Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt SA/Ka 5/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę J. B. i uchylił zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] października 2002 r. Nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. postanowieniem z dnia 9 października 2002 r.,wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez M. i M. B. w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny pozwolenia na budowę.
Następnie decyzją z dnia [...] października 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją tą zobowiązano bowiem inwestorów jedynie do przedłożenia projektu zabudowy i zagospodarowania terenu w szczególności z rozważeniem ewentualnego utrudnienia w przyszłości zabudowy sąsiedniej działki oraz dołączenia analizy widokowej Wzgórza J. Po rozpatrzeniu odwołania J. B. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję o nakazie wykonania określonych czynności. Organ wyższego stopnia wyjaśnił, że budowa będącego przedmiotem niniejszego postępowania budynku rozpoczęta została na podstawie pozwolenia na budowę, które dopiero w toku dalszego postępowania zostało uchylone. Ustalono, że budowa przedmiotowego budynku znajduje się na etapie stanu surowego otwartego, a lokalizacja nie narusza ustaleń pozwolenia na budowę.
W celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, należało zatem na inwestora nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności, w myśl art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.
W skardze na tę decyzję J. B. zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził że wobec wyeliminowania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o lokalizacji spornego obiektu (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 884/99), działania organów nadzoru budowlanego zmierzające do zalegalizowania prowadzonych robót budowlanych naruszają przepisy Prawa budowlanego, w tym zwłaszcza art. 28 i art. 36a tej ustawy.
Rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta utrzymuje bowiem w mocy decyzję organu I instancji, którą nałożono na inwestorów obowiązki o charakterze dowodowym. Sąd stwierdził, że zobowiązanie inwestorów do przedłożenia wymienionych w decyzji dokumentów powinno nastąpić na podstawie postanowienia wydawanego na podstawie art. 81 lit c Prawa budowlanego. Natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dopuszcza jedynie możliwość wydania decyzji określającej czynności, których wykonanie w wyznaczonym terminie może doprowadzić do wydania decyzji o wznowieniu robót.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. i M. B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnym zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dniu orzekania, a niezastosowaniu przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono, że organy prawidłowo uwzględniły obowiązujący na dzień orzekania stan prawny, w którym dostarczenie wymaganej dokumentacji prowadziło do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Dodatkowo w skardze kasacyjnej podkreślono, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a tym art. 3 pkt 12 tej ustawy, pozwolenie na wznowienie robót budowlanych mieściło się w definicji pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia 7 czerwca 2005 r. J. B. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie jako "oczywiście bezzasadnej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jednak te okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te, określone w art. 183 § 2 ww. ustawy, nie występują, Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Te zaś zostały oparte na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszeniu prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji – art. 50 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu wówczas obowiązującym.
Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, jako że sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował i zastosował w sprawie ww. normy prawne.
Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 komentowanej ustawy, w brzmieniu ówczesnym, "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i jako takie mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w przepisie art. 81c Prawa budowlanego. To na jego podstawie organ może w drodze postanowienia, nałożyć taki obowiązek. Art. 51 Prawa budowlanego nie może stanowić zatem podstawy w tym zakresie. W tym miejscu należy podkreślić, że ww. artykuł nie stanowił takiej podstawy w brzmieniu sprzed nowelizacji Prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888).
Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie mogło bowiem oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez zobowiązanie strony do sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej dokumentacji nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Brzmienie przepisu ówczesnego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. W wyroku z dnia 28 września 2000 r. (II SA/Lu 930/99) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, który należy w pełni podzielić, że decyzja wydana na odstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji tak właśnie zinterpretował przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie przez organy administracji, to prawa nie naruszył.
Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.