Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/GI 359/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. K. i R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., iż w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego (tak przez organy administracji architektoniczno - budowalnej, jak i organy nadzoru budowlanego) ustalono, że L. D. samowolnie rozpoczął nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w J. przy ulicy K. nr [...]. Rozpoczęte roboty budowlane nie zostały zakończone. Nieruchomość, na której prowadzone były te roboty zmieniła właściciela i obecnie właścicielami tej nieruchomości są M. K. i R. K. W wyniku uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. Sygn. akt II SA/GI 940/07 poprzednio wydanych w sprawie decyzji (tj. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w J. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakazującej L. D. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z rozbudową (nadbudową) budynku mieszkalnego) pismem z dnia 12 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił M. K., R. K. i R. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnie rozpoczętej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego położonego w J. przy ulicy K. nr [...].
Następnie, zgodnie ze wskazaniami wymienionego powyżej wyroku, przeprowadził ponowne postępowanie i decyzją z dnia [...] maja 2008 r. umorzył postępowanie wszczęte w dniu 1 października 1996 r. w sprawie samowolnie rozpoczętych robót budowlanych przez L. D. przy nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego w J. przy ulicy K. nr [...] prowadzone w stosunku do L. D., a decyzją z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na M. i R. K., w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku w J. przy ulicy K. nr [...], obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów tj.:
- - dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy wraz z dokumentacją geodezyjną powykonawczą;
- - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- - potwierdzenia o braku naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczając na wykonanie tego obowiązku termin do dnia 30 września 2008 r.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że prowadzone dotąd przez L. D. roboty budowlane nie zostały zakończone, a wszystkie wydane w sprawie decyzje zostały uchylone i wycofane z obrotu prawnego. Stąd też, zgodnie ze wskazaniami Sądu, niezbędne było nałożenie wymienionego obowiązku na nowych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, a przedłożone dokumenty będą podstawą do oceny zgodności budowy z obowiązującymi przepisami i pozwolą na wydanie kolejnej decyzji zamierzającej do zalegalizowania wykonanych robót i tym samym zakończenia postępowania. Pomimo upływu wyznaczonego terminu zobowiązani nie przedłożyli wskazanych dokumentów, natomiast wystąpili o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził nieważność tej decyzji, a rozpatrujący odwołanie od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 101/10) oddalił skargę R. P. na powyższą decyzję, ale wskutek jej skargi kasacyjnej rozpatrujący sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2010 r. (sygn. akt II OSK 1508/10) uchylił wskazany powyżej zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego postępowania wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wówczas rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Skarga małżonków K. została w dniu 12 września 2012 r. odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie.
Po zwrocie akt sprawy do organu pierwszej instancji, wobec braku przedłożenia wymienionych w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. dokumentów (mimo przedłużania przez zobowiązanych terminu ich dostarczenia oraz wezwań organu do ich przedłożenia) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nałożył na M. i R. K. obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego w J. przy ulicy K. nr [...] do stanu pierwotnego. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchylił tę decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Także ponowna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] marca 2014 r. została uchylona do ponownego rozpoznania decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 W wyniku kolejnego już, ponownego przeprowadzenia postępowania, po jego uzupełnieniu zgodnie ze wskazaniami organu drugiej instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowił nałożyć na M. i R. K. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na nieruchomości przy ulicy K. [...] w J. - tzn. "Rozebrać nadbudowaną dotychczasowo część gospodarczą do parteru oraz wewnątrz części gospodarczej nowo wykonane schody żelbetowe prowadzące z parteru na poddasze budynku z płytą stropową, Rozebrać nadbudowane ściany kolankowe i ściany szczytowe o ok. 1.0m, likwidując logie oraz okna na poddaszu, zmienić konstrukcje dachu w taki sposób, aby budynek posiadał dach dwuspadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci z kalenicą równoległą do drogi (obniżoną o ok. 1.0m).
Rozebrać podest żelbetowy przed wejściem do budynku od strony podwórka" wyznaczając termin wykonania tego obowiązku na dzień 30 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał na decyzję z dnia [...] maja 2008 r. podkreślając brak przedłożenia wymienionych w niej dokumentów, mimo przedłużania terminu do ich dostarczenia. Wyjaśnił, że w celu ustalenia stanu poprzedniego przedmiotowego budynku mieszkalnego wystąpiono do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie akt sprawy z wydanym pozwoleniem na nadbudowę tego budynku, jednak organ w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. poinformował, że nie posiada akt sprawy. Stąd przesłuchano na okoliczność ustalenia kształtu budynku przed nadbudową - kierownika budowy, autora inwentaryzacji budowlanej oraz byłego właściciela. Uzyskano także pisemną opinię wraz ze zdjęciami byłego sąsiada oraz wskazanych, przez pełnomocnika zobowiązanych, świadków.
Wobec faktu nie przedłożenia żądanej dokumentacji, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego należało doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego pierwotnego - tzn. przed nadbudową, czyli tak jak określono to w sentencji decyzji.
Odwołanie od powyższej złożyli, działający przez pełnomocnika, M. i R. K. wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi powiatowemu. W uzasadnieniu odwołania stwierdzili, iż wydana decyzja jest niesłuszna. Podnieśli, że zapadła ona z obrazą art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji pominął dowód z zeznań F. P., a jego zeznania mogą mieć najistotniejsze znaczenie. Przesłuchanie wskazanych świadków okazało się bowiem bezskuteczne, a tylko F. P. może posiadać wiedzę o istotnych dla sprawy okolicznościach. W ocenie odwołujących się pominięcie w takiej sytuacji jego zeznań i dopuszczenie tylko dowodu z pisma i fotografii jest niedopuszczalne. Nie wyjaśnia to bowiem wielu wątpliwości, a nadto strona winna mieć możliwość zadawania pytań i bezpośredniego kontaktu ze świadkiem.
Niezależnie od powyższego podnieśli, iż w sprawie nie może mieć zastosowania art. 51 Prawa budowlanego w aktualnym brzemieniu, które nadane zostało przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw. Art. 7 tej ustawy określał prymat ustawy starej do budowli wybudowanych przed jej wejściem w życie. W ocenie odwołujących się organ pierwszej instancji nie wskazał kiedy postępowanie na podstawie art. 51 zostało wszczęto, a od daty wszczęcia, w związku z art. 7 ustawy zmieniającej, uwarunkowane jest zastosowanie ustawy nowej. Dodali, że przedmiotowa przebudowa została wykonana w 1997 r. Nie ma więc podstaw do orzekania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu w przedmiotowej sprawie. Organ winien więc wyraźnie wyjaśnić dlaczego art. 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie w aktualnym brzmieniu, pomimo tego, że roboty były wykonywane 17 lat temu.
W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zastosował się do przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Podstawową kwestią było zakwalifikowanie tego konkretnego przypadku do odpowiedniej normy prawnej regulującej tryby legalizacyjne. Jako podstawę niniejszej sprawy prawidłowo wskazano art. 51, a jako podstawę kwestionowanej decyzji art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2004 r.), zgodnie ze wskazaniami zawartymi w poprzedniej decyzji uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W związku z wielokrotnym i nieskutecznym wzywaniem skarżących do przedłożenia dokumentów wymienionych w decyzji organu powiatowego z dnia [...] maja 2008 r. oraz niewykonaniem dobrowolnie zadeklarowanej przez skarżących rozbiórki części budynku - należało wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Podkreślając fakt, iż kilkukrotne czynności kontrolne nie potwierