Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1833/14, oddalił skargę A. S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Małoletnia A. S., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego O. S., w dniu [...] sierpnia 2013 r. wniosła o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Powołała się na art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) oraz na fakt, że wcześniej jej matka O. S. uzyskała zezwolenie na osiedlenie się.
Wojewoda Lubelski w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmówił udzielenia A. S. zezwolenia na osiedlenie się.
Organ stwierdził, że co prawda w domu małoletniej pielęgnowane są polskie tradycje i zwyczaje, a jej matka czyni starania, by córka uczyła się języka polskiego, jednak nie spełniona została przesłanka polskiego pochodzenia warunkująca udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Wskazano, że O. S. uzyskała zezwolenie na osiedlenie się, ponieważ udokumentowała, że jej pradziadkowie V. (B.) B. i M. (M.) B. posiadali obywatelstwo polskie. Te same dokumenty zostały dołączone do wniosku A. S. Zdaniem organu nie dowodzi to polskiego pochodzenia wnioskodawczyni, ponieważ jedynie jej prapradziadkowie posiadali polskie obywatelstwo.
Po rozpatrzeniu odwołania A. S. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2013 r.
Organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody i zaznaczył, że nawet ustalenie posiadania obywatelstwa polskiego przez O. B., pradziadka A. S., samo w sobie nie będzie mogło stanowić podstawy do ewentualnej zmiany przedmiotowej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła A. S. (dalej jako skarżąca). W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.) oraz art. 52 ust. 5 Konstytucji RP.
W piśmie z [...] sierpnia 2014 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżąca wskazała, że spełnia warunki udzielenia jej zezwolenia na osiedlenie się, ponieważ zarówno jej matka O. S., jak i babka Z. K. udowodniły swoją przynależność do Narodu Polskiego zgodnie z przepisami ustawy z 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1392), a także ustawy z 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2014 r., poz. 1187). O. S. i Z. K. spełniają również przesłanki posiadania narodowości polskiej wyrażone w art. 2 pkt 6 ustawy z 4 marca 2010 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r. (Dz. U. Nr 47, poz. 277).
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał także, że udzielenie zezwolenia na osiedlenie się matce i babce skarżącej nie oznacza, że automatycznie takie osoby uznano za osoby narodowości polskiej.
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1833/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił skargę A. S..
Mając na uwadze treść art. 52 ust. 5 Konstytucji RP Sąd stwierdził, że przepis ten ustanawia dla osób, których polskie pochodzenie zostało formalnie, tj. zgodnie z ustawą stwierdzone, prawo podmiotowe do osiedlenia się na terytorium Polski, przy czym, z treści tego przepisu wynika wyraźnie konieczność ustawowej regulacji mechanizmu stwierdzania polskiego pochodzenia osób ubiegających się o prawo pobytu w Polsce. Przepis ten nie zawiera żadnej regulacji, co do trybu dochodzenia owego konstytucyjnie gwarantowanego prawa. Dlatego zasadne jest przyjęcie, że to na podstawie art. 52 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, którą to ustawę zasadniczą należy zastosować bezpośrednio, osoba której polskie pochodzenie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą ma prawo podmiotowe do domagania się od władz publicznych udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe.
Sąd zauważył, że ustawa zasadnicza nie zawiera szczegółowych mechanizmów pozwalających na realizację tego prawa podmiotowego, dlatego należy posiłkować się trybem wydawania zezwoleń na osiedlenie się przewidzianym w ustawie z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.), która znajduje tu zastosowanie, ponieważ postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 ze zm.), oraz ustawą z 9 listopada 2000 r. o repatriacji (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1392), która jako jedyna zawiera definicję "osoby polskiego pochodzenia".
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji za osobę polskiego pochodzenia uznaje się m. in. osobę deklarującą narodowość polską i spełniającą łącznie następujące warunki:
- 1) co najmniej jedno z jej rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej;
- 2) wykaże ona swój związek z polskością, w szczególności przez pielęgnowanie polskiej mowy, polskich tradycji i zwyczajów.
Warunek określony w ust. 1 pkt 1 uważa się za spełniony, jeżeli co najmniej jedno z rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków wnioskodawcy potwierdziło swoją przynależność do Narodu Polskiego przez, w szczególności, pielęgnowanie polskich tradycji i zwyczajów (ust. 3).
