Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., II SA/Łd 873/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (ŁWINB) z [...] lipca 2018 r.,, nr [...] znak: [...], w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (PINB) z [...] maja 2018 r., nr [...], znak: [...], a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2014 r., znak: [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono F. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem o pow. zabudowy 88,70 m², pow. użytkowej 93,30 m², kubaturze 551,30 m³ i zbiornika bezodpływowego na ścieki w [...] przy ul. [...] na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...], obręb [...], zaś odrębną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2015 r., znak: [...], przeniesiono opisane wyżej pozwolenie na budowę na M.S..
Pismem z 17 kwietnia 2018 r., PINB działając z urzędu, zawiadomił M.S. i J.S., że zostanie przeprowadzona kontrola dotycząca legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Dalej w wyroku II SA/Łd 873/18 przywołano, że pismem z 8 maja 2018 r. J.S. i M.S. wnieśli do PINB o sprawdzenie i wydanie opinii w sprawie autentyczności zaświadczenia z 22 stycznia 2018 r. (ZNAK: [...]). Zaświadczenie to dotyczyło zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] obręb [...] w [...]. Załącznik do wniosku stanowiła kserokopia dokumentu datowanego na dzień 22 stycznia 2018 r., opatrzonego pieczęcią i podpisem, w treści którego znajduje się m. in. sformułowanie: "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (...) zaświadcza o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia zgłoszenia do tut. Inspektoratu w dniu 4 grudnia 2017 r. przez M. S. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntu numerem [...] obręb [...] w [...]".
W odpowiedzi PINB poinformował wnioskodawców, iż nie wydawał zaświadczenia będącego przedmiotem zapytania, przy czym na dzień udzielania odpowiedzi do organu stopnia powiatowego nie wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji. W tym samym dniu PINB zawiadomił prokuraturę o podejrzeniu popełnienia w przedmiotowej sprawie przestępstwa.
W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy na przedmiotowej nieruchomości w dniu 16 maja 2018 r. ustalono, że: działka nr ewid. [...] obr. [...] m. [...] stanowi własność J. i M. małż. S., którzy przedstawili: 1. projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem na ścieki stanowiący załącznik do decyzji Starosty [...] z 14 stycznia 2014 r., 2. dziennik budowy nr [...] wydany 29 stycznia 2014 r. z wpisami J. P. - kierownika budowy, informację wraz z geodezyjną inwentaryzacją budynku wykonaną przez M. K., zaświadczenie znak. [...] z 22 stycznia 2018 r. sygnowane przez PINB. Powyższe zaświadczenie zdaniem PINB nosi cechy sfałszowania, budzi wątpliwości co do jego autentyczności.
Ponadto w akta włączono pismo PINB w [...] z 10 maja 2018 r., znak [...] dotyczące informacji, iż organ nadzoru budowlanego nie wydał zaświadczenia, o którym mowa powyżej. W toku czynności stwierdzono, że obiekt jest wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem z nieistotnym odstępstwem dotyczącym formy schodów zewnętrznych i tarasu. Ponadto stwierdzono, iż budynek jest użytkowany. J.S. i M.S. nie zgłosili uwag, załączniki do protokołu czynności stanowią: dokumentacja fotograficzna, oraz oryginał dokumentu datowanego na dzień 22 stycznia 2018 r., znak: [...], opatrzonego pieczęcią i podpisem PINB w [...], którego kserokopię strony dostarczyły wcześniej do organu I instancji, celem wydania opinii w zakresie autentyczności.
W aktach sprawy organu stopnia powiatowego znajduje się notatka służbowa datowana na dzień 21 maja 2018 r., iż "(...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził kwerendę tut. archiwum w zakresie przyjmowanych zawiadomień o zakończeniu budowy z okresu styczeń 2018 r. - kwiecień 2018 r. Nie odnaleziono zapisu potwierdzającego, iż M.S. złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy [przedmiotowego] budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...)".
Pismem z 21 maja 2018 r., PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], obręb [...], usytuowanej w [...].
