Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 74/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z. D. i E. D. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 16 listopada 2018 r., nr WINB-WOP.7721.122.2018.TK utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 25 września 2018 r., nr PINB.441.3.2016.AG nakazującą skarżącym rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...], zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] i w odległości 0,86 m od granicy z działką nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zarzucając naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 8 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo uchybienia przez organy wymienionym przepisom K.p.a. – niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organy nie wskazały skarżącym możliwości wystąpienia z wnioskiem o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w oparciu o art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b."). Zdaniem Z. D. i E. D. istnieją obiektywne przesłanki do zastosowania tego przepisu ze względu na fakt, że sytuacja inwestorów ma charakter szczególny, a także jest to uzasadnione interesem publicznym;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 28 P.b. poprzez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora nakazującej skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty Toruńskiego z dnia 12 grudnia 2014 r. stanowiąca decyzję o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 P.b., która zatwierdza projekt budowlany budynku gospodarczego, w szczególności w zakresie lokalizacji budynku, w sposób tożsamy jak wynika to z wymienionej decyzji Starosty Toruńskiego z dnia 17 sierpnia 2011 r.;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i 3 P.b. poprzez nieuwzględnienie skargi i niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów polegające na błędnym przyjęciu, że w odniesieniu do obiektu budowlanego objętego decyzją Powiatowego Inspektora nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy nie podjęto w tym zakresie odpowiednich czynności wyjaśniających.
Wskazując na powyższe Z. D. i E. D. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zwrócili się także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie, a także wystąpił o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przed rozpoznaniem zarzutów należy przypomnieć podstawowe elementy stanu faktycznego. W dniu 17 sierpnia 2011 r. Z. D. uzyskał mocą decyzji Starosty Toruńskiego pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu w miejscowości [...] (gmina [...]) na działce nr [...]. Kolejną decyzją Starosty z dnia 12 grudnia 2014 r. zatwierdzono natomiast projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania wymienionego budynku garażowego na budynek gospodarczy.
Decyzją z dnia 26 kwietnia 2016 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność decyzji Starosty z 2011 r. w części dotyczącej budynku garażu. Uznał, że lokalizacja tego obiektu okazała się niezgodna z planem miejscowym – § 26 pkt 11 uchwały nr XLIVA 65/10 Rady Gminy [...] z dnia 23 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] (dalej "plan miejscowy") oraz z § 12 ust 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę pozwolenia na budowę Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 609 z późn. zm., dalej "r.w.t."). Decyzja o stwierdzeniu nieważności została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 5 grudnia 2016 r., a następnie od rozstrzygnięcia tego organu prawomocnie oddalono skargę wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 401/17.
Wobec powyższego Powiatowy Inspektor przeprowadził postępowanie w sprawie obiektu pozbawionego pozwolenia na budowę i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. nakazał Z. D. i E. D. jego rozbiórkę. Zaznaczył, że budynek gospodarczy na działce nr [...] to budynek wolnostojący, którego żadna ze ścian nie przylega do innego budynku oraz, że elewacja północna tego budynku znajduje się w odległości 0,86 m od granicy z działką nr [...], a elewacja wschodnia znajduje się w granicy z działką o nr [...]. W ocenie organu wskazana lokalizacja narusza § 26 pkt 11 planu miejscowego (dopuszczający możliwość usytuowania budynków gospodarczych i garaży na granicy działek sąsiednich, jedynie w sytuacji, gdy będą to budynki w zabudowie bliźniaczej). Przyjęte usytuowanie narusza też zdaniem organu § 12 ust. 1 pkt 2 i nie zachodzą wyjątki, o których mowa w § 12 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 1 i 3 r.w.t. (na datę obecnie kontrolowanej decyzji tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.).
Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane przez Wojewódzkiego Inspektora, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w zaskarżonym wyroku oddalił skargę.
Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 P.b. [jednostki redakcyjnej tego ostatniego przepisu nie doprecyzowano, jednak w kontekście treści skargi kasacyjnej nie ma wątpliwości, że zarzut dotyczy art. 28 ust. 1 P.b.]. Skarżący starają się przekonać, że istnienie na ich działce budynku gospodarczego, pomimo stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, znajduje umocowanie w drugiej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 grudnia 2014 r..
Rozumowanie to jest nietrafne. Pozwolenie na budowę z 2014 r. wprawdzie dotyczyło spornego obiektu budowlanego, ale nie jego budowy. Zatwierdzono nim projekt budowlany dla robót w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek gospodarczy. Tego rodzaju decyzja nie konwaliduje naruszenia prawa dotyczącego wzniesienia budynku w nieprawidłowej lokalizacji.
Nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 8 i art. 140 K.p.a. Jak się wydaje (wywód skargi kasacyjnej nie jest do końca czytelny; jakkolwiek zawiera podtytuły dotyczące prawa materialnego i przepisów postępowania, nie rozdziela wyraźnie treściowo tych obszarów tematycznych) uchybienie wymienionych przepisów skarżący upatrują w niepodjęciu przez organ czynności wyjaśniających pozwalających ustalić, czy nie można było wydać nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem stosownie do usprawnień nadzoru budowlanego wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 P.b. (k. 4-5 skargi kasacyjnej). Niestety skarżący nie sprecyzowali dokładnie, jakie czynności mają na myśli.
Powyższy zarzut przedmiotowo łączy się także z materialnoprawnym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nakaz rozbiórki budynku gospodarczego został wydany z uwagi na jego niezgodne z prawem położenie. Podkreślić należy, że budynek usytuowano w odległości 0,86 m od granicy z działką nr [...] i w granicy z działką nr [...], przez co naruszono przepisy techniczno-budowlane: § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. (nie zachowana jest odległość 3 m od granicy działek), a w sprawie nie zachodzą wyjątki, o których mowa w § 12 ust. 2 (plan miejscowy dopuszcza usytuowanie przy granicy działki jedynie zabudowy bliźniaczej), ust. 3 (budynek nie przylega swoją ścianą do budynku istniejącego na sąsiedniej działce) oraz ust. 4 pkt 1 (działka budowlana ma szerokość 20,45 m i tym samym przekracza 16 m) i 3 (budynek ma długość 12 m i wysokość od 3,16 m do 4,7 m, a zatem przekracza długość 6,5 m i wysokość 3 m) r.w.t. W takich okolicznościach trudno bronić tezy (a w skardze kasacyjnej tej kwestii szerzej nie umotywowano), że budynek może być w jakiś sposób doprowadzony do stanu zgodnego z prawem.
Należy uświadomić sobie, że aby to nastąpiło, konieczna byłaby w znacznej mierze faktyczna rozbiórka jego ścian i elementów konstrukcyjnych. Trafnie stwierdziły więc organy, co zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że ustalone okoliczności pozwalały wykluczyć możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. było także wykluczone z uwagi na § 26 pkt 11 planu miejscowego. Skarżący starają się w skardze kasacyjnej przekonać, że zrealizowany przez nich obiekt może być potraktowany jako część dopuszczonej planem "zabudowy bliźniaczej", której odpowiednik może powstać na działce sąsiedniej w przyszłości. Takie rozumowanie wprost przeczyłoby ocenie przedstawionej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 401/17, w którym wskazano, że sporny budynek ma charakter budynku wolnostojącego i jego lokalizacja nie daje się pogodzić z wyżej wymienionym przepisem planu miejscowego.
Bezzasadny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim odnosi się on do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Sprawa nie dotyczy obiektu budowlanego, o którym stanowi ten przepis, to jest wbudowanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę
Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie narusza również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżących o możliwości wystąpienia o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych na podstawie art. 9 P.b. O zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych można się ubiegać przed organem administracji architektoniczno-budowlanej i to przed wydaniem pozwolenia na budowę albo jego zmiany. Regulacja ta i jej stosowanie do postępowań przed nadzorem budowlanym budziła na przestrzeni lat kontrowersje, niemniej od stycznia 2017 r. (ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, Dz. U. poz. 2255 z późn. zm.) ustawodawca wyraźnie wskazuje, że o zgodzie na odstępstwo orzeka "organ administracji architektoniczno-budowlanej" i "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Tak więc nie sposób zarzucić organom nadzoru budowlanego, że uwzględniając art. 9 i 11 K.p.a. powinny były poinformować skarżących o treści art. 9 P.b. w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 P.b.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, w punkcie 1. sentencji wyroku orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Inspektora Wojewódzkiego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił w punkcie 2. sentencji wyroku. Wprawdzie stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, lecz w danym przypadku koszty postępowania kasacyjnego nie powstały po stronie organu. Wojewódzki Inspektor złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, ale nie był przy tym reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.