Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją organu I instancji umorzono postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] stanowiącej własność B.W. i częściowo na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy Solina w miejscowości Rajskie, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest to kolejne rozstrzygnięcie w sprawie, bowiem wcześniej zapadła (w dniu [...] lutego 2006 r.) decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku, która nakazywała rozbiórkę wskazanego wyżej budynku mieszkalno-gospodarczego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ze względu na uchybienia proceduralne i konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. organ I instancji ponownie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, zaś rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 86/07 uchylił powołane wyżej rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego ze względu na nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalno-gospodarczego, uznając, że wobec upływu 5 lat od dnia zakończenia budowy nie jest możliwe nakazanie jego rozbiórki.
Odwołanie od decyzji złożył skarżący M.W..
W ocenie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postępowanie odwoławcze należało umorzyć, wobec braku po stronie skarżącego uprawnień procesowych uzasadniających dokonanie powyższej czynności.
Organ II instancji wskazał na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zdaniem organu, przepis ten powinien mieć zastosowanie również w kwestii oceny przymiotu stron postępowania w sprawie usuwania skutków samowoli budowlanej. Organ wskazał, że przedmiotowy budynek położony posiada następujące wymiary: długość - 23,1 m, szerokość - 10,8 m i 10,1 m. Do części mieszkalnej budynku od strony działki nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) dobudowany jest ganek murowany o wymiarach 1,9 m x 2,45 m z wejściowymi schodami żelbetowymi. Budynek usytuowany jest w odległości 55,60 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej oraz w odległości 40,45 m od płotu drewnianego pomiędzy działkami nr [...] stanowiącej własność B.W. i [...] (obecnie nr [...] i [...]). Działki nr [...] (na której dopuszczono się samowoli) i [...] (stanowiąca własność skarżącego) sąsiadują ze sobą.
W ocenie organu, z uwagi na fakt, że odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką nr [...] wynosi ponad 100 m, a więc znacznie przekracza wymagane przepisami techniczno-budowlanymi minimalne odległości, to istnienie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nie powoduje, że nieruchomość odwołującego się znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu, a zatem nie wpływa na jego prawa i obowiązki.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że działka nr [...], mimo że na kopii mapy ewidencji gruntów wyrysowana jest i oznaczona jako droga, w terenie nie jest wykonana ani nawet zajeżdżona. Nie spełnia tym samym przesłanki uznania za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponadto działka nr [ nie sąsiaduje z działką nr [...]. Wobec powyższego, również usytuowanie budynku częściowo na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy Solina nie powoduje, że nieruchomość odwołującego się znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.
Skargę na powyższą decyzję złożył M.W.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał jednocześnie, że decyzją z dnia 14 lipca 2009 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia 16 lutego 2009 r.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko organu odwoławczego w zakresie braku statusu strony skarżącego jest uzasadnione. Podkreślił, że fakt doręczania skarżącemu zawiadomień oraz pism w toku postępowania administracyjnego oraz uprzednio toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia, że podmiot ten posiada uprawnienia strony.
W ocenie Sądu I instancji, na aprobatę zasługuje odniesienie się w tej materii do kręgu podmiotów określonych w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten określa wprawdzie krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jednak krąg ten siłą rzeczy musi być tożsamy z grupą osób mających interes prawny w postępowaniu o rozbiórkę obiektu budowlanego. W obu przypadkach przymiot strony może przysługiwać jedynie osobom, na których nieruchomości oddziałuje planowany obiekt budowlany lub obiekt już wzniesiony. Osoba będąca nawet właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością na której ma być wzniesiony planowany obiekt, jak też z nieruchomością na której obiekt taki już istnieje nie będzie miała przymiotu strony postępowania w postępowaniu administracyjnym, jeżeli obiekt w żaden sposób nie będzie oddziaływał na jej nieruchomość.