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem nr [...] z [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm., uPb) PINB wymierzył M. S. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. obiektu budowlanego: I), zlokalizowanego na działce nr ewid [...] w [...], w kwocie 10.000 zł, z jednoczesnym wezwaniem do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia. W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że inwestor co prawda okazał się zaświadczeniem o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu względem zawiadomienia o zakończeniu budowy, jednakże dokument ten w rzeczywistości nie pochodzi od właściwego organu, w którego zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentów, z których wynikałoby, aby inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. W przywołanym postanowieniu wyjaśniono sposób i podstawy ustalenia wysokości nałożonej kary.
Z tym postanowieniem nie zgodził się M.S., składając nań zażalenie.
Przywołanym na wstępie postanowieniem z 3 lipca 2018 r. ŁWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB wymierzające karę.
Organ II instancji przytaczając treść art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 uPb wskazał, że w stanie faktycznym sprawy inwestycja obejmowała obiekt należący do kategorii I (budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem). Inwestor zobowiązany był zatem do zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Bezsporne w ocenie organu II instancji jest to, że okazane zawiadomienie do PINB o zakończeniu budowy nigdy nie zostało złożone, co inwestor przyznał wprost w treści zażalenia.
Cytując treść art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 uPb organ II instancji wyjaśnił, że norma art. 57 ust. 7 uPb precyzuje, iż w przypadku stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu organ ma obowiązek zastosowania w stosunku do inwestora analizowanej regulacji. Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, ani też modyfikacji jej wysokości. Sposób jej wyliczenia oraz wysokość jest bowiem w sposób sztywny określona przepisami ustawy. Organ zażaleniowy, biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że PINB w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, jak również prawidłowo pouczył żalącego o terminie i sposobie wnoszenia ustalonej opłaty legalizacyjnej, oraz ewentualnych skutkach jej nieuiszczenia.
Skargę do WSA w Łodzi na powyższe postanowienie ŁWINB wywiódł M.S. podnosząc, że jego sprawa jest skomplikowana i nie może być rozpatrywana według ściśle określonych schematów, jakimi posłużyły się organy obu instancji.
Skarżący wskazał, że wymierzono mu karę, mimo iż wiadomo, że nieświadomie stał się ofiarą przestępstwa i pokrzywdzonym w całej sprawie, a nie jest przestępcą łamiącym prawo, którego należy ukarać. Poinformował, że użytkowanie obiektu rozpoczął razem z żoną i dziećmi na podstawie zaświadczenia, które okazało się być sfałszowane przez pełnomocnika skarżącego. Sprawa jest bardzo głośna w powiecie i jest regularnie opisywana przez lokalne media oraz wciąż badana przez Prokuraturę Rejonową w [...]. Dalej skarżący podniósł, że w całej sprawie został potraktowany bardzo przedmiotowo. Nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi uwzględnił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że przy ocenie zasadności wydanych rozstrzygnięć oraz zaistnienia ustawowej przesłanki przystąpienia do użytkowania budynku, należało mieć na uwadze, że inwestor rozpoczął użytkowanie tego obiektu, będąc przekonanym, iż dopełnił obowiązków, które nakładają na niego przepisy uPb, co więcej – dysponował zaświadczeniem z 22 stycznia 2018 r., które to przekonanie w pełni uzasadniało, a co do którego w istocie na czas orzekania przez organy brak jest potwierdzenia jego nieprawdziwości. Z akt nie wynika bowiem, aby postępowanie co do sfałszowania dokumentu zostało zakończone, czy też, aby fakt sfałszowania wskazanego dokumentu został stwierdzony we właściwym trybie. Wskazano, że niewątpliwie w aktach administracyjnych znajduje się oryginał ww. zaświadczenia opatrzonego wskazanym znakiem sprawy, pieczęcią i podpisem (zał. 6.2). Zdaniem tegoż sądu okoliczność ta powinna być w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego dostrzeżona, rozważona i należycie uwzględniona, również w kontekście art. 81a § 1 K.p.a. W tych okolicznościach sąd pierwszej instancji wywiódł, iż lakoniczne stwierdzenie organu, że "dokument nie pochodzi od osoby nań podpisanej" jest dalece niewystarczające, szczególnie w sytuacji, gdy wywołuje to tak daleko idące skutki dla skarżącego, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Dodatkowo sąd wojewódzki zauważył, że z notatki z kwerendy, na którą powołuje się organ I instancji podnosząc, iż nie odnaleziono zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku wynika, że kwerendę tę przeprowadzono za okres styczeń 2018 – kwiecień 2018. Tymczasem z kwestionowanego przez organ zaświadczenia z 22 stycznia 2018 r. wynika, że dokumenty były złożone w dniu 4 grudnia 2017 r.
W ocenie sądu pierwszej instancji organy nie wyjaśniły i nie oceniły należycie istotnych okoliczności, i co najmniej przedwcześnie uznały, że w kontrolowanej sprawie doszło do nielegalnego użytkowania obiektu, co uzasadniać miało wymierzenie z tego tytułu kary skarżącemu. Podkreślono, że skarżący posiadał wydane przez organ nadzoru budowlanego zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu i jak wynika z akt sprawy, na tej podstawie przystąpił do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł ŁWINB – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to:
- a) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ust. 1 uPb, poprzez jego bezzasadne niezastosowanie w sytuacji, gdy M.S. niewątpliwie przystąpił do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] pomimo braku złożenia prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, zaświadczenie datowane na dzień 22 stycznia 2018 r., znak: [...], opatrzone znakami imitującymi pieczęć i podpis PINB było sfałszowane, a co zatem idzie ustalony w sprawie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji stan faktyczny niniejszej sprawy w pełni odpowiada hipotezie normy prawnej określającej konsekwencje rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego w sposób samowolny w znaczeniu obiektywnym – niezależnym od winy strony,
Nadto na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 57 ust. 7 uPb, poprzez bezzasadne uchylenie postanowienia ŁWINB z [...] lipca 2018 r., i poprzedzającego go postanowienia PINB nr [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], w sytuacji gdy w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a M.S. przystąpił do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] w sposób samowolny, w znaczeniu obiektywnym, co uzasadniało nałożenie na skarżącego kary w wysokości 10.000 z tego tytułu.
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), poprzez bezzasadne uchylenie postanowienia ŁWINB i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób dokładny, zwłaszcza w odniesieniu do faktu braku złożenia przez skarżącego w PINB zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], oraz faktu sfałszowania dokumentu zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia w tym przedmiocie bez sprzeciwu, jednoznacznie wynikających z pisma PINB z 10 maja 2018 r., znak: [...], a mających między stronami charakter bezsporny, jak również w odniesieniu do wynikającego z nich faktu samowolnego, w znaczeniu obiektywnym, przystąpienia przez M.S. do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a co za tym idzie w sprawie nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia jakichkolwiek dodatkowych okoliczności faktycznych, przy jednoczesnym braku niedających się usunąć wątpliwości w tym zakresie, wymagających interpretacji na korzyść strony, wobec czego uchylone przez WSA w Łodzi rozstrzygnięcia administracyjne zostały wydane po wyczerpującym i wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego.
- d) art. 141 § 4 Ppsa, poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania, a to zobowiązanie organów nadzoru budowlanego obu instancji do "stwierdzenia we właściwym trybie faktu sfałszowania dokumentu zaświadczenia datowanego na dzień 22 stycznia 2018 r., znak: [...], jak również przeprowadzenia kwerendy archiwalnej obejmującej zawiadomienia o zakończeniu budowy składane do PINB w miesiącu grudniu 2017 r., dla wykazania, że 4 grudnia 2017 r. do organu stopnia powiatowego nie wpłynęło zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w sytuacji gdy obydwa wskazane wyżej fakty, jednoznacznie wynikające z pisma PINB z 10 maja 2018 r., znak: [...], są oczywiste i pozostają bezsporne pomiędzy stronami, a co za tym idzie nie trzeba co do nich prowadzić jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego w celu ich wyjaśnienia lub potwierdzenia,
Mając na uwadze przytoczone wyżej podstawy kasacyjne, na podstawie art. 188 Ppsa, skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi.
Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Nadto wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 203 pkt 2 Ppsa.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu całkowicie nieuzasadniony pozostaje wyprowadzony przez WSA w Łodzi wniosek, że "skarżący posiadał wydane przez organ nadzoru budowlanego zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu" (s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji), albowiem dokument ten pozostawał nieprawdziwy, a co za tym idzie nie posiadał wartości właściwych dokumentom urzędowym wydanym przez uprawnione do tego organy administracji publicznej. Nie znajduje przy tym swojego uzasadnienia prawnego nakładanie na organy nadzoru budowlanego obowiązku przeprowadzenia dodatkowej weryfikacji prawdziwości przedmiotowego dokumentu zaświadczenia z 22 stycznia 2018 r., skoro organ, od którego miało ono pochodzić, wprost wskazuje, że takiego zaświadczenia nie wydał.
Wg skarżącego kasacyjnie, mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że norma art. 57 ust. 7 uPb obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o karze z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, ilekroć stwierdzone zostaną (w znaczeniu obiektywnym) przesłanki takiego przystąpienia wbrew normie art. 54 i art. 55 wskazanej ustawy, bez pozostawienia organom administracji publicznej żadnej uznaniowości w tym zakresie, uchylone postanowienie ŁWINB, jak i poprzedzające je postanowienie PINB, uznać należało za w pełni prawidłowe.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M.S., nie znajdując podstawy uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, w pełni zgadzając się tym samym z wyrokiem sądu pierwszej instancji.
Zarządzeniem z 13 stycznia 2002 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. Uprzednio strony zawiadomieniem z 10 września 2021 r. (k. 85 akt sądowych) informowano o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie prowadzonej on-line, co wymagało złożenia oświadczenia o posiadaniu możliwości technicznych do uczestnictwa takiej formie rozprawy, pouczając, iż brak zajęcia w tej kwestii skutkować będzie skierowaniem sprawy na posiedzenie niejawne. Żadna ze stron nie zajęła stanowiska w wyznaczonym w zawiadomieniu terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Istota stanowiska sądu pierwszej instancji uwzględniającego skargę sprowadza się do stwierdzenia, że jakkolwiek fakt przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę jest niewątpliwy, to jednak w realiach danej sprawy zachodzić mogą takie okoliczności, które nie usprawiedliwiają nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Sąd a quo eksponując, że inwestor przystąpił do takiego użytkowania będąc przekonanym, iż dysponuje zaświadczeniem organu powiatowego o braku podstaw do sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, a postępowanie w sprawie fałszywości tego dokumentu nie zostało zakończone, doszedł do wniosku, że organy nie wyjaśniły i nie oceniły należycie istotnych okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie w wymierzeniu kary. To – w ocenie sądu pierwszej instancji – prowadziło do wniosku, że co najmniej przedwcześnie uznano, iż doszło do nielegalnego użytkowania obiektu, w konsekwencji powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa – uwzględniono skargę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu pierwszej instancji w realiach kontrolowanej sprawy nie jest prawidłowe.
B. Przedmiotem kontroli było postanowienie w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W podstawie prawnej postanowienia PINB powołano się na art. 57 ust. 7 uPb, który – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ powiatowy – stanowił m. in., iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z kolei w myśl art. 54 ust. 1 uPb statuował, że "Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się". Istota zatem sprawy rozpoznawanej przez organy nadzoru budowlanego sprowadzała się do ustalenia, czy inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też nie, co warunkuje wszak dopuszczalność wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f uPb.
C. Niesporne w sprawie jest, że inwestor przystąpił do użytkowania wzniesionego legalnie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uprzednio dysponując dostarczonym mu przez jego pełnomocnika – S. P. – dokumentem (zaświadczeniem) z 22 stycznia 2018 r. sygnowanym przez organ powiatowy, z treści którego wynikać miało, że organ ten nie wnosi sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Niesporne także jest, że kierownik budowy – J. P. – poinformował inwestora, że dokumenty z zawiadomieniem organu powiatowego o zakończeniu budowy nie zostały złożone w PINB, a sam dokument zaświadczenia doręczony inwestorowi przez jego pełnomocnika – S. P. – może być nieprawdziwy.
Skarżący wywodził, że S. P. popełnić miał samobójstwo, swą działalnością pokrzywdził więcej osób, co zostało opisane w lokalnej prasie, zaś o jego oszustwie na szkodę inwestora zawiadomiono prokuraturę. Okoliczności te zostały przyznane przez samego inwestora. Niesporne jest, że PINB wyjaśnił, iż nie wydawał przedmiotowego zaświadczenia z 22 stycznia 2018 r., piastun organu go nie podpisywał, brak także w zasobach organu zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, które miałoby być składane w PINB. W tych okolicznościach trafny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 81a K.p.a., skoro istotną okolicznością z punktu widzenia dopuszczalności wymierzenia kary był brak złożenia w sposób prawidłowy zawiadomienia o zakończeniu budowy.
D. W ocenie Sądu Naczelnego okoliczność braku złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy jest bezsporna. Okoliczność ta została niewątpliwie ustalona przez organ powiatowy, nadto przyznana przez inwestora. Nie podważa jej okazanie przez inwestora przedmiotowego zaświadczenia sygnowanego przez PINB, skoro dostatecznie wyjaśniono, że nie wpłynęło zawiadomienie od inwestora o zakończeniu budowy, a działający imieniem inwestora pełnomocnik dopuścił się oszustwa na szkodę M.S. Okoliczność ta została przyznana w samej skardze, z tego względu warunkowanie – jak to stwierdzono w zaskarżonym wyroku – dopuszczalności orzekania w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu, od stwierdzenia w odrębnym postępowaniu przedmiotowego sfałszowania zaświadczenia z 22 stycznia 2018 r., nie jest trafne.
Sąd pierwszej instancji podkreślając przedwczesność orzekania w przedmiocie wymierzenia kary, nie wskazał zresztą w swych wywodach, jakie postępowanie i ewentualnie jego wynik (zwłaszcza wobec śmierci S.P. – uwaga Sądu) odnośnie fałszu przedmiotowego zaświadczenia, warunkować miałoby dopuszczalność orzekania w przedmiotowej sprawie. Skoro brak złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy wraz ze stosownymi załącznikami jest bezsporny, a fałszywość dokumentu zaświadczenia wręczonego inwestorowi, mającego potwierdzać złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy w organie przez jego pełnomocnika oczywista, skoro skarżący w tej kwestii złożył doniesienie do prokuratury, nietrafne było przypisywanie organom nadzoru budowlanego naruszeń przepisów K.p.a., określonych w art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie sposób przy tym podzielić – w realiach kontrolowanej sprawy – przekonania sądu pierwszej instancji, że okoliczność prawdziwości (sfałszowania – uwaga Sądu) przedmiotowego zaświadczenia datowanego na 22 stycznia 2018 r., należało oceniać w kontekście art. 81a § 1 K.p.a. (s. 13 wyroku II SA/Łd 873/18).
Stanowisko sądu a quo w tym względzie dotknięte jest wewnętrzną sprzecznością, skoro wpierw akcentuje się konieczność potwierdzenia prawdziwości powyższego zaświadczenia, by za chwilę wytykać organowi brak oceny jego treści w kontekście art. 81a § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji pomija przy tym, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 zd. 1 K.p.a.).
E. Sąd pierwszej instancji co prawda trafnie zauważył, że w prawie administracyjnym nie można odwoływać się do pojęcia winy, to w istocie prezentuje stanowisko przeciwne deklarowanemu założeniu. Pominął przy tym i tę istotną – w przekonaniu Sądu Naczelnego – okoliczność, że przesłanka do wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie, została wywołana działaniem pełnomocnika inwestora. To, że S. P. oszukać miał swego mocodawcę, nadużyć jego zaufania, nie zmienia konstatacji, że działał jako jego pełnomocnik. To działanie tak ustanowionego pełnomocnika, nie kwestionując kwantyfikacji jego bezprawności, zarazem nie dyskwalifikuje oceny, że było to działanie na ryzyko mocodawcy (inwestora), skoro bezsporne jest, że inwestor pełnomocnictwa takiego udzielił. Zasadnie w skardze kasacyjnej ŁWINB naprowadza, że przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. z naruszeniem art. 54 i 55 uPb, nie daje właściwemu organowi prawa do działania uznaniowego, w szczególności nie uzależnia wymierzenia kary z tego tytułu od dobrej wiary inwestora, który ufał w tym względzie swemu pełnomocnikowi, iż będzie podejmował działania legalne.