Sąd uznał, że rację ma organ, podnosząc, że udowodniono polskie obywatelstwo jedynie w przypadku prapradziadków małoletniej A. S. W stosunku do pradziadka A. S. – O. B. – nie przedstawiono dokumentów potwierdzających jego polską narodowość. Zatem żadne z jej pradziadków, dziadków i rodziców nie posiadało obywatelstwa polskiego. Z tego względu skarżąca nie spełniła ustawowych przesłanek wyrażonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, które pozwoliłyby stwierdzić, że A. S. jest osobą polskiego pochodzenia, a w konsekwencji udzielić jej zezwolenia na osiedlenie się.
Sąd zauważył, że w art. 2 ustawy o Karcie Polaka ustawodawca sformułował wymogi stawiane osobom, które ubiegają się o wydanie Karty Polaka. Jednocześnie ustawa o cudzoziemcach nie przewiduje, by to na podstawie ustawy o Karcie Polaka należało badać związek z polskością lub polskie pochodzenie podmiotu wnioskującego o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się. Niemniej jednak przesłanki polskiego pochodzenia i przynależności do Narodu Polskiego są pokrewne.
Sąd mając na uwadze fakt, że pochodzenie polskie stwierdzono wobec matki i babki skarżącej wskazał, iż ocena polskiego pochodzenia nie może mieć charakteru wtórnego i to sama skarżąca, choćby była osobą małoletnią, musi osobiście spełniać przesłanki ustawowe. Sąd podzielił stanowisko organu, że zezwolenie na osiedlenie się udzielone jej krewnym nie skutkuje automatycznym stwierdzeniem ich polskiej narodowości. Nie przenosi też ich uprawnień na skarżącą.
Powołanie się przez skarżącą na przepisy ustawy o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r. Sąd uznał za bezzasadne. Zdaniem Sądu wywodzenie z przepisów powołanej ustawy przesłanek warunkujących stwierdzenie polskiego pochodzenia, a w konsekwencji udzielenia zezwolenia na osiedlenie się osobie, która swoją polską narodowość wywiodła z przepisów ustawy o narodowym spisie, stanowi niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów tej ustawy. Jest to także sprzeczne z celem tej regulacji, która ma m.in. dać wiarygodny obraz struktury narodowościowej kraju, ale nie jest źródłem praw i obowiązków w zakresie ustalenia narodowości podmiotów, które wzięły udział w spisie powszechnym. Powoływana ustawa utraciła moc obowiązującą z dniem 31 marca 2014 r.
Sąd wskazał, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 K.p.a., ponieważ organ prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy. Decyzje obu instancji były prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione, organ odniósł się do wszystkich podnoszonych w toku postępowania zarzutów skarżącej, szczegółowo opisał zebrane w sprawie dowody i podał powody, dla których uznał lub odmówił im wiarygodności, pogłębiając tym samym zaufanie skarżącego do organów administracji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj.:
- 1) art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 roku o repatriacji (Dz. U. 2000, Nr 106, poz. 1118 ze zm.), poprzez uznanie, iż zasadnym jest bezpośrednie stosowanie ww. ustawy o repatriacji przy pośrednim zastosowaniu Konstytucji RP, jak też uznaniu katalogu zamkniętego przesłanek potwierdzających polskie pochodzenie, podczas gdy na podstawie art. 52 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy powyższe należy stosować bezpośrednio, a jedynie pośrednio posiłkując się ustawą o repatriacji, przy uwzględnieniu otwartego katalogu przesłanek, w tym dotyczących statusu prawnego matki i babki skarżącej (zezwolenie na osiedlenie się), ich przynależności do narodowości polskiej, pielęgnowanie polskich tradycji, zwyczajów i języka,
- 2) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 roku o repatriacji (Dz. U. 2000, Nr 106, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 4 marca 2010 roku o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań (Dz. U. 2010, Nr 47, poz. 277), poprzez uznanie, iż wyłączone jest posiłkowe zastosowanie ustawy o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań, podczas gdy powyższa ustawa w zakresie definicji pojęcia narodowość może zostać zastosowana posiłkowo obok bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, jak też uznania, iż wniosek o zezwolenie na osiedlenie się skarżącej posiada charakter wtórny do uprawnień nabytych przez matkę i babkę skarżącej, podczas gdy skarżąca samodzielnie spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji.
