Uzasadnienie
Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008r. sygn.akt II SA/Łd 944/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K. i W. Ł. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] sierpnia.
Sąd ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118, ze. zm.) nakazał K. Ł. i W. Ł. rozebrać wiatrołap do lecznicy weterynaryjnej przy ul. 3-Maja 2 w K., wybudowany z naruszeniem obowiązującej linii zabudowy, jako niezgodny z miejscowymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i W. Ł., kwestionując zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] sierpnia utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ ten wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż został wykonany wiatrołap z bloczków z betonu komórkowego o wymiarach 2,08 m x 3,31 m i wysokości 2,69 m. Roboty te zostały rozpoczęte w dniu 21 lipca 2004 r., a przerwane w dniu 23 lipca 2004 r. Na wskazane roboty inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ odwoławczy, przywołując treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdził, że na budowę przedmiotowego wiatrołapu koniecznym było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Organ II instancji, podkreślając, że jakkolwiek niewątpliwie dobudowa wiatrołapu do istniejącego budynku obwarowana jest uzyskaniem pozwolenia na budowę, wskazał - za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 13 stycznia 2006 r., (sygn. akt II SA/Łd 1084/05) dotyczącym przedmiotowej sprawy, jak również poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 1999 r., (sygn. akt II SA/Łd 2734/98) - że błędne działanie organu nie może szkodzić stronie, która działa najczęściej w zaufaniu do organu administracji publicznej. Tym samym nie znajdujące oparcia w przepisach prawa pouczenie K. i W. Ł. o konieczności "rozszerzenia zgłoszenia", zamiast wskazania na obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, oznacza, że inwestorom nie można zarzucić działania w warunkach samowoli.
Mając na uwadze powyższe, organ ten wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie mogą znaleźć zastosowania przepisy art. 48 Prawa budowlanego.
Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że zgłoszenie robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w Kutnie dotyczyło zgłoszenia zamiaru wykonania zadaszenia nad wejściem do lecznicy, a nie budowy części obiektu kubaturowego, to jest wiatrołapu. Zdaniem organu nie można zatem uznać, że wykonane przez K. i W. Ł. roboty były objęte wskazanym wyżej zgłoszeniem. Organ ten zauważył jednak, że z § 32 pkt 1 lit. a in fine tego planu wynika, że dla ulic [...]/[...], oznaczonych symbolem KL1 (drogi komunikacji lokalnej) linia zabudowy została ustalona w nawiązaniu do istniejącej linii zabudowy od zachodu oraz w odległości 12 m od krawędzi jezdni od wschodu. Co prawda na wyrysie (części rysunkowej mpzp), najprawdopodobniej z uwagi na czytelność części rysunkowej i małą liczbę obiektów od strony zachodniej ulicy [...], nie wrysowano linii zabudowy obowiązującej dla ulicy [...], wiążące są jednak zapisy zawarte w części opisowej. Ustalona linia zabudowy dotyczy położenia płaszczyzny elewacji nowo projektowanych budynków lub ich części (obiektów kubaturowych). Określona w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego linia zabudowy nie dotyczy natomiast takich elementów, jak: gzymsy, balkony, zadaszenia nad wejściami, schody zewnętrzne, pochylnie czy podjazdy, które mogą wystawać poza płaszczyznę elewacji.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, K. Ł. i W. Ł. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, ponieważ nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia.
Sąd wskazał, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118, ze. zm.), dalej: "ustawa - Prawo budowlane".
Sprawa była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. (sygn. akt II SA/Łd 1084/05) uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 5 września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] lutego 2005 roku w sprawie nakazu rozbiórki wskazanego powyżej wiatrołapu, wskazując w uzasadnieniu na konieczność rozważenia przez organy nadzoru budowlanego kwestii prawidłowości zastosowania w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na brak wystarczających podstaw ku temu, by skarżącym stawiać skutecznie zarzut, że roboty związane z budową wiatrołapu zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z perspektywy powołanego przepisu oraz wytycznych zawartych w przywołanym wyroku Sąd stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wykluczając uprzednio zastosowany art. 48 Prawa budowlanego, prawidłowo uznały, iż w sprawie zachodzi brak możliwości wdrożenia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Kluczową kwestią w ocenie Sądu pozostawało zagadnienie zgodności budowy wiatrołapu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należącego wszakże do źródeł prawa, w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.
Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krośniewice, zatwierdzonego uchwałą nr 68/XII/03 Rady Miejskiej Krośniewic z dnia 27 sierpnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2003 r. nr 309, poz. 2640) wynika, że sporny wiatrołap znajduje się na terenie zabudowy usługowo-mieszkaniowej, z dopuszczeniem usług nieprodukcyjnych, tj.: administracja, kultura, handel, rzemiosło (§ 15 ust. 1 planu). Zgodnie zaś z postanowieniami § 15 ust. 3 pkt 5 wskazanego planu, linie zabudowy zostały ustalone zgodnie z zapisami § 11 i odpowiednio § 31-34 i § 36. Oznacza to zatem, że budowa obiektów usług nieuciążliwych, do których niewątpliwie należy wiatrołap dobudowany do lecznicy weterynaryjnej, jest zgodna z funkcją terenu wskazaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na jakim obiekt ten się znajduje.
Analiza postanowień planu, w tym zwłaszcza § 32 pkt 1 lit. a dowodzi, że dla ulic [...]/[...], oznaczonych symbolem KL1 (drogi komunikacji lokalnej) linia zabudowy została ustalona w nawiązaniu do istniejącej linii zabudowy od zachodu oraz w odległości 12 m od krawędzi jezdni od wschodu. Ustalona linia zabudowy dotyczy położenia płaszczyzny elewacji nowo projektowanych budynków lub ich części (obiektów kubaturowych), które naruszają istniejąca pierzeję ulicy, ukształtowaną przez frontowe ściany budynków.
Jednocześnie w planie tym wskazano, że przez linię zabudowy rozumie się ściśle określoną lub nieprzekraczalną linię usytuowania frontowych ścian budynków (§ 2 ust. 1 lit. k). Niewątpliwe przepis ten oznacza, że ustalona linia zabudowy jest ściśle określona i nie jest możliwe lokalizowanie budynków z jej przekroczeniem lub w odsunięciu od tej linii bądź też jest to linia nieprzekraczalna, gdzie niedopuszczalnym jest jedynie jej przekroczenie, ale dopuszcza się odsunięcie budynku od tej linii w dal działki, na co trafnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji.
Analiza wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje przy tym, że budynek lecznicy - wbrew twierdzeniom skarżącym, że jest on znacznie cofnięty w stosunku do innych budynków - jest jednym z najbardziej zbliżonych do krawędzi jezdni, co powoduje, iż lico budynku kształtuje obowiązującą dla ulicy [...] linię zabudowy. Stąd też w ocenie Sądu sporny wiatrołap nie tylko wykracza poza linię zabudowy określoną w planie, ale co więcej, znajduje się on w pasie drogi publicznej (ul. [...] w K.).
Dodatkowo w tym miejscu wskazać należy także, iż niezgodność owej budowy wiatrołapu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także zapisem traktującym o linii zabudowy, stwierdził także Burmistrz Krośniewic w piśmie z dnia 6 lipca 2006 r.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd zgodził się z organami prowadzącymi postępowanie w niniejszej sprawie, że sporny wiatrołap, a zatem część obiektu budowlanego (lecznicy weterynaryjnej), jest wybudowany z przekroczeniem linii zabudowy oraz narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krośniewice, Za trafne w tej sytuacji należało uznać stanowisko zawarte w decyzji organów o konieczności przymusowej rozbiórki spornego wiatrołapu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.
Dokonując w dalszej kolejności oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wymogów płynących z przepisów postępowania zawartych w k.p.a., Sąd zwrócił uwagę, że odwołanie zostało rozpatrzone jako złożone przez oboje małżonków. Tymczasem odwołanie podpisała jedynie K. Ł.. Niewątpliwie brak owego podpisu przesądzał o braku formalnym złożonego odwołania i nakładał na organ odwoławczy obowiązek wezwania strony do jego usunięcia, w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę dostrzeżone uchybienie, które przypisać należy organowi prowadzącemu postępowanie, jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy, nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli K. i W. Ł..
Zarzucili wyrokowi
- Na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze ustosunkowanie się przez Sąd I Instancji do zarzutów skargi, niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia zawarte w wyroku poprzez nie dokonanie oceny całości materiału dowodowego. Sąd nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie zasadnym było stanowisko organu, co do braku możliwości legalizacji wiatrołapu. W uzasadnieniu Sąd nie wskazał na podstawie jakich ustaleń uznał, iż prawidłowy jest wniosek organu, iż jedynym możliwym sposobem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami jest jego całkowita rozbiórka. Wskazać należy, iż jedynie część wiatrołapu powstała niezgodnie z prawem,
- art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez dokonanie własnych ustaleń faktycznych wykraczających poza ustalenia organów administracji i tym samym przyjęcie, że budowany przez skarżących wiatrołap znajduje się w pasie drogi publicznej;
- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art.80 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana ona została na podstawie ustaleń faktycznych poczynionych w sposób dowolny i bez uwzględnienia słusznego interesu strony. Sąd oddalił bowiem skargę na decyzje organów nadzoru budowlanego podjęte bez wyczerpania wszystkich możliwości dowodowych w niniejszej sprawie i naruszające w związku z tym art. 7, 77§ 1, 80 i 107§3k.p.a.
- naruszenie art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, że w aktach sprawy znajdują się dwa różniące się (sprzeczne) ze sobą wyrysy z planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krośniewice wydane z jedna datą,
- art. 183 § 2 pkt.5 p.p.s.a. w zw. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę art. 183 § 2 pkt.5 p.p.s.a. i nieuwzględnienie, że akceptacja przez Sąd proceduralnego uchybienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegającego na wydaniu decyzji w sytuacji gdy odwołanie nie było podpisane przez jednego ze skarżących, prowadzi do sytuacji, że skarżący pozbawiony był możliwości obrony swoich praw 2.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt.1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
tj. art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy podczas prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego możliwa była legalizacja spornego wiatrołapu;
art.51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i dowolne przyjęcie konieczności przymusowej rozbiórki całości wiatrołapu i stwierdzenia braku możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy część wiatrołapu powstała zgodnie z przepisami;
§ 2 lit.e. mpzp poprzez błędne zastosowanie i dowolne przyjęcie, że zabudowa zachodniej strony ulicy [...] w K. ma charakter pierzei;
§ 2 lit k mpzp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do zmiennej linii zabudowy, która nie została ustalona i wykreślona na części rysunkowej mpzp;
- § 11 ust. 2 pkt. 8 mpzp przez całkowite pominięcie tego przepisu, w świetle którego linia zabudowy obowiązująca dla ul. [...] jest zmienna i nie została ustalona, i niedokonanie analizy jego zapisów w odniesieniu do budowy wiatrołapu;
- § 32 pkt.l lit.a mpzp przez błędną wykładnię i dowolne, pomijające przepis § 11 ust.2 pkt.8 mpzp, przyjęcie, iż sformułowanie "w nawiązaniu do istniejącej linii zabudowy" jest równoznaczne z linią zabudowy "nieprzekraczalną".
Mając na uwadze powyższe zarzuty wnieśli o 1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, oraz udzielenie zaleceń w przedmiocie zastosowania trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt.2 Prawa budowlanego;
2/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
WSA w Łodzi zaakceptował, błędne w ocenie Skarżących, stanowisko organu II instancji, że linia zabudowy dla zachodniej strony ul. [...] w K. jest nieprzekraczalna i biegnie po ścianie budynku skarżących Pogląd ten został wywiedziony z definicji linii zabudowy zawartej w § 2 ust. 1 lit. k mpzp. Tymczasem definicja ta dotyczy linii zabudowy ustalonych i wykreślonych na planie. W omawianej sprawie linia zabudowy nie została wykreślona na rysunku planu. Organ nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji stwierdził, że "w planie nie określono charakteru linii zabudowy". Tym samym przyjęcie przez Sąd, że w przedmiotowym postępowaniu linia ta jest "nieprzekraczalna" jest dowolne.
Oprócz § 2 ust. 1 lit. k mpzp, obowiązuje § 11 ust. 2 pkt. 8 mpzp, który został całkowicie pominięty w rozważaniach Sądu. Przepis tego paragrafu zawiera zapis: "stosowanie zmiennej linii zabudowy dla obiektów kubaturowych dopuszcza się na terenach zabudowanych, gdzie istniejąca trwała zabudowa uniemożliwia zachowanie minimalnej normatywnej linii zabudowy". Tak więc linia zabudowy dla zachodniej strony ul. [...] jest zmienna, co oznacza, że nie jest ani nieprzekraczalna, ani tym bardziej ściśle określona, a jej odległość od krawędzi jezdni dopiero "ustala się" w oparciu o zapisy tego paragrafu i konkretny stan faktyczny i "może być ustalona w linii rozgraniczającej ulicy". Skarżący wskazują, że brak wykreślenia na planie linii zabudowy dla ul. [...] wynika w istocie z tego, że linia zabudowy dla tej ulicy nie została ustalona, ani wykreślona, a w konsekwencji nie ma ona również charakteru nieprzekraczalnego.
WSA w Łodzi niezasadnie przyjął również, analizując postanowienia mpzp, iż przepis § 32 pkt. 1 lit. a in fine, o treści: "linia zabudowy w nawiązaniu do istniejącej linii zabudowy", jest jedynym przepisem części opisowej planu właściwym dla określenia linii zabudowy dla ul. [...]. Tymczasem przepis ten ogólnie tylko i skrótowo określa linię zabudowy dla określonej kategorii ulic — oznaczonych symbolem 1 KL, natomiast obowiązuje również § 11 ust.2 pkt. 8 planu zagospodarowania przestrzennego, który określa linię zabudowy między innymi dla ul. [...] w K., określając tę linię zabudowy jako zmienną. Nie sposób zaś przyjąć, że linia ta może być jednocześnie nieprzekraczalna i zmienna. W konsekwencji powyższych wątpliwości, w związku z tym, że część opisowa mpzp nie określa linii zabudowy dla ul. [...] jako nieprzekraczalnej, ani też ściśle określonej odwołać się należy do części rysunkowej planu. Nadto zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalną linię zabudowy dla zachodniej strony ul. [...] w K. stanowi linia rozgraniczająca ulicy, co stanowi dodatkowy argument za przyjęciem, że linia zabudowy może mieć zmienny charakter, aż do linii rozgraniczającej ulicy, co w tym konkretnym przypadku przesądza, że budowa spornego wiatrołapu nie narusza linii zabudowy i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego niczym nie uprawnione jest twierdzenie Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku (będące w istocie cytatem ze skarżonej decyzji ŁWINB) o treści: "ustalona linia zabudowy dotyczy położenia płaszczyzny elewacji nowo projektowanych budynków lub ich części (obiektów kubaturowych), które naruszają istniejącą pierzeję ulicy, ukształtowaną przez frontowe ściany budynków", w sytuacji gdy linia zabudowy dopiero powinna być ustalona w oparciu o § 11 ust. 2 pkt. 8 mpzp, a zabudowa zachodniej strony ulicy [...] w żadnym razie nie ma charakteru pierzei. §2 lit. e mpzp zawiera definicję pierzei: -,jest to ciąg elewacji frontowych budynków usytuowanych w jednakowej linii zabudowy, zamykających jedną stronę ulicy". Pierzeja stanowi tzw. zabudowę frontową, która w omawianej sprawie nie ma miejsca - budynki są oddalone od siebie i znajdują się w różnej odległości od krawędzi jezdni. Ponieważ pierzeja nie istnieje więc nie może być naruszona.
Gdyby za prawidłową przyjąć wykładnię mpzp dla Krośniewic przeprowadzoną przez WSA w Łodzi, niezrozumiała byłyby treść przepisów z planu określających linię zabudowy dla ul. [...], jako jednocześnie nieprzekraczalną (§ 2 lit, k) oraz zmienną (§11 ust. 2 pkt. 8 mp_zp_J. W związku z tym uznać należy, że przy wydaniu wyroku WSA w Łodzi naruszył również § 2 lit. k mpzp, błędnie go stosując w omawianej sprawie. Zmienna linia zabudowy nie oznacza przy tym w tym wypadku linii w części ściśle określonej, a w części nieprzekraczalnej, co wynika z odpowiednich zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Taki właśnie, zmienny charakter ma zgodnie z mpzp linia zabudowy przy ul. [...].
Sąd I instancji pomijając w swoich rozważaniach na temat linii zabudowy tak ważny w tej kwestii zapis mpzp miasta Krośniewice, jak § 11 ust. 2 pkt.8, naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Do akt sprawy organy wielokrotnie dołączały wypis i wyrys z mpzp miasta Krośniewice, mimo, że od września 2004r dysponowały takim wypisem i wyrysem dostarczonym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie, na żądanie tego organu, przez skarżących wraz z mapą geodezyjną i projektem budowlanym spornego wiatrołapu. Skarżący doliczyli się w aktach sprawy sześciu (6) wyrysów z mpzp m.Krośniewice. Teoretycznie wyrysy te powinny być identyczne, gdyż plan zagospodarowania nie zmienił się w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego. Jednakże tak nie jest - w aktach II instancji wyrys zamieszczony na karcie 29.1 i wyrys na karcie 35 różnią się, pomimo, że są opatrzone taką samą datą poświadczenia za zgodność tj.08.08.2007r. Nie wiadomo, czy któryś, a jeśli tak to który z tych wyrysów, był przedmiotem analizy Sądu, upoważniającym Sąd do poniższego stwierdzenia: "Analiza wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje przy tym, że budynek lecznicy - wbrew twierdzeniom skarżących, że jest on znacznie cofnięty w stosunku do innych budynków - jest jednym z najbardziej zbliżonych do krawędzi jezdni, co powoduje, iż lico budynku kształtuje obowiązującą dla ulicy [...], linię zabudowy. Stąd też w ocenie Sądu sporny wiatrołap nie tylko wykracza poza linię zabudowy określoną w planie, ale co więcej, znajduje się on w pasie drogi publicznej".Odnosząc się do tego fragmentu wyroku skarżący wskazują na naruszenie przez WSA w Łodzi art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu uprawnień Sądu i dokonaniu własnych ustaleń faktycznych, wykraczających poza ustalenia organów administracji, a także naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. przez pogorszenie sytuacji skarżących. Nie dość, że Sąd bezkrytycznie przyjął i podzielił stanowisko organów administracji w sprawie niezgodności budowy wiatrołapu z mpzp miasta Krośniewice, to dodatkowo dołożył własne ustalenie, że sporny wiatrołap "znajduje się w pasie drogi publicznej".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.
W niniejszej sprawie skarżący oparli skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.
Wnoszący skargę kasacyjną jako podstawę skargi kasacyjnej wskazali naruszenie szeregu przepisów postępowania mających w ich ocenie istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1, art. 141 §4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 183 §2 pkt 5 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uznał zarzuty za niezasadne. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawia bowiem ujęty w sposób zwięzły stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skargi kasacyjnej, rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę wszystkie istotne w świetle przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności sprawy. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem tego Sądu, że w niczym nie zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego reguły postępowania wyrażone powołanymi w skardze przepisami art. 7 art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz, że wydana w sprawie decyzja organu nadzoru budowlanego odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nie została też naruszona ustanowiona w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w k.p.a., zaczynając od zasad ogólnych, przez rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by zaskarżony wyrok w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszał powyższą zasadę. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie zasada ta nie została naruszona, a przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe w niczym nie narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed pierwszą instancją, mając kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W świetle powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że prowadząc postępowanie w trybie odwoławczym organ drugiej instancji w niczym nie naruszył przepisu art. 77 § 1 k.p.a., opierając się dowodach zebranych i przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższych przepisów prawa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy w tej sytuacji uznać za nieusprawiedliwiony. W sprawie zostały bowiem wyjaśnione i ustalone, zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, wszystkie istotne okoliczności faktyczne.
Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 183 § 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy naruszenie przepisów postępowania nastąpiło przed organami administracji, a nie w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
Oceniając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że zaskarżona do Sądu administracyjnego decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten stanowił również podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 1 § 2 p.p.s.a.).
Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stosowany jest w sytuacji, gdy roboty budowlane, w przypadkach nie objętych dyspozycją art. 48 albo 49b, zostały wykonane m.in. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W okolicznościach powyższej sprawy, wobec uznania wykonania robót budowlanych z przekroczeniem zgłoszenia, należało uznać za zasadne zastosowanie przepisu art. 51 Prawa budowlanego.
Celem przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodności z prawem. Jeżeli natomiast w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ uzna, iż nie ma możliwości usunięcia stanu niezgodności z prawem, ma wówczas obowiązek wydać decyzję o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W sprawie kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestią kluczową było uznanie przez organy nadzoru budowlanego, zaaprobowane przez Sąd I instancji, naruszenie przez przedmiotową budowę przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący, nie godząc się ze powyższym stanowiskiem zarzucili Sądowi I instancji naruszenie § 2 lit. e, § 2 lit. k, § 11 ust. 2 pkt 8 oraz § 32 pkt 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej. Zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wiązało się z naruszeniem przepisów planu miejscowego, w szczególności z przekroczeniem przez inwestora nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej planem. Plan miejscowy w sposób precyzyjny określa linię zabudowy, również w tej części ulicy [...] na której posadowiono przedmiotowy wiatrołap. Sąd I instancji przytoczył zarówno definicję linii zabudowy określoną w § 2 ust. 1 lit. k planu miejscowego, jak również wyjaśnił w sposób odpowiadający zapisom planu, zgodnie z regułami wykładni, przebieg linii zabudowy. Wbrew zarzutom skargi zmienność linii zabudowy nie oznacza dowolności tej linii, lecz jak prawidłowo wyjaśnił Sąd Instancji poprowadzenie linii zabudowy wzdłuż frontowych ścian budynków, m.in. budynku skarżących. Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż frontowa, od strony ulicy [...], ściana budynku skarżących tworzy wraz z innymi budynkami, nieprzekraczalną linię zabudowy, zaś zmienność linii wynika z różnego oddalenia ścian frontowych budynku od ulicy [...]. Skoro zatem inwestycja skarżących w całości przekracza linię zabudowy określoną planem miejscowym, prawidłowo organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż nie jest możliwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zatem na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlega ona oddaleniu.