Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 27 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 6 lutego 2012 r. Komendant Stołeczny Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia A. K. (dalej skarżący) pozwolenia na broń palną myśliwską. Podstawą wszczęcia ww. postępowania była informacja o prawomocnym skazaniu skarżącego wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. Ś. z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] za przestępstwo umyślne z art. 239 § 1 Kodeksu karnego (dalej k.k.) w zbiegu z art. 271 §1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k.
Pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni do czasu zakończenia postępowania zainicjowanego jego prośbą o ułaskawienie skierowaną do Prezydenta RP w sprawie o sygn. akt [...] oraz prośbą skierowaną do Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie kasacji do Sądu Najwyższego od wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt [...]. Skarżący podniósł, że w przypadku uwzględnienia tej ostatniej prośby i skasowania wyroków skazujących, odpadnie podstawa wszczęcia postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2012 r. Komendant Stołeczny Policji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 oraz art. 123 i art. 268a k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony. Zatem nie jest spełniony jeden z warunków wymienionych w art. 98 k.p.a. Również brak jest zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione byłoby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jest bowiem faktem, że skarżący jest osobą prawomocnie skazaną wyrokiem za popełnienie przestępstwa umyślnego. Złożenie prośby do Prezydenta RP o ułaskawienie czy prośby do Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie kasacji nie pozbawiają powyższego wyroku statusu orzeczenia prawomocnego.
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wskazał, iż wystąpił o ułaskawienie z uwagi na okoliczności, w jakich został uznany za winnego popełnienia przestępstwa (pierwszy wyrok, jaki zapadł w sprawie karnej był uniewinniający, a zarzucony w akcie oskarżania czyn nie pozostawał w związku z posiadaniem broni palnej myśliwskiej). Natomiast wywiedzenie przez Rzecznika Praw Obywatelskich kasacji do Sądu Najwyższego może skutkować koniecznością umorzenia wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego.
Postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 97 § 1, art. 98 § 1 oraz art. 268a k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji również nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania, tak z urzędu, jak i na wniosek strony. Podkreślił, że żadna z próśb skarżącego (zarówno o ułaskawienie, jak też o wniesienie kasacji) nie może mieć charakteru zagadnienia wstępnego, gdyż w obrocie prawnym nadal pozostaje prawomocny wyrok skazujący stronę za przestępstwo. Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma przeszkód do kontynuowania postępowania i zakończenia go decyzją administracyjną.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Komendanta Stołecznego Policji w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia i zawieszenie postępowania administracyjnego oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania z powodów przez niego wskazanych, przez co organ uniemożliwił mu skorzystanie z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że nadal aktualne pozostaje postępowanie przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich z wniosku skarżącego o wniesienie kasacji od wyroku Sądu Okręgowego w W.. Oczekiwanie na rozstrzygnięcie tego postępowania jest, uzasadnione z uwagi na fakt, iż w poprzedniej sprawie karnej zachodziły na tyle istotne wątpliwości, że skarżący został uniewinniony.
Postępowanie administracyjne może się zatem okazać bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego, zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie wynika z przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Skarżący bowiem w wyniku wniesienia kasacji przez Rzecznika Praw Obywatelskich - w świetle uchybień przy orzekaniu przez Sąd Okręgowy w W. - nie może spełniać przesłanek uzasadniających cofnięcia pozwolenia na broń. Kwestia ta ma bezpośredni związek przyczynowy z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie prawne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkujące obowiązkiem zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego. Bowiem zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.
Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym podkreśla się bezpośredni charakter zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Innymi słowy, chodzi tu o taki związek przyczynowy, który bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Sąd podzielił stanowisko organów, iż w niniejszej sprawie nie można doszukać się poważnego zagadnienia prawnego, skoro skarżący, co jest okolicznością bezsporną, został prawomocnie skazany za przestępstwo umyślne z art. 239 § 1 k.k. (utrudnianie postępowania karnego tzw. poplecznictwo) w zbiegu z art. 271 §1 k.k. (poświadczenie w dokumencie nieprawdy tzw. fałsz intelektualny) w związku z art. 11 § 2 k.k. Zatem spełniona jest przesłanka cofnięcia pozwolenia na broń, określona w art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku 15 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 576). Skoro w przedmiotowej sprawie nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania i wydania decyzji, to zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w rezultacie zatamowanie biegu postępowania i opóźnienie rozstrzygnięcia sprawy, byłoby sprzeczne z istotą tej instytucji.
Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący podejmuje działania zmierzające do wzruszenia prawomocnego wyroku skazującego występując do Rzecznika Praw Obywatelskich o wniesienie kasacji od prawomocnego orzeczenia sądu kończącego postępowanie (art. 521 § 1 Kodeksu postępowania karnego, dalej k.p.k.). W niniejszej sprawie istotny jest fakt prawomocnego skazania skarżącego za popełnienie przestępstwa umyślnego, który przesądza o możliwości załatwienia sprawy administracyjnej, a tym samym uniemożliwia zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. K. zaskarżył go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy w sprawie zachodziło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniające uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uznał, że postępowanie toczące się przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich w przedmiocie zaskarżenia kasacją wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2011 r. sygn. [...], nie stanowi podstawy - w rozumieniu tego przepisu - do zawieszenia postępowania administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania oraz okoliczności wskazujące na konieczność odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Natomiast istniały podstawy do odrzucenia skargi.
Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przyjęcie własnej oceny dopuszczalności skargi w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym przez pryzmat przesłanek wskazanych w art. 58 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem sporu przed Sądem I instancji było postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez organ I instancji w dniu 16 kwietnia 2012 r.
Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z uwagi na błędne zaaprobowanie przez Sąd I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. miał brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie", w związku z czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano dopuszczalność zażalenia na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). W wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 k.p.a. uległa zmianie i w obecnym stanie prawnym przepis ten ma następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie".
Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
W podobny sposób możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania uregulowane są w procedurach sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zbieżna jest również z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (zob. m. in.
W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).
W świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem prezentowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważające stanowisko, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (postanowienie NSA z 23 maja 2013 r. II OSK 1617/12, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r., II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., II SA/Bk 513/11, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Gd 112/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 127/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1693/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r., II SA/Po 571/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Komendanta Stołecznego Policji (16 kwietnia 2012 r.) obowiązywały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie tego organu skarżącemu nie przysługiwało. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez Sąd I instancji skargi na to postanowienie było niedopuszczalne (tak np. NSA w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 172/13).
Brak możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy z uwagi na zajście przesłanek do odrzucenia skargi sprawia, że nie ma także podstaw do merytorycznego rozstrzygania o zarzutach skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zaś o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi - na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.