Na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. wskazano na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym pominięcie całokształtu materiału dowodowego, w tym okoliczności faktycznych sprawy w postaci statusu prawnego matki i babki skarżącej, przynależności narodowej, kultywowania tradycji, obyczajów i języka, zaś ich ocenę wyłącznie poprzez pryzmat przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż Sąd odstąpił od bezpośredniego stosowania Konstytucji RP i posiłkowego stosowania ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o cudzoziemcach (Dz. U. 2011, Nr 264, poz. 1573 ze zm.) oraz ustawy z dnia 9 listopada 2000 roku o repatriacji (Dz. U. 2000, Nr 106, poz. 1118 ze zm.).
Skarżąca zarzuca, że analiza Sądu ograniczyła się do oceny skargi i stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu wyłącznie poprzez pryzmat art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji w kontekście przesłanek uznania za osobę polskiego pochodzenia. Nie sposób bowiem w inny sposób niż bezpośredniość stosowania ustawy o repatriacji traktować oceny wyrażonej przez Sąd, iż nawet wobec stwierdzenia polskiego pochodzenia wobec matki i babki skarżącej, ocena polskiego pochodzenia nie może mieć charakteru wtórnego, choćby była osobą małoletnią, musi osobiście spełniać przesłanki ustawowe. Podobnie przy ocenie innych okoliczności faktycznych m.in. związek z polskością, nauka języka, kultywowanie tradycji i obyczajów, orzekający Sąd nie kwestionując tychże okoliczności przemawiających jednoznacznie za uznaniem polskiego pochodzenia skarżącej, dokonał oceny ponownie wyłącznie poprzez uregulowania art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji.
Innymi słowy Sąd przyjął katalog zamknięty dowodów potwierdzających pochodzenie polskie, oparty wyłącznie o przesłanki zdefiniowane we wspomnianym już wyżej art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji. Tymczasem zgodnie uznaje się, iż katalog dowodów potwierdzających polskie pochodzenie nie jest katalogiem zamkniętym, zaś przepis art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji posługuje się tylko przykładowymi okolicznościami świadczącymi o związku z Polską. Tym samym wykazanie związku z polskością może nastąpić w inny sposób niż wskazany w ustawie, a więc nie tylko poprzez pielęgnowanie polskiej mowy, polskich tradycji i zwyczajów.
Nie można też zakładać, że pielęgnowanie polskiej mowy, tradycji i zwyczajów musi mieć miejsce w rodzinnym domu Wnioskodawcy. Należałoby tu uwzględnić dotychczasową sytuację rodzinną cudzoziemca, tj. czy pozwalała mu ona na pielęgnowanie polskości oraz czy miał on od kogo czerpać wzorce w tym zakresie, a także czy szukał kontaktów z polskością poza rodzinnym domem (wyrok WSA z 21.04.2008, V SA/WA 2263/07).
Zdaniem skarżącej, okoliczności, iż jej matka i babka potwierdziły swoje polskie pochodzenie, uzyskując zezwolenie na osiedlenie, jak też sama skarżąca udowodniła pielęgnowanie polskich tradycji, zwyczajów i języka, stanowią wystarczającą podstawę do uznania stwierdzenia pochodzenia polskiego skarżącej, a tym samym wydania zezwolenia na osiedlenie się.
Ocena sprawy nastąpiła wyłącznie poprzez pryzmat art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji. Pominięcie w tym miejscu ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego jest rażącym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Stanowisko zawarte w decyzji Wojewody Lubelskiego stoi w sprzeczności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2008 r. (V SA/Wa 2263/07): "W ocenie Sądu, postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu "o ściśle" stosowane przepisy ustawy o repatriacji (tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6). w związku z art. 52 ust. 5 Konstytucji RP. a dodatkowo - błędną ich interpretacją, jest wadliwe. Owszem, z uwagi na brak regulacji ustawowej, o której mowa w art. 52 ust. 5 Konstytucji RP, należy posiłkować się w tym zakresie ustawą o repatriacji. Jednakże nie może to prowadzić do stosowania wprost przepisów tej ustawy, bez żadnej ich modyfikacji.
