Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 641/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. K. i K. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 11 października 2006 r. ustalił, że na działce nr [...] położonej w K., gmina K., znajdują się: obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem o wymiarach 6,7 m x 9,1 m + 2,4 m x 3,5 m + taras o wymiarach 5,9 m x 3,5 m + 1,6 m x 4,7 m, obiekt nietrwale związany z gruntem konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję sanitariatu o wym. 1,10 m x 1,10 m, obiekt pełniący funkcję komina o wymiarach 0,95 m x 1,10 m oraz trwale powiązany z gruntem murowany grill ogrodowy, wybudowane samowolnie po 1 stycznia 2005 r.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowych obiektów i nałożył na B. i K. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 15 lutego 2007 r. stosownych dokumentów. Ponieważ zobowiązani nie wypełnili nałożonych na nich obowiązków organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych.
Na skutek odwołania B. i K. K., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją Nr [...] z dnia 30 maja 2007 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 20 stycznia 2008 r. następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta Gminy Krokowa o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wpisanej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 PINB w Pucku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] zmienił z urzędu własne postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. w ten sposób, iż nałożył na B. i K. K. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 maja 2008 r. między innymi zaświadczenia od Wójta Gminy Krokowa o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Małżonkowie K. wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] w K. PINB na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania, postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Organy nadzoru budowlanego ustaliły bowiem, iż wnioskiem z dnia 25 lipca 2008 r. B. i K. K. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], a Wójt Gminy Krokowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji położonej na terenie działek Nr [...]i [...] w K.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...].
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nakazał B. i K. K. rozbiórkę obiektu budowlanego wraz z tarasem nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem drewnianej konstrukcji pełniącego funkcję sanitariatu. Obiekt pełniący funkcję komina oraz grill został wyłączony z niniejszego postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia [...] marca 2010 r. wnieśli B. i K. K. Po rozpatrzeniu odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ organ I instancji ustalił naruszenie art. 28 ust. 1, to prawidłowo zastosowano procedurę określoną w przepisach art. 48 ustawy – Prawo budowlane. PINB słusznie wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. (zmienione następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r.) o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.
Spełnienie obowiązku określonego w postanowieniu stanowiło warunek zalegalizowania obiektów. Ponieważ zobowiązani nie wypełnili nałożonego obowiązku, zatem organ I instancji prawidłowo, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wnieśli B. i K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 641/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, a przytoczony przez organy stan faktyczny pozostaje w istocie niesporny. Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...]położonej w K., gmina K., na której w maju 1998 r. wybudowali, bez pozwolenia na budowę, przedmiotowe obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem, pełniące funkcję rekreacji indywidualnej oraz sanitariatu. Strona skarżąca nie zakwestionowała w toku postępowania administracyjnego braku pozwolenia na budowę spornych obiektów, jak również ich opisu ustalonego na podstawie dowodu z oględzin. Nie została podważona również data budowy obiektów – maj 1998 r., uzasadniająca zastosowanie wskazanych przepisów ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu z daty zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały budowę przedmiotowych obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem, o konstrukcji drewnianej, jako roboty wymagające pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Sąd podkreślił, że obiekty nietrwale związane z gruntem, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w myśl art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, są tymczasowymi obiektami budowlanymi, których budowę można było rozpocząć po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art.
28. Wprawdzie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego wprowadza wyjątek od powyższej zasady stanowiąc, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem, przeznaczonych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie. Obiekty, będące przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie były przeznaczone ani do rozbiórki, ani do przeniesienia w inne miejsce. Niespornym jest bowiem, że działka i obiekty na niej usytuowane pełnią funkcję rekreacyjną i służą letniemu wypoczynkowi. Sąd podkreślił, że organy prawidłowo ustaliły, iż skarżący wybudowali sporne obiekty nie zachowując obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem normy wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy sami skarżący nie kwestionują tego faktu. Tym samym należy stwierdzić, że zabudowa działki nr [...], położonej w K., stanowiącej współwłasność skarżących, stanowi samowolę budowlaną, którą w rozumieniu obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest między innymi wybudowanie lub budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że dowodzenie zachowania warunków, o których mowa w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego obciąża inwestora. Prawidłowo organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu, że wybudowanie opisanych wyżej obiektów wymagało wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestorów postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. do wykonania w terminie do dnia 31 maja 2008 r. obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, w szczególności zaś do wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Mimo upływu wyznaczonego przez organ odpowiednio długiego okresu na ich spełnienie, jak również do znacznie późniejszej daty zaskarżonego rozstrzygnięcia, skarżący nie przedstawili żadnego z wymaganych dokumentów. Dodatkowo, jak wynika z okoliczności sprawy, uzyskali ostateczną decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Zdaniem Sądu nietrafne są zarzuty skargi powołujące się na przedwczesność nakazu rozbiórki w sytuacji wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wniesienie skargi, zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., nie wstrzymuje jej wykonania. Mimo zaskarżenia do sądu, ostateczna decyzja administracyjna wywiera zatem skutki prawne takie same jak ostateczna decyzja, od której nie wniesiono skargi.
Na marginesie Sąd podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 15/10 oddalił skargę B. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. odpowiada prawu.
Ewentualne naruszenia przepisów postępowania nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ zasadnicze dla rozstrzygnięcia fakty pozostają niekwestionowane przez stronę skarżącą, a bezsporne niewykazanie przez inwestorów zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 Prawa budowlanego) musi skutkować zastosowaniem normy wynikającej z art. 48 ust. 1 tej ustawy, gdyż nakaz rozbiórki ma charakter bezwzględny w razie niespełnienia warunków legalizacji. W konsekwencji organ nie naruszył przepisu prawa materialnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, albowiem nakaz rozbiórki poprzedzony został bezskutecznym postępowaniem legalizacyjnym, w którym o skutkach niedopełnienia warunków legalizacji inwestorzy zostali prawidłowo pouczeni.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i K. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: z 2010 r. Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż skarżący nie wypełnili ciążących na nim obowiązków wykazania, iż zrealizowana budowa jest zgodnym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię i zastosowania art. 61 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż złożenie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy omawiana decyzja w ogóle nie podlega wykonaniu, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania ewentualnie rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem żaden z przepisów wskazanych w petitum skargi nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem.
Stan faktyczny sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, podobnie jak przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w niniejszym postępowaniu.
W przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, mają zastosowanie przepisy art. 48 prawa budowlanego, umożliwiające od 11 lipca 2003 r. legalizację budowy. W niniejszej sprawie od 2007 r. były na skarżących nakładane obowiązki wynikające z ust. 2 i 3 art. 48 prawa budowlanego, umożliwiające legalizację nielegalnie wzniesionego obiektu. Skarżący jednak nie wykonali tych obowiązków, co musiało skutkować zastosowaniem art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, szczególnie w sytuacji kiedy otrzymali odmowną decyzję o warunkach zabudowy.
Niezrozumiały i nieuzasadniony jest w tym przypadku zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 i 2 prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, czego też bliżej nie precyzuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Nie było również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej z powodu zaskarżenia do WSA w Gdańsku decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzja ta była ostateczna.
Zarzut naruszenia art. 61 p.p.s.a. został błędnie sformułowany w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poza tym niezależnie od tego, nie ma żadnego związku z zaskarżanym rozstrzygnięciem, co nie miało też żadnego wpływu na wynik sprawy.
Inne kwestie szeroko omawiane w skardze kasacyjnej nie miały żadnego związku z przedmiotem sprawy, a tym bardziej z jej rozstrzygnięciem, nie wymagają więc szczegółowego omówienia.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.