Słusznie przy tym skarżący kasacyjnie organ naprowadza, że wobec argumentów skarżącego odnośnie oszukania go przez uprzednio działającego jego imieniem pełnomocnika, jest możliwe skorzystanie przezeń z możliwości zwrócenia się do wojewody o zastosowanie środków z Działu III ustawy z 29 sierpnia 1998 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2018, poz. 800 ze zm.) wobec treści art. 59g ust. 7 uPb. Skorzystanie z ulgi w spłacie nałożonej kary może być przedmiotem odrębnego postępowania, wymaga tylko złożenia przez inwestora na którego nałożono karę, złożenia stosownego wniosku.
F. Sąd pierwszej instancji podkreślał, że w okolicznościach danej sprawy mogą zachodzić takie szczególne uwarunkowania, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Ten wywód wsparto przywołaniem szeregu judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rzecz jednak w tym, że wskazane w kwestionowanym wyroku orzeczenia zapadły w odmiennych stanach faktycznych. Pilniejsza ich egzegeza przekonuje, że dotyczyły takich sytuacji, w których to działania osób trzecich (np. nabywców obiektu budowlanego, dzierżawców takiego obiektu), nie dokonywane za wiedzą czy zgodą inwestora, a nawet przy jego opozycji, a nie sprzeczne z prawem działania pełnomocnika inwestora, prowadziły do ustalenia faktu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Z tych przyczyn taka argumentacja sądu pierwszej instancji odwołująca się do przywołanego dorobku orzeczniczego, nie mogła zostać oceniona jako wspierająca jego rozstrzygniecie w sprawie.
G. W tych okolicznościach słuszny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w tym zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji w tzw. wytycznych, tj. wskazań co do dalszego postępowania zobowiązał organ do uzyskania w odrębnym (właściwym) trybie stwierdzenia fałszu dokumentu zaświadczenia z 22 stycznia 2018 r. oraz dokonania dalszych ustaleń faktycznych w aspekcie złożenia w PINB zawiadomienia o zakończeniu budowy przez inwestora. W uprzednich wywodach tego uzasadnienia wskazano na zbędność dokonywania takich ustaleń.
H. W konsekwencji powyższych uwag za skuteczny wypadnie uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ust. 1 uPb poprzez jego niezastosowanie, a ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 57 ust. 7 uPb. Sąd Naczelny podziela wywód skargi kasacyjnej, iż nie doszło do naruszenia przytoczonych przepisów prawa materialnego w ustalonym niewadliwie stanie faktycznym, to zaś oznacza, że nietrafnie sąd pierwszej instancji uznał, że zobligowany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji.
I. Konkludując: w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego dokonały wystarczających ustaleń faktycznych, pozwalających bez wątpliwości uznać, że doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, skoro nie zostało złożone uprzednio skutecznie zawiadomienie o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ust. 1 uPb. Okoliczność, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego będąc przekonanym, że działa legalnie, a został w tym aspekcie wprowadzony w błąd przez swego pełnomocnika, nie wyłącza obowiązku właściwego organu nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Inwestor w takim przypadku może skorzystać z konstrukcji przewidzianych w art. 59g ust. 5 uPb i ubiegać się o stosowną ulgę w zapłacie kary.
J. W tych okolicznościach i uznając skargę kasacyjną za opartą na usprawiedliwionych podstawach, a przy tym istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, działając na podstawie art. 188 i art. 151 Ppsa należało uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę.
K. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 Ppsa.