Należy bowiem mieć na uwadze, iż ustawa o repatriacji ma inny zakres podmiotowy i przedmiotowy, a zawarty w niej tryb ustalania polskiego pochodzenia został przewidziany tylko na jej potrzeby, a więc związane z nabyciem obywatelstwa w drodze repatriacji i prawami repatrianta - co bezsprzecznie wynika z treści art. 5 ust. 1 zastosowanego w niniejszej sprawie. Ustawa ta nie powinna być więc stosowana bez żadnych ograniczeń w kontrolowanym postępowaniu, tym bardziej, że Wnioskodawca, który -będąc obywatelem U.- w żaden sposób jej nie podlega.
Skarżąca podkreśliła, że na problem ten zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt S 2/03 (publ. OTK-A 2003/5/46, Lex Nr 79786), wskazując, iż ustawa o repatriacji "(..) choć przewiduje specjalny tryb stwierdzania polskiego pochodzenia obejmuje tylko część podmiotów, którym służy prawo z art. 52 ust. 5 Konstytucji (osoby mieszkające zagranicą, w azjatyckiej części dawnego Związku Radzieckiego). Nie może więc być wykorzystana w innych zakresach, wobec innych osób, a to dlatego, że sama wyraźnie mówi, iż stwierdza polskie pochodzenie tylko w ramach i na potrzeby ustawy o repatriacji. (...) Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracyjny na podstawie ustawy o cudzoziemcach a na potrzeby art. 52 ust. 5 Konstytucji RP winno opierać się na przepisach ustawy o repatriacji traktowanych tu w sposób tylko pomocniczy. Z uwagi na brak odpowiednich regulacji prawnych, do których odsyła Konstytucja w art. 52 ust. 5, nie można bowiem wykluczyć, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego będzie możliwe uznanie Wnioskodawcy za osobę polskiego pochodzenia nawet w sytuacji, gdy nie potwierdzi on (wprost) odpowiednimi dokumentami obywatelstwa polskiego czy narodowości polskiej dwóch pradziadków albo co najmniej jednego z rodziców lub jednego z dziadków - tak jak tego wymagają przepisy ustawy o repatriacji na potrzeby tej (tylko) ustawy".
Stosowanie ustawy o repatriacji było również przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r. (V SA/Wa 1896/07): Zdaniem Sądu art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji w przedmiotowej sprawie należy stosować odpowiednio (z modyfikacjami wynikającymi ze specyfiki niniejszego postępowania) a nie wprost, albowiem ustawodawca warunki jakie musi spełnić cudzoziemiec aby można było uznać go za osobę polskiego pochodzenia określił dla potrzeb innego postępowania. Z orzecznictwa sądów wynika jasno, iż w kwestiach związanych z uzyskaniem zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie można stosować bezwzględnego kryterium z art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji, a jedynie posiłkować się nim przy ustalaniu polskiego pochodzenia.
Dalej skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji, a co za tym idzie orzekający Sąd, nie powinien w swoim orzeczeniu pomijać ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2003 r., gdyż w takim przypadku narusza przepisy ustawy zasadniczej. Wyrok ten był wielokrotnie cytowany przez pełnomocnika w postępowaniach w przedmiocie udzielania zezwoleń na osiedlenie się ze względu na polskie pochodzenie toczących się przed Wojewodą Lubelskim, a więc powinien być organowi znany. Faktem jest, że matka oraz babka małoletnich zadeklarowały we wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się narodowość polską, oraz w toku postępowania wykazały związki z polskością, a co za tym idzie udowodniły, że są osobami posiadającymi narodowość polską. Wskazano, że w nawiązaniu do art. 5 ust. 3 ustawy o repatriacji: "Termin przynależność do Narodu Polskiego powinien być postrzegany w tym wypadku jako pojęcie o charakterze filozoficzno- społecznym, a nie wyłącznie etnicznym. (...) w przypadku repatriacji, aby zachować sens omawianego przepisu, pojęcia naród nie można utożsamiać z ogółem obywateli Rzeczypospolitej, w którym to znaczeniu termin ten pojawia się w preambule Konstytucji, ani z podmiotem suwerenności, władnym podejmować wiążące decyzje w państwie, czyli tzw. korpusem wyborczym.
