Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2571/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, sekretarz gminy [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w [...] (PINB) z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania z płyt betonowych ogrodzenia działki nr [...] w [...][...] od strony ul. [...] przez J. G. i P. G. (inwestorzy). Według informującego ogrodzenie zostało wybudowane bez zgłoszenia, niezgodnie z linią regulacyjną oraz niezgodnie z granicą nieruchomości, tzn. faktycznie na działce drogowej nr [...].
W rezultacie przeprowadzonej kontroli, PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], nakazał inwestorom rozbiórkę betonowego ogrodzenia frontowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] wzdłuż działki nr [...] od strony ul. [...] w [...]. Decyzja PINB została wydana na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas: Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., uPb).
W wyroku przytoczono dalej, że w wyniku odwołania J. G. i P. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("ŁWINB") decyzją Nr [...] r., z dnia [...] czerwca 2013 r., uchylił w całości powyższą decyzję organu powiatowego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja ŁWINB została jednak uchylona przez WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., II SA/Łd 792/13.
ŁWINB, rozpatrując ponownie sprawę nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2012 r.
Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że w dniu 21 lutego 2014 r., do ŁWINB wpłynął wniosek J. G. i P. G. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego betonowego ogrodzenia.
GINB, który na podstawie ww. wniosku wszczął postępowanie obejmując nim także decyzję ŁWINB z dnia [...] lutego 2014 r., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ŁWINB z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia.
Po rozpatrzeniu wniosku inwestorów o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. W wyniku skargi J. G. i P. G., obie w/w decyzje GINB stały się przedmiotem kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., VII SA/Wa 2477/14, uchylił je. Sąd uznał skargę inwestorów za zasadną i stwierdził, że obie ww. decyzje GINB nie zostały poprzedzone wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i są z tego powodu co najmniej przedwczesne, a to w kontekście odmowy zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 uPb.
W ocenie wówczas orzekającego WSA w Warszawie, GINB dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie skoncentrował się na wybiórczo potraktowanych dowodach, a w konsekwencji nie zweryfikował ustaleń organów poczynionych w postępowaniu zwykłym, które to – jak przyjęto – dawały podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 49b ust. 1 uPb.
Uchylając obie decyzje GINB z 2014 r. wyrokujący w sprawie VII SA/Wa 2477/14 WSA w Warszawie jednocześnie wskazał, jakie kwestie prawne wymagają zbadania dla rozstrzygnięcia, czy decyzje w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia rzeczywiście obciążone są wadą, mogącą stanowić przesłankę nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a.
W związku z powołanym wyżej wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r. GINB ponownie prowadził postępowanie na postawie wniosku J. G. i P. G., w wyniku czego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził nieważność decyzji ŁWINB z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oraz stwierdził nieważność poprzedzającej jej decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...].
GINB stwierdził, że organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego błędnie przyjęły, że sporne ogrodzenie zostało wykonane od strony drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm., Udp), drogą publiczną jest droga, która położona jest na gruncie publicznym, a nie na gruncie prywatnym, a w chwili budowy ogrodzenia taki charakter miała wskazana wyżej działka o nr ewid. [...]. Z powyższego względu – zdaniem organu nieważnościowego – organ powiatowy nieprawidłowo nakazał na podstawie art. 49b ust. 1 uPb rozbiórkę spornego ogrodzenia wskazując, że budowa przedmiotowego ogrodzenia jest sprzeczna we wskazanym powyżej zakresie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem GINB naruszenia prawa procesowego, które miały miejsce przy wydaniu zaskarżonej decyzji, miały charakter rażący i stąd należało decyzję ŁWINB oraz PINB wyeliminować z obrotu prawnego.
Gmina [...] wniosła o uznanie jej za stronę postępowania oraz złożyła, w ustawowym terminie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powołaną wyżej decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2015 r.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku gminy [...], GINB utrzymał w mocy własną decyzję wydaną w I instancji. W jej uzasadnieniu organ ten podkreślił znaczenie zasady trwałości decyzji ostatecznych i wyjątkowy charakter stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. GINB, po ponownej analizie materiału dowodowego stwierdził też, że jego decyzja, którą, jako organ I instancji, stwierdził nieważność decyzji ŁWINB z dnia [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2012 r., była prawidłowa.
Na powyższą decyzję GINB skargę do WSA w Warszawie złożyła gmina [...]. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a. art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb (w wersji obowiązującej w kwietniu 2009 r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zamiar budowy ogrodzenia na działce o nr [...], przylegającej do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr [...] w kwietniu 2009 r. nie wymagał zgłoszenia właściwemu organowi,
- b. art. 49b ust. 1 uPb poprzez uznanie, że organy administracji publicznej obydwu instancji (PINB oraz ŁWINB) nie wykazały przesłanek do jego zastosowania;
- 2. przepisów postępowania, tj.:
- a. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzje administracyjne PINB oraz ŁWINB zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 49b ust. 1 uPb w sytuacji, gdy organy administracji publicznej zebrały niezbędny materiał dowodowy i właściwie go oceniły, a następnie właściwie zastosowały przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art. 49 ust. 1 uPb,
- b. art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że w toku postępowania zwykłego przed organem pierwszej instancji nie zostały wykazane przesłanki zastosowania przepisu art. 49b ust. 1 uPb, a także poprzez nieuwzględnienie dowodów w postaci ustaleń zawartych w pkt 7 protokołu z oględzin z dnia 13 września 2012 r. oraz szkicu obiektu (nieruchomości) zawartego na s. 4 protokołu, z których wynika, że ogrodzenie zostało wybudowane na działce o nr [...], a nie w granicy działek o nr [...] i [...], jak przyjął to organ w zaskarżonej decyzji, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanek obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 oraz art. 49 ust. 1 uPb oraz ustaleń pkt 2 protokołu oględzin z dnia 13 września 2012 r. w zakresie ustalenia frontowego charakteru działki nr [...] od strony ul. [...].
W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie przez WSA w Warszawie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2015 r.
GINB – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki nie stwierdził naruszenia przez GINB przepisów prawa materialnego, które przypisywała mu skarżąca gmina [...]. W odniesieniu do art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb (w wersji obowiązującej w kwietniu 2009 r.) sąd ten nie stwierdził, żeby organ w sposób błędny dokonał wykładni powołanego przepisu. Analiza okoliczności faktycznych nie wykazała bowiem, żeby inwestorzy mieli "zamiar budowy ogrodzenia na działce o nr [...]", gdyż to zakładałoby świadomość błędnego wytyczenia granic przez geodetę. Dodatkowo sąd pierwszej instancji stwierdził, że budując ogrodzenie wzdłuż granicy własnych działek przed zawarciem umowy przenoszącej na gminę własność działki nr ewid. [...], budowali "ogrodzenie wewnętrzne", a zatem nie mieli obowiązku zgłoszenia budowy odpowiedniemu organowi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonemu w całości orzeczeniu strona zarzuca:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb (w wersji obowiązującej w kwietniu 2009 r.) poprzez błędną jego wykładnię w wyniku uznania, że zamiar budowy ogrodzenia na działce stanowiącej własność inwestora, położonej od strony drogi publicznej w rozumieniu tego przepisu nie wymagał w kwietniu 2009 r. zgłoszenia właściwemu organowi, a także poprzez uznanie, że użyte w tym przepisie wyrażenie "od strony drogi" oznacza, że w kwietniu 2009 r. zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia wymagała tylko budowa na nieruchomości przeznaczonej na drogę i stanowiącej własność podmiotu publicznego.
- b) art. 49b ust. 1 uPb poprzez błędną wykładnię w wyniku uznania, że o zastosowaniu tego przepisu i orzeczeniu rozbiórki obiektu budowlanego przez organ nadzoru budowlanego decyduje świadomość inwestora budującego lub zlecającego budowę ogrodzenia o działaniu wbrew prawu, tj. świadomość obowiązku zgłoszenia budowy właściwemu organowi;
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 1259, ze zm. - Ppsa) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo ustalenia, że ogrodzenie zostało wybudowane nie w granicy działek nr [...] i [...], lecz na działce nr [...], położonej bezpośrednio przy działce drogowej nr [...], a więc "od strony drogi" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
- b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku, w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowiska odnoszącego się do przedstawionej w skardze wykładni przepisu art. 30 ust. 1 uPb i powołanych w niej orzeczeń sądów administracyjnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przy ocenie ustalenia miejsca budowy ogrodzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedstawiając powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy "organowi I instancji" do ponownego rozpatrzenia,
- 2. zasądzenie od GINB na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że budowa ogrodzenia w kwietniu 2009 r. na działce [...] była budową "od strony drogi", co oznacza, że inwestorzy zobowiązani byli - stosownie do dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb - zgłosić zamiar budowy właściwemu organowi.
W odpowiedzi na złożoną skargę kasacyjną J. G. i P. G. wnieśli o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Uczestnicy w obszernym stanowisku kwestionują stanowisko skarżącej kasacyjnie, jakoby zrealizowane przez nich ogrodzenie znajdować miało się wyłącznie na działce obecnie należącej do gminy [...], negując możliwość polegania w tym względzie na szkicu wykonanym przez pracownika PINB.
Podczas rozprawy pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie poparł jej zarzuty i wnioski, z tym, że sprostował żądanie, aby sprawę przekazać nie "organowi I instancji", ale sądowi pierwszej instancji. Oświadczył przy tym, że odległość ogrodzenia od strony drogi przy kwalifikacji jego usytuowania może mieć znaczenie z punktu widzenia miejsca publicznego – drogi, a ogrodzenie, którego sprawa dotyczy znajduje się na działce będącej obecnie własnością gminy.
Uczestnicy postępowania – J. G. i P. G. – wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. W obszernym piśmie procesowym kwestionują prawidłowość działania PINB, w szczególności poleganie na szkicu dotyczącym granic między działkami [...] i [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w niej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.
Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
A. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez oddalenie skargi, mimo – jak wywodzi skarżąca kasacyjnie gmina [...] – podniesienia w skardze naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przy ocenie miejsca budowy przedmiotowego ogrodzenia. Przedmiotem kontroli WSA w Warszawie podlegały decyzje GINB wydane w postępowaniu nieważnościowym, których przedmiotem były decyzje organów nadzoru budowlanego – ŁWINB oraz PINB – zapadłe w zakresie nakazu rozbiórki wzniesionego przez inwestorów ogrodzenia. W postępowaniu tym sąd wojewódzki – jak to zresztą wskazano w skardze kasacyjnej – przyjął, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane na działce nr [...], przy czym sąd ten podkreślił, że inwestorzy wykonując w 2009 r. ogrodzenie nie mieli świadomości błędu geodety oznaczającego w 2006 r. granicę między tą działką, a działką nr [...], nadto działali w przekonaniu, że realizują tzw. ogrodzenie wewnętrzne między własnymi działkami.
Trafnie sąd pierwszej instancji eksponował ponadto znaczenie dla oceny legalności decyzji, których nieważność stwierdzono w kontrolowanym przezeń postępowaniu GINB-u, wytycznych zawartych w wyroku II SA/Łd 792/13. Sąd pierwszej instancji przyjął ustalenie faktyczne prezentowane w skardze kasacyjnej przez gminę [...], ale wyciągnął z tego ustalenia odmienne wnioski, odnośnie kwalifikacji materialnoprawnej, z tego względu podniesiony zarzut nie mógł być skuteczny.
B. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku stanowiska odnoszącego się do wykładni art. 30 ust. 1 uPb przedstawionej w skardze i przywołanych w niej orzeczeń sądów administracyjnych, które miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.
Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu I instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku, spełnia przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną, rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, także w aspekcie podnoszonym w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy w sposób pozwalający na odkodowanie motywów jego wyroku. Z faktu, że sąd podzielił ustalenia poczynione przez GINB w postępowaniu nieważnościowym w kwestii braku skutku nielegalnego zrealizowania przedsięwzięcia – nie wymagającego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych – w aspekcie miejsca budowy ogrodzenia, a odniesienie się do wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb organu nieważnościowego znajduje się na s. 13 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 2571/15, skutkuje tym, że zarzut gminy [...] odnośnie naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie jest trafny.
Trzeba przy tym zauważyć, że skarga kasacyjna podnosi zarzut błędnej wykładni przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb, a jednocześnie podniesiono w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie w uzasadnieniu stanowiska odnoszącego się do wykładni cyt. przepisu prawa materialnego. W tym zatem zakresie skarga kasacyjna jest wewnętrznie sprzeczna.
C. Zarzuty błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb oraz naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. W dacie realizacji przedmiotowego ogrodzenia przez inwestorów – kwiecień 2009 r. – z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb wynikało, że zgłoszenia właściwemu organowi wymagała m. in. "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m". GINB stwierdzając nieważność decyzji ŁWINB oraz poprzedzającej ją nakazowej decyzji PINB przyjął, iż ogrodzenie to zrealizowano w granicy między działkami nr [...] i [...], zatem nie od strony drogi publicznej. WSA w Warszawie oddalając skargę gminy [...] zgodził się co prawda, że z ustaleń PINB wynikałoby, że faktycznie ogrodzenie to zrealizowano na działce nr [...], ale – w realiach przedmiotowej sprawy – nie oznacza to automatycznie, że ogrodzenie to zrealizowano "od strony drogi" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb. Podczas rozprawy pełnomocnik gminy [...] przyznał wszak, że odległość ogrodzenia od strony drogi przy kwalifikacji jego usytuowania może mieć znaczenie z punktu widzenia miejsca publicznego – drogi.
Umyka uwadze stronie skarżącej kasacyjnie, że GINB stwierdzając nieważność decyzji ŁWINB oraz nakazowej decyzji organu stopnia powiatowego stwierdził rażące naruszenie przepisów postępowania w aspekcie braku wyjaśnienia zagadnienia frontu działki nr [...] w aspekcie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na które powoływano się podejmując nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie podniesiono w ogóle zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz tego aspektu nakazu rozbiórki ogrodzenia, które wiązało się z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie przy tym w judykaturze zauważono, że budowa ogrodzeń tylko wtedy bowiem jest reglamentowana prawnie i wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, gdy odgradza nieruchomość od strony dróg, ulic, placów, torów i innych miejsc publicznych albo gdy ogrodzenie przekracza 2,20 m wysokości (art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb).
Wyjaśnienie tych podstawowych kwestii: jakie jest ogrodzenie, gdzie jest ono usytuowane i jaki jest prawny charakter nieruchomości, na której je ustawiono - jest wstępnym warunkiem rozpoznania sprawy o nakazanie rozbiórki ogrodzenia. Pozwala bowiem rozstrzygnąć, czy zgodnie z obowiązującym prawem budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia, czy dokonano samowoli budowlanej oraz dawała warunki do zastosowania prawnej podstawy decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., II OSK 410/10, LEX nr 1080278). Pogląd powyższy podziela skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie. Skoro zatem – w ocenie GINB – organy nadzoru budowlanego wydając decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy odnośnie niezbędnych ustaleń w aspekcie ustaleń obowiązującego w dacie relacji spornego ogrodzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuściły się tym samym rażącego naruszenia prawa, a oceny tej skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała, to podnoszenie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb musi być uznane za nieskuteczne.
Nie jest zasadne imputowanie sądowi pierwszej instancji, że ocenę zagadnienia ziszczenia się zwrotu odnośnie budowy ogrodzenia "od strony drogi" warunkował ten sąd realizacją ogrodzenia na działce przeznaczonej pod drogę i stanowiącej własność podmiotu publicznego. Strona skarżąca kasacyjnie w tonie przypuszczającym podnosi, że nie ma mieć znaczenia w kontekście wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb, czy fakt realizacji ogrodzenia nastąpił przed datą sprzedaży działki nr [...] na rzecz gminy [...]. Stanowiska tego nie podziela Sąd w tym składzie. Niesporne jest, że realizacja spornego ogrodzenia nastąpiła przed zbyciem działki nr [...] na rzecz strony skarżącej kasacyjnie, zatem wybudowane w dacie – kwiecień 2009 r. przedmiotowe ogrodzenie nie odgradzało działki nr [...] od ulicy [...] w [...], ale jego funkcją było odgrodzenie działek nr [...] i [...]. Poza kwalifikacją Sądu pozostać musi ocena działania inwestorów dokonywana z zastosowaniem innych kryteriów niż legalizm i kwalifikowanie go wyłącznie w aspekcie przepisów uPb. Zlokalizowanie ogrodzenia na działce stanowiącej aktualnie własność gminy pozwala zresztą skarżącej kasacyjnie na podjęcie innych działań względem przedmiotowego ogrodzenia.
D. W konsekwencji powyższych uwag nie mógł być uznany za skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 49b ust. 1 uPb, z którego wynika nakaz rozbiórki obiektu budowlanego m. in. wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Skoro sąd wojewódzki zaakceptował co do reguły ustalenia GINB, że realizacja spornego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia, to wtórną kwestią jest sposób dokonywania wykładni przez ten sąd, który w podniesionym w skardze kasacyjnym zakresie – jak się wydaje – wyłącznie cytował doktrynalne uwagi odnośnie pojęcia samowoli budowlanej.
E. Z powyższych względów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.