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, wskazane wyżej ustalenia organów powodują, że niewątpliwym jest, iż działka nr [...], której właścicielem jest skarżący, pozostaje poza zasięgiem oddziaływania objętego postępowaniem obiektu budowlanego. Obiekt ten w żaden sposób nie ogranicza zagospodarowania terenu tejże działki. Dotyczy to interesu prawnego skarżącego wynikającego zarówno warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i z wszelkich innych przepisów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 6, art. 75 i art. 77 k.p.a., z uwagi na brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;
- 2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu strony z powodu umorzenia postępowania przez organ odwoławczy z uwagi na fakt naruszenia interesu społecznego;
- 3) art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 2 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez brak przyznania stronie przymiotu strony, pomimo że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływanie nielegalnie posadowionego obiektu;
- 4) art. 35 ust. 1 i art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie faktu usytuowania nielegalnie wybudowanego budynku niezgodnie z zagospodarowaniem terenu i przepisami techniczno-budowlanymi;
- 5) art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie faktu, że nielegalnie wybudowany budynek znajduje się na drodze gminnej, co narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione.
Uznając, że M.W. nie jest stroną niniejszego postępowania, organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i stwierdził, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego przez B.W. we wsi Rajskie. Organ pominął jednak to, że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego określa strony wyłącznie w postępowaniu o pozwolenie na budowę a nie w innych postępowaniach administracyjnych, w szczególności dotyczących samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wielu wyrokach (z 16.02.2007 r., II OSK 339/06, LEX nr 339467; z 12.06.2008 r., II OSK 650/07, LEX nr 483242; z dnia 23.04.2009 r., II OSK 616/08, LEX nr 558407 i in.), że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego ma charakter normy szczególnej w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 28 k.p.a., jest też bardziej restrykcyjny niż art. 28 k.p.a. i dlatego nie może być interpretowany rozszerzająco.
Stosuje się go wyłącznie dla oceny kwalifikacji strony w postępowaniach o pozwolenie na budowę. Natomiast w sprawach związanych z samowolą budowlaną, opartych o przepisy art. 48–51 prawa budowlanego, przymiot strony postępowania ustala się na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a.
Przyjęcie przez organy podstawy do określenia stron postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego miało nadto te następstwa, iż organ oceniał, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, mimo iż obszar ten (zdefiniowany w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego) ma znaczenie dla ustalania stron na podstawie art. 28 ust. 2 wymienionej ustawy, a więc tylko w sprawach o pozwolenie na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem nie zauważył wskazanego wyżej naruszenia prawa. Z uzasadnienia tego wyroku wynika wprawdzie, że Sąd oceniał przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a., lecz jednocześnie uznał, że krąg osób, którym przysługuje ten przymiot w sprawie o pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego (błąd w określeniu przepisu) jest tożsamy z grupą osób mających interes prawny w postępowaniu o rozbiórkę obiektu budowlanego ustaloną na podstawie art. 28 k.p.a. Decydujące znaczenie ma bowiem to, czy obiekt, który ma powstać a także obiekt już istniejący oddziaływuje w jakiś sposób na sąsiednią nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że działka nr [...], której właścicielem jest M.W., pozostaje poza zasięgiem oddziaływania objętego postępowaniem obiektu budowlanego. Uznał też, że dokonana przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie interpretacja przepisu art. 28 k.p.a. jest prawidłowa, mimo iż organ ten ocenił brak przymiotu strony postępowania skarżącego na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, a nie art. 28 k.p.a.
Należy stwierdzić, iż założenie, że krąg osób określonych w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest tożsamy z takim kręgiem na podstawie art. 28 k.p.a. nie znalazło uzasadnienia w zebranym materiale sprawy. W sprawach o pozwolenie na budowę stronami są osoby wskazane w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, jeżeli ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy, to jest w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Natomiast stroną postępowania dotyczącego dokonanej już samowoli budowlanej będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmowano powszechnie (por. wyrok NSA z 18.12.2001 r., IV SA 6/00, LEX nr 80656), że stroną w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego, na podstawie art. 28 k.p.a., są właściciele i wieczyści użytkownicy nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie. Sam fakt sąsiedztwa nieruchomości z nieruchomością zabudowaną daje już więc jej właścicielowi czy wieczystemu użytkownikowi prawa strony, bez względu na to, czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego.
Niezależnie od tego skarżący swój interes prawny w wyniku postępowania widział w fakcie zabudowania wewnętrznej drogi oznaczonej jako działka nr [...], która – według jego twierdzenia – stanowi dojazd również do jego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Do twierdzenia tego Sąd I instancji nie ustosunkował się w odpowiednim stopniu.
Skarga kasacyjna zasadnie zarzuciła więc naruszenie przepisów art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego i art. 7, 75 i 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia prawa materialnego, są nieuzasadnione, gdyż – wobec umorzenia postępowania – przepisy te nie były stosowane. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.