Chodzi tu raczej o przynależność do pewnej grupy ludzi, których łączy wspólna kultura, język, religia, historia" [Nabycie obywatelstwa polskiego przez repatriację, Rytel Anna, GSP.2004.1.215.]. Podobne przekonanie odnośnie przynależności do Narodu Polskiego wyrażają Jacek Jagielski i Dorota Pudzianowska w Komentarzu do ustawy o Karcie Polaka (ABC, 2008): "W ten sposób przynależność do Narodu Polskiego (...) potraktowana jest szerzej niż jedynie według kryterium etnicznego i wychodzi poza ramy polskiego pochodzenia. Takie ujęcie ma - jak można sądzić - na celu złagodzenie trudności, jakie mogą się pojawić podczas dowodzenia przez Polaków zamieszkujących w państwach powstałych po rozpadzie Związku Radzieckiego swego polskiego pochodzenia.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 4 marca 2010 roku o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań skarżąca wskazała, że wniosek o zezwolenie na osiedlenie się nie opiera na wtórnej ocenie polskiego pochodzenia, gdyż samodzielnie spełnia przedmiotowe przesłanki ustawowe. Skarżąca nie wywodzi bowiem swojego uprawnienia do osiedlenia się z narodowości pradziadków, choć powyższa okoliczność w myśl bezpośredniego stosowania art. 52 ust. 5 Konstytucji posiada istotne znaczenie, lecz z przynależności matki i babki skarżącej do narodowości polskiej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji. W tym znaczeniu skarżąca nie opiera swojego wniosku na "wtórności" praw nabytych przez matkę i babkę skarżącej, lecz wywodzi z ich przynależności do narodu polskiego (faktu posiadania przez nie zezwolenia na osiedlenie się na podstawie polskiego pochodzenia, zadeklarowanie w trakcie procedury narodowości polskiej, znajomość języka polskiego, kultywowanie polskich tradycji i zwyczajów) spełnienie ustawowych przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji.
Pojęcie narodowości polskiej określone zostało w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 4 marca 2010 roku o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o: [...] narodowości - przynależności kulturowej lub etnicznej - rozumie się przez to deklaratywną, opartą na subiektywnym odczuciu, indywidualną cechę każdego człowieka, wyrażającą jego związek emocjonalny, kulturowy lub związany z pochodzeniem rodziców, określonym narodem lub wspólnotą etniczną [...]". W tym konkretnym przypadku nie występuje sama deklaracja narodowości, lecz jest ona poparta postępowaniem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na podstawie art. 52 ust. 5 Konstytucji RP. Uznanie zatem matki i babki A. S. za osoby narodowości polskiej lub osoby przynależne do Narodu Polskiego wydaje się być zgodne z zamysłem ustawodawcy potwierdzonym we wszystkich ww. przepisach polskich ustaw. Przy uwzględnieniu zasady bezpośredniości stosowania Konstytucji RP, a także posiłkowości stosowania ustawy o repatriacji, brak jest podstaw do uznania, aby odmówić posiłkowego zastosowania art. 2 pkt 6 ustawy o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań.
Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż Skarżąca zadeklarowała we wniosku o udzielenie małoletniej zezwolenia na osiedlenie się narodowość polską, oraz podpisała wniosek pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań w trybie art. 233 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. 88 poz. 553 ze zm.). Organ w toku postępowania nie podważył tego faktu, a całość postępowania dotyczyła potwierdzenia narodowości i związków z polskością. Należy wskazać również, że składanie fałszywych zeznań do wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się jest podstawą do odrzucenia wniosku. Organ zatem wydając decyzję w sprawie matki i babki małoletniej potwierdził ich polską narodowość.
Mając na uwadze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. skarżąca uważa, że analiza sprawy przez organy ds. cudzoziemców, a następnie orzekający Sąd, w istocie ograniczyła się do analizy przesłanek określonych w ustawie o repatriacji, bez analizy całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (m.in. status prawny matki i babki skarżącej, przynależność narodowa, kultywowanie tradycji, obyczajów i języka). Powyższe okoliczności przy zasadzie otwartego katalogu dowodów w sprawie w zakresie przesłanki pochodzenia polskiego uznać należy za rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie bowiem nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ wyjaśnił, że w sprawach dotyczących osiedlenia się w organach administracji przyjęto praktykę bezpośredniego stosowania przepisu art. 52 ust. 5 Konstytucji RP (na zasadzie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) oraz posiłkowania się w tym procesie przepisami ustawy o cudzoziemcach i ustawy o repatriacji, jako tymi przepisami rangi ustawowej, w oparciu o które wyznacza się kryteria stwierdzenia polskiego pochodzenia. Praktykę tą zaakceptowano w orzecznictwie sądów administracyjnych - po raz pierwszy w wyroku NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1814/11, niepubl. NSA uznał adekwatność kryteriów stwierdzania polskiego pochodzenia oraz sposobu jego dokumentowania, zawartych właśnie w ustawie o repatriacji (art. 5 i 6), dostrzegając ich uniwersalny charakter w tym procesie.
Jednocześnie NSA nie stwierdził, aby polskie pochodzenie dla potrzeb ustalenia istnienia konstytucyjnego uprawnienia do osiedlenia się na stałe na terytorium RP można było stwierdzić w oparciu o kryteria wywodzone z innego aktu prawnego rangi ustawowej. Wskazano, że poglądy orzecznictwa ewaluowały w kierunku posiłkowego stosowania "wprost" art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o repatriacji. W świetle aktualnego kierunku orzecznictwa (w stanie prawnym sprzed dnia 1 maja 2014 r.) nie może budzić wątpliwości, że kryteria wynikające z art. 5 ustawy o repatriacji, w procesie stwierdzania polskiego pochodzenia dla potrzeb stwierdzania istnienia konstytucyjnego uprawnienia do osiedlania się w Polsce na pobyt stały nie mogą być sprowadzone tylko do roli "wskazówek" czy "źródła inspiracji".
Przytaczając szczegółowo okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy stwierdzono, że małoletnia nie spełnia wymogu z art. 5 ust. 2 ustawy o repatriacji, bowiem prapradziadkowie nie znajdują się w katalogu określonym tym przepisem. W przypadku zaś wstępnych w bliższym stopniu pokrewieństwa względem małoletniej (rodziców, dziadków, pradziadków) brak dowodów na to, że są to lub były to osoby narodowości polskiej. Z dokumentów przedłożonych w postaci aktów stanu cywilnego wynika, że miały narodowość ukraińską. Nie udało się także dowieść, że osoby te posiadały w przeszłości obywatelstwo polskie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. S. ma usprawiedliwione podstawy.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca kasacyjnie wykazała polskie pochodzenie w rozumieniu art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji. Przepisy tej ostatniej ustawy stosuje się bowiem dla oceny zaistnienia omawianej przesłanki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgromadzone dowody pozwalają stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie wykazała polskie pochodzenie uprawniające ją do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się.
Kwestia "pochodzenia polskiego" została uregulowana w art. 5 i 6 ustawy o repatriacji. Przepisy tej ustawy wskazują, że pojęcia "polskie pochodzenie" i "narodowość polska" pozostają ze sobą w ścisłym związku. Treść art. 5 ust. 1 ustawy wskazuje, że dla stwierdzenia, że wnioskodawca posiada polskie pochodzenie, niezbędne jest spełnienie trzech przesłanek:
- – zadeklarowanie przez niego narodowości polskiej,
- – wykazanie, że co najmniej jeden z rodziców lub dziadków lub dwoje pradziadków było narodowości polskiej,
- – wykazanie swojego związku z polskością w szczególności przez pielęgnowanie polskiej mowy, tradycji i zwyczajów.
Posiadanie narodowości polskiej (jej zadeklarowanie) jest niezbędnym, aczkolwiek nie jedynym, elementem stwierdzenia posiadania polskiego pochodzenia.
W art. 6 ust. 1 i 2 ustawodawca wymienił rodzaje środków dowodowych, które mają potwierdzać polskie pochodzenie. Dowodami tymi są dokumenty wydane przez polskie władze państwowe i kościelne, oraz wydane przez władze byłego ZSRR dotyczące wnioskodawcy lub jego wstępnych. Dalej ustawodawca wymienił rodzaje tych dowodów wskazując na takie jak: polskie dokumenty tożsamości, akty stanu cywilnego i ich odpisy, metryki chrztu, które poświadczają związek z polskością, dokumenty potwierdzające odbywanie służby wojskowej w Wojsku Polskim lub potwierdzające fakt deportacji albo uwięzienia zawierające wpis informujący o narodowości polskiej lub inne dokumenty urzędowe zawierające wpis o narodowości polskiej. W ust. 2 wskazano na takie dowody jak dokumenty o rehabilitacji osoby deportowanej zawierające wpis informujący o narodowości polskiej lub inne potwierdzające prześladowanie osoby ze względu na polskie pochodzenie.
