisami prawa, organ odwoławczy wskazał na brak podstaw do zmiany skarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję złożyła I. G., wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca przyznała, że roboty budowlane wykonywała bez pozwolenia na budowę, jednak według inspektora nadzoru budowlanego roboty te nie naruszają przepisów, w tym techniczno- budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto wstrzymanie robót budowlanych jest dla niej bardzo krzywdzące, bowiem ze względu na swoją sytuację finansową nie jest w stanie przedstawić projektu budowlanego wraz z innymi dokumentami.
W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarówno ustalony w sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny, że rozbudowa części budynku i jego nadbudowa nastąpiły w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja polegała na rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego i bez wątpienia stanowi roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezspornie skarżąca takiej decyzji nie uzyskała, co sama przyznaje w odwołaniu, w skardze i w protokole oględzin z dnia 21 września 2011 r.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy prawidłowo zastosowały procedurę z art. 48 ustawy. Podkreślił przy tym, iż legalizacja nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora, a jej warunkiem jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie ich, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązuje organy do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Obowiązek ten wynika z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
Sąd pierwszej instancji wskazał też, iż organy usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadzono postępowanie legalizacyjne. Nałożono na inwestora postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. stosowne obowiązki, zakreślając termin ich wykonania do dnia 31 marca 2012 r. Zła sytuacja materialna, którą skarżąca tłumaczy fakt nieprzedstawienia dokumentów w wyznaczonym terminie zdaniem Sądu nie uzasadnia bezczynności inwestora i odstąpienia organu od realizacji swych obowiązków.
Za niezasadny uznał także Sąd zarzut, że gmina R. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w punkcie 2 ww. postanowienia z dnia [...] marca 2012 r. mowa jest o zaświadczeniu właściwego organu o zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wyraźnie zaznaczył, że ten drugi wariant należy mieć na względzie w przypadku braku planu zagospodarowania.
W ocenie Sądu w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego przez błędna ich wykładnię, że orzeczony w przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (budynku gospodarczo- mieszkalnego) jest zgodny z prawem, mimo faktu, że części budynku podlegającej obowiązkowi rozbiórki nie da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty obiektu budowlanego.
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. i art. 81 K.p.a. poprzez uznanie, iż nie zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o art. 10 K.p.a. bezpośrednio przed wydaniem decyzji nie ma wpływu na wynik i rozstrzygnięcie sprawy,
- 2. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 8 i 9 K.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o możliwości i konieczności legalizacji budowy oraz skutkach niedotrzymania terminu i spodziewanych kosztach, co tym samym uniemożliwiło jej dochodzenie swojego prawa;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającą na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, ponieważ ustalenie działania strony w dobrej wierze uzasadnia niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego;
- 4. art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. konsekwencją, których to uchybień było niewyjaśnienie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, w szczególności możliwości dokonania rozbiórki z uwzględnienie technicznej możliwości wydzielenia części obiektu objętego nakazem rozbiórki.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 81 K.p.a. (zarzut II.1). Jak wielokrotnie podkreślano już w orzecznictwie, naruszenie przepisu art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.
Tym samym, zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek w sytuacji, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. przykł. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 575/10; z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 414/11; z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzecznia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej kasacji nie wskazano na żadne takie okoliczności, których dokonania uniemożliwiono stronie wskutek nie zawiadomienia jej przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że organ odwoławczy również go nie uzupełniał, a więc nie przeprowadził żadnej czynności procesowej, która byłaby stronie nieznana.
Nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 81 K.p.a. (zarzut II.2). O konsekwencjach nie spełnienia przez inwestora nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. obowiązków, skarżąca została poinformowana w jego treści. Nadto podkreślenia za Sądem pierwszej instancji wymaga, iż wbrew twierdzeniom autora kasacji, legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestorem, ale jego prawem. Organ, zatem nie może wbrew woli inwestora prowadzić postępowania legalizacyjnego. Nabiera to szczególnego znaczenia w świetle obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. O jej wysokości skarżąca była również informowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w treści ww. postanowienia.
Jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (zarzut II.3). Kwestia ustalenia, jak to określa autor kasacji: "działania w dobrej wierze" strony skarżącej, pozostaje bez znaczenia dla konieczności zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Fakt ten podkreślał również Sąd pierwszej instancji, wskazując na kategoryczny charakter tego przepisu oraz niemożność oparcia się na czynnikach społecznych- gospodarczych. Nie sposób z tych też przyczyn dopatrzeć się jakichkolwiek braków w zakresie niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku, wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a.
Nie zasługiwał w końcu na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. (zarzut II.4). Podkreślić trzeba, iż nałożony na stronę skarżącą w kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzjach obowiązek wykonania rozbiórki stanowił odzwierciedlenie nielegalnie (bez wymaganego pozwolenia na budowę) wykonanych robót budowlanych. Zgodny był zatem z celem tej decyzji, jakim jest przywrócenie porządku prawnego (restytucji) i usunięcia skutków samowoli budowlanej. Formułowana z kolei przez stronę skarżącą argumentacja odnośnie technicznej niemożliwości wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki ani nie wskazuje na jakiekolwiek konkretne przeszkody w tym zakresie, ani nawet nie odnosi się do tego, w jaki sposób określony w tych decyzjach zakres prac rozbiórkowy miałby wpłynąć negatywnie na przedmiotowy obiekt. Z tych też przyczyn, nie wykazano jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Wskazując na powyższe okoliczności i podkreślając przy tym niedopuszczalność zwalczania ustaleń faktycznych za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 4 w związku z ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (zarzut I).
Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Wyjaśnić również należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczoną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.