Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. L. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie poziomym 9,45 m x 12,30 m + wykusz o wymiarach 4,10 m x 2,05 m realizowanego na działkach nr ewid. [...].
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym):
- 1. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego,
- 2. nie ustalił wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń,
- 3. nałożył na inwestora S. L. obowiązek przedłożenia wymienionych w nim dokumentów w terminie do dnia 31 lipca 2014 r.
W związku z otrzymaniem informacji o kontynuowaniu robót budowlanych na przedmiotowej inwestycji, organ przeprowadził w dniu 3 kwietnia 2014 r. oględziny, w wyniku których ustalił, że na ww. działkach wciąż prowadzona jest realizacja budynku mieszkalnego.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 104 K.p.a. nakazał S. L. dokonanie rozbiórki budynku o wymiarach w rzucie poziomym 9,45 m 12,30 m + wykusz o wymiarach 4,10 m x 2,05 m realizowanego na działkach nr ewid. [...].
Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania S. L.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy potwierdził charakter inwestycji jako samowoli budowlanej oraz stwierdził, że skoro pomimo wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. inwestor kontynuował prowadzenie robót budowlanych, to zasadnie zastosowano art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożył S. L., zarzucając jej naruszenie art. 10 § 1, art. 28, art. 32, art. 33 § 1 i 2, art. 40 § 2 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Analizując przepisy art. 48 oraz art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, Sąd zauważył, że w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie zaznaczono, iż organ nakazujący wstrzymanie robót ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy, tj. wskazuje jakie prace należy jeszcze przedsięwziąć w celu zapobieżenia niszczeniu dotychczas wzniesionej konstrukcji w związku z – na przykład – niekorzystnym działaniem czynników atmosferycznych. Są to jedyne prace budowlane, jakie można podjąć na budowie, co do której wydano postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W przeciwnym razie, tj. gdyby inwestor mógł kontynuować prace w dowolnym zakresie, wydanie takiego postanowienia byłoby pozbawione sensu. W niniejszej sprawie, w postanowieniu o wstrzymaniu robót stwierdzono, że nie ustala się wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, a więc nie można było dokonywać prac budowlanych w tym zakresie.
Jako że inwestor kontynuował roboty budowlane, mimo wydanego wcześniej postanowienia nakazującego mu wstrzymanie się od tych czynności, organ słusznie stwierdził, że wypełniona została hipoteza art. 50a Prawa budowlanego i nie mógł postąpić inaczej niż zastosować się do tej dyspozycji. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że ewentualne położenie przez inwestora folii izolacyjnej stanowiłoby wystarczające zabezpieczenie przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, jednak inwestor wykonał w całości więźbę dachową, położył folię izolacyjną, a następnie pokrył dach blachą trapezową, wykonał orynnowania, wymurował komin i ścianę poddasza (ściana południowa), zamurował otwór okienny w ścianie zachodniej (na lewo od wykuszu) oraz wykonał pierwszą warstwę posadzkową z tłucznia żwirowego. Zdaniem Sądu nie sposób uznać tych robót budowlanych za mające na celu zabezpieczenie realizowanego samowolnie budynku mieszkalnego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania, a właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 K.p.a.) w postępowaniach, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Za stronę niniejszego postępowania uznano właściciela działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji – A. W., która zainicjowała przedmiotowe postępowanie.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:
- 1. art. 50a Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę, że została wypełniona hipoteza do zastosowania powołanego przepisu, co w sposób rażący narusza interes skarżącego albowiem wyżej wymieniony artykuł (biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisu) ma zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, natomiast ewentualną wyłączną podstawą wydania decyzji rozbiórkowej, po zbadaniu wszelkich okoliczności, powinien być art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jako odnoszący się do budowy a nie robót budowlanych,
- 2. art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia [...] maja 2014 r. rozbiórki całego budynku o wymiarach w rzucie poziomym 9,45 m x 12,30 m + wykusz o wymiarach 4,10 m x 2,05 m realizowanego na działkach nr ewid. [...], w sytuacji gdy ewentualna rozbiórka powinna dotyczyć jedynie tej części robót, które zostały wykonane bez upoważnienia dopiero po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych,
- 3. art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia [...] stycznia 2014 r. w zakresie nieustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń przedmiotowego obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy w protokole kontrolnym z dnia 7 stycznia 2014 roku wprost stwierdzono, iż "(...) drewniana więźba dachowa w toku realizacji", co biorąc pod uwagę obiektywne przesłanki wynikające z wiedzy i doświadczenia życiowego mogło doprowadzić do degradacji już wykonanych robót oraz zagrażać zdrowiu i życiu nieokreślonej liczby osób poprzez zagrożenie katastrofą budowlaną przez możliwość oderwania się poszczególnych elementów wykonywanej i niedokończonej, a zarazem niezabezpieczonej konstrukcji dachowej.
- - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w sytuacji, gdy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia [...] maja 2014 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2014 r. zostały wydane z naruszeniem art. 48 i 50a Prawa budowlanego, uzasadniającym ich uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy administracyjne stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
- 5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a. poprzez wydanie wyroku bez całościowego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu w osobie Inspektor B. D. na okoliczność wydania skarżącemu S. L. ustnego zezwolenia na wykonanie czynności zabezpieczających obiekt budowlany oraz zakresu tych czynności, których wykonanie zgodnie z ustnym zezwoleniem ww. pracownika spowodowało negatywne konsekwencje dla skarżącego, a który to dowód ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy
- 6. art. 14 § 2 K.p.a. poprzez brak respektowania przez organy administracyjne wydanych przez pracowników tego organu (w tym przypadku Inspektor B. D.) ustnych rozstrzygnięć odnoszących się do praw i obowiązków skarżącego dotyczących zakresu wykonania niezbędnych prac koniecznych do zabezpieczenia przedmiotowej budowy oraz brak podjęcia jakichkolwiek czynności przez Sąd celem ustalenia faktu i okoliczności będących przedmiotem ustnego upoważnienia, do którego skarżący się dostosował.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, uchylenie decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2014 r. oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
Po wniesieniu skargi kasacyjnej w dniu 23 sierpnia 2015 r. S. L. zmarł, a A. L. działająca w imieniu następców prawnych zmarłego mał. A. L., mał. G. L. i mał. L. L. poparła wniesioną kasację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek część z postawionych w niej zarzutów okazała się być niezasadna.
I tak nie można podzielić zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 K.p.a. oraz art. 14 § 2 K.p.a. (zarzuty 5 i 6). Zauważyć trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości ustalenie, że skarżący (inwestor) po wydaniu i doręczeniu mu postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych kontynuował je, chociaż jego zdaniem miały one charakter robót zabezpieczających. Kwalifikacja prawna, czy przeprowadzenie takich prac było zgodne z prawem należy do oceny ww. postanowienia i skutków jego wydania, a więc ma charakter oceny prawnej, a nie ustalenia stanu faktycznego. Nie ma zatem znaczenia przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z przesłuchania pracownika organu odnośnie pouczenia inwestora co do możliwości i zakresu prowadzenia prac zabezpieczających przy przedmiotowym budynku, skoro stan ten winien zostać odtworzony na podstawie ww. postanowienia oraz podstawy prawnej jego wydania.
Stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego – w stanie prawnym na dzień wydania postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r. w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych określić należało m.in. wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy. Kategoryczne stwierdzenie "ustala się wymagania" świadczy o tym, że obowiązkiem organu było m.in. określenie zakresu prac zabezpieczających. Określenie w punkcie II ww. postanowienia, że "nie ustalam wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń", stanowi zatem rozstrzygnięcie literalnie sprzeczne z ww. przepisem, bowiem organ uchylił się od nałożonego na niego obowiązku. Tym bardziej jako błędne należy ocenić stwierdzenie Sądu, że analiza ww. postanowienia świadczy o tym, że "nie można było dokonywać prac budowlanych w tym zakresie" oraz konkluzję, że skoro inwestor kontynuował roboty budowlane, mimo wydanego wcześniej postanowienia nakazującego mu wstrzymanie, to należało wobec niego zastosować sankcję z art. 50a Prawa budowlanego.
Brak określenia zakresu tego zabezpieczenia w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych oraz jednoznaczne prawo inwestora (i obowiązek organu) do jego określenia nie pozwalał również na ustalenie, jaki zakres prac zabezpieczających miał taki charakter, a jaki wykraczał poza niego. W konsekwencji powyższego, ponieważ nie można było jednoznacznie przesądzić, w jakim zakresie inwestor naruszył nakaz wyrażony w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r., to nie można było zastosować wobec niego również sankcji z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego.
Z przyczyn powyższych jako zasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 i art. 50a Prawa budowlanego (zarzut 3 i 1) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a w związku z art. 48 i art. 50a Prawa budowlanego (zarzut 4).
Nie można natomiast podzielić zarzutu naruszenia art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego (zarzut 2). I choć na obecnym etapie postępowania oraz w świetle ww. uchybień przepis ten, w stanie faktycznym sprawie, nie mógł znaleźć zastosowania, o tyle wykładnia zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Jak zwracano uwagę w doktrynie, a który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną również popiera, o ile zakres nakazu rozbiórki i dalszych konsekwencji z tym związanych w pkt 1 i 2 art. 50a jest różny, to w odniesieniu do pierwszej z ww. regulacji, jeżeli przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, była rozbiórka obiektu budowlanego (w całości), to nakaz rozbiórki wydany na podstawie art. 50a pkt 1 będzie również dotyczył całego obiektu budowlanego (por. A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wydanie 2. Warszawa 2014 r., str. 668).
Z przyczyn powyżej wskazanych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia [...] stycznia 2014 r.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.