Analiza tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym, skoro ustawodawca zarówno w ust. 1 jak i 2 użył określenia "w szczególności". Za taką wykładnią powyższego przepisu przemawia również wykładnia systemowa. Art. 7 K.p.a. wskazuje bowiem, że organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Jednocześnie ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego wprowadził bardzo szeroki, otwarty katalog środków dowodowych, wskazując, że za dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Niewątpliwie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o repatriacji stanowi lex specialis w stosunku do art. 75 § 1 K.p.a., jednakże nie zawiera on zakazu stosowania innych środków dowodowych niż wymienione expresis verbis w tej ustawie.
Przepis ten ma jedynie pomóc wnioskodawcy w udowodnieniu posiadania polskiego pochodzenia poprzez konkretyzację tych środków, co nie oznacza, że wnioskodawca nie może skorzystać z innych dowodów, jeżeli potwierdzają one zaistnienie omawianej przesłanki.
W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który ocenił jako prawidłowe rozstrzygnięcie organów administracji w tym zakresie, iż zezwolenie na osiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udzielone matce skarżącej pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i nie stanowi dowodu na posiadanie narodowości polskiej przez jej adresata. Art. 52 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że osoba, której pochodzenie polskie zostało stwierdzone zgodnie z ustawą, może osiedlić się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stałe. A zatem przesłanką do wydania zezwolenia na osiedlenie się jest stwierdzenie posiadania polskiego pochodzenia. Skoro, co nie jest sporne w niniejszej sprawie, zezwolono na osiedlenie się matce skarżącej, to oznacza to, że organ ustalił, iż ww. osoba posiada polskie pochodzenie. Takimi ustaleniami (co do ww. przesłanki) związany był, na mocy art. 110 K.p.a., organ administracji.
Powyższa okoliczność oznacza, że matka skarżącej wnioskodawczyni posiadała narodowość polską. Jedynie bowiem w takiej sytuacji było możliwe stwierdzenie zaistnienia dalej idącej cechy, jaką jest polskie pochodzenie. W konsekwencji decyzja stwierdzająca tę okoliczność stanowi dowód tego, że co najmniej jeden z rodziców wnioskodawczyni (matka) posiadała narodowość polską. Oznacza to, że skarżąca spełniła co najmniej dwie przesłanki określone w art. 5 ust. 1 (zadeklarowała narodowość polską i jedno z jej rodziców taką narodowość posiada) niezbędne do uznania, że posiada polskie pochodzenie. Powyższe stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m.in. w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1030/14 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym w podobnym stanie faktycznym Sąd stwierdził, że decyzja udzielająca pozwolenia na osiedlenie się matce wnioskodawczyni potwierdzała, że jest ona narodowości polskiej, skoro posiada polskie pochodzenie.
Podsumowując stwierdzić należy, że trafnie podniosła skarżąca kasacyjnie, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji, a naruszenie to polegało na błędnej wykładni tego przepisu.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią w istocie powtórzenie argumentów podniesionych w związku z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego. Dokonywanie oceny zasadności tych zarzutów jest w tej sytuacji niecelowe.
Z uzasadnienia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji wynika, że jedyną przyczyną, dla której organ odmówił udzielenia cudzoziemce zezwolenia na osiedlenie się, jest nieudokumentowanie, że jedno z rodziców, dziadków lub oboje pradziadkowie posiadają narodowość polską. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co uprawnia Sąd do rozpoznania skargi.
Należało zatem uznać, że rację ma skarżąca twierdząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, to jest art. 5 ust. 1 ustawy o repatriacji. Powyższe uzasadniało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji związane będą wskazaną wyżej oceną prawną, co do wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji.
Z tych względów, działając w oparciu o art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Postawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania stanowiły art. 203 pkt 1 oraz 200 i 205 P.p.s.a.