Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1068/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...]w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
D. M. dnia [...] czerwca 2012 r. złożył wniosek o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miechowie z dnia [...] kwietnia 2001 r., nakazującą D. M. wykonanie przymusowej rozbiórki betonowego mostu przez rów stanowiący działkę o nr ew. [...] w T., polegającą na rozebraniu górnej płyty mostu i przyczółków.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 155 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 z póź. zm., dalej jako ustaw Prawo budowlane) nie uwzględnił wniosku D. M. i odmówił zmiany decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2003 r.
Organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Miechowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., nakazał D. M. rozbiórkę betonowego mostu przez rów polegającą na rozebraniu górnej płyty mostu i przyczółków. Decyzję tą Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2006r., sygn. akt II SA/Kr 349/03, oddalił skargę D. M. na decyzję MWINB w Krakowie z dnia [...] stycznia 2003 r. Następnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmówił w trybie art. 154 K.p.a. zmiany ostatecznej decyzji MWINB z dnia [...] stycznia 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r., utrzymał tę decyzję w mocy.
Rozpatrując wniosek na podstawie art. 155 K.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że instytucja uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Decyzja taka może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 155 K.p.a. ma charakter uznaniowy. Przywołując stosowne orzecznictwo organ stwierdził, że art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Przytoczył także pogląd, iż przez pojęcie "nabycie prawa", należy rozumieć każde przysporzenie również przysporzenie obowiązku.
Mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w licznych wyrokach organ stwierdził, iż nie można zmienić decyzji rozbiórkowej w trybie art. 155 K.p.a.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wyjaśnił jak należy rozumieć termin "nabycie prawa" użyty w art. 155 K.p.a. a ponadto stwierdził, że decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją kształtującą sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego na niej obowiązku, a tym samym jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Zasadnicze znaczenie dla zastosowania art. 155 K.p.a. ma ustalenie czy wzruszenie wnioskowanej decyzji podyktowane jest interesem społecznym, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa.
Mając na uwadze stanowisko judykatury sądowo-administracyjnej organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie art. 155 K.p.a. jest wykluczone w stosunku do decyzji o nakazie rozbiórki wydanych na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) oraz na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10. 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. prowadziłyby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. GINB podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 15.03.1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, wedle którego uwzględnienie wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. W związku z powyższym uznał, że brak było podstaw do zmiany, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2003 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazał na bezduszność działania organów nadzoru budowlanego, na konieczność pozostawienia mostku wobec braku innej możliwości dojazdu do jego nieruchomości, prosił również o "ludzkie podejście do sprawy".
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1068/13, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Sąd przywołał treść art. 155 K.p.a. i stwierdził, że organ w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a. wprawdzie nie analizował kwestii interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jednak w tej sprawie nie było potrzeby takiej analizy, ponieważ uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 7 stycznia 2003 r. nakazującej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego rozbiórkę obiektu było niedopuszczalne. Bez wpływu na rozstrzygnięcie była kwestia, czy przedmiotowe postępowanie mogło dotyczyć interesu prawnego innych osób, bowiem ich ewentualny stosunek co do zmiany decyzji rozbiórkowej nie wywierał żadnych skutków prawnych.
Sąd zauważył, że przedmiotowy nakaz rozbiórki orzeczony został w stosunku do skarżącego w okresie, kiedy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 48 tej ustawy, sankcją za samowolną realizację obiektu budowlanego był obligatoryjny nakaz rozbiórki. Dopiero po nowelizacji Prawa budowlanego, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. przepisy przewidywały możliwość przeprowadzenia w stosunku do samowoli budowlanej procedury legalizacyjnej zamiast dotychczasowej bezwarunkowej rozbiórki.
Sąd podkreślił, iż art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (w brzmieniu stosowanym w sprawie) nakazujący obligatoryjną rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego był kontrolowany przez Trybunał Konstytucyjny i został uznany za zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.
Okoliczność, iż przedmiotowy nakaz rozbiórki nie został wykonany i mostek istnieje do dnia dzisiejszego, kiedy przepisy dają możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w ocenie Sądu, nie oznacza, że z tego tylko powodu można zignorować istniejącą w obrocie prawnym decyzję nakazującą rozbiórkę.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawił się również pogląd, że iż dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 k.p.a., jeśli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.) byłaby możliwość takiej legalizacji oraz spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a.
Sąd uznał, że taką możliwość rozważać byłoby można tylko w odniesieniu do decyzji rozbiórkowych, które zapadły na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r., pozwalających na legalizację samowoli budowlanych, do której jednak z różnych przyczyn nie doszło. Tylko bowiem w tej procedurze samowola budowlana po spełnieniu odpowiednich warunków mogła być zalegalizowana, a zatem decyzja rozbiórkowa nie była automatyczna jak miało to miejsce w niniejszy postępowaniu. Skoro decyzja rozbiórkowa z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wydana została na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 stycznia 2003 r., to ten właśnie przepis należy traktować jako sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.
Sąd stwierdził, że zmiana decyzji rozbiórkowej polegająca choćby na zmniejszeniu zakresu nałożonych obowiązków jest zawsze korzystna dla strony. Takie rozumienie "słusznego interesu strony" jako przesłanki do zmiany lub uchylenia decyzji stanowiłoby niczym nieograniczoną możliwość wzruszania decyzji ostatecznych. Tym samym niweczyłoby całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 16 § 1, art. 155 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że przepisy art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 Prawa budowlanego w obecnie obowiązującym stanie prawnym sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 718), w przypadku gdy obiekt budowlany spełnia warunki do legalizacji, określone w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pełnomocnik skarżącego wystąpił o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały opłacone w części ani w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował pogląd Sądu I instancji wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym w sytuacji kiedy decyzja MINB w Krakowie z dnia [...].01.2003 r. została wydana pod rządami przepisów Prawa budowlanego sprzed jego nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, to nie ma możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji rozbiórkowej opartej na art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, albowiem ówczesne brzmienie tego przepisu nie przewidywało możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a co za tym idzie organ stwierdziwszy, że doszło do samowoli budowlanej, będąc związany brzmieniem wskazanego przepisu, mógł wydać tylko i wyłącznie decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.
Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie obecna treść art. 48 Prawa budowlanego w pełni dopuszcza legalizację samowoli budowlanej, jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone we wskazanym artykule. Z jego brzmienia wynika, że brak jest podstaw aby w dalszym ciągu podtrzymywać stanowisko, że art. 48 przytoczonej ustawy pozbawia organ administracyjny tzw. "luzu decyzyjnego". Wolą ustawodawcy znacznie uległy złagodzeniu konsekwencje dopuszczenia do powstania stanu samowoli budowlanej.
Dowodził, że w obecnym stanie prawnym brak jest także podstaw do twierdzenia, że art. 48 Prawa budowlanego stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 155 K.p.a., który zabraniałby aby w trybie określonym we wspomnianym artykule zmieniać bądź uchylać decyzje nakazujące rozbiórkę.
Skarżący dla potwierdzenia słuszności swoich twierdzeń przywołał przytoczony przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II OSK 337/09, z którego stanu faktycznego wynikało, że decyzja nakazująca skarżącym rozbiórkę zapadła pod rządami art. 48 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu. Podobnie orzeczono w wyroku NSA z dnia 22.02.2013 r., sygn. akt: II OSK 1990/11.
W oparciu o powyższe wyroki NSA skarżący uznał, że Sąd w niniejszej sprawie nie uzasadnił swojego stanowiska w sprawie w sposób należyty i wyczerpujący a argumentacja Sądu dotycząca zakazu stosowania obecnych regulacji Prawa budowlanego do decyzji nakazującej rozbiórkę wydanej przed datą 11 lipca 2003 r. jest lakoniczna i nie znajduje oparcia w art. 48 Prawa budowlanego.
Jego zdaniem proste powielenie stanowiska wyrażonego przez organy administracyjne w niniejszej sprawie zastosowane przez Sąd nie może uzasadniać zdecydowanego poglądu Sądu, co do dopuszczalności zmian w świetle art. 155 K.p.a. decyzji nakazujących rozbiórkę zapadłych jeszcze w poprzednim stanie prawnym.
Podkreślił, że skarżący wybudował przedmiotowy most za zgodą gminy, która nawet podarowała mu materiały budowlane w postaci cementu na ten cel, albowiem poprzedni mostek został rozebrany na skutek pogłębiania kanału nad którym przebiegał, a więc skarżący działał w zaufaniu do organów samorządowych i w przekonaniu, że działa zgodnie z prawem. Przedmiotowy most stanowi dla skarżącego jedyny dostęp do nieruchomości, na której jest posadowiony jego dom, do której nie ma dostępu od innej strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 16 § 1, art. 155 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że przepisy art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 Prawa budowlanego w obecnie obowiązującym stanie prawnym sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a.
Nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w trybie art. 155 K.p.a. dotyczy tylko decyzji rozbiórkowych, które zapadły na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po 11 lipca 2003 r., kiedy to przepisy tej ustawy pozwalały już na legalizację samowoli budowlanych, do której jednak z różnych przyczyn nie doszło. Możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego w trybie art. 155 K.p.a. dotyczy bowiem również decyzji wydanych przed dniem 11 lipca 2003 r., to jest, gdy przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Wówczas w odniesieniu do samowolnie zrealizowanych obiektów organ administracji nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż nakaz rozbiórki. Jeśli nakaz rozbiórki nie został wykonany do czasu wejścia w życie przepisów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, to nie ma przeszkód, by decyzja o nakazie rozbiórki mogła zostać zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. o ile w świetle aktualnie obowiązujących przepisów samowolnie zrealizowana inwestycja mogłaby zostać zalegalizowana.
W przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki betonowego mostu wydany został w czasie, gdy przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidywały instytucji legalizacji samowoli budowlanej i most ten dotychczas nie został rozebrany. Wniosek o zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę mostu w trybie art. 155 K.p.a. nie mógł więc być załatwiony przez organy nadzoru budowlanego odmownie z powołaniem się na argumentację, że co do zasady decyzje o nakazie rozbiórki nie mogą być zmieniane w trybie art. 155 K.p.a. Decyzja ta co do zasady może być zmieniona o ile spełnione zostaną przesłanki wynikające z art. 155 K.p.a. oraz przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w ustawie Prawo budowlane.
Zgodnie z treścią art. 155 K.p.a. jednym z warunków zmiany ostatecznej decyzji jest zgoda strony postępowania zakończonego tą decyzją na dokonanie takiej zmiany. Jeśli stron postępowania było więcej niż jedna, to wymagana jest zgoda wszystkich tych stron. Organy nadzoru budowlanego rozpatrując ponownie sprawę powinny w pierwszej kolejności ustalić, czy wszystkie strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki mostu wyrażają zgodę na zmianę tej decyzji. Z akt sprawy wynika, że oprócz D. M. stronami tego postępowania byli: D. W., J. W., Małopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wolnych w K. oraz Ochotnicza Straż Pożarna w T. Jeśli którakolwiek z tych stron nie wyrazi zgody na zmianę decyzji o nakazie rozbiórki mostu, to postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji powinno się skończyć na tym etapie. Jeśli natomiast strony te wyrażą zgodę na zmianę decyzji, to obowiązkiem organów nadzoru budowlanego będzie ustalenie, czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa możliwa jest legalizacja samowolnie zbudowanego mostu, to jest czy spełnione są wymogi wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.
Nadto organ nadzoru budowlanego powinien poinformować D. M. ile wynosić będzie opłata legalizacyjna albowiem nie można wykluczyć, że z uwagi na jej wysokość i konieczność jej uiszczenia nie będzie on zainteresowany legalizacją samowolnie zrealizowanego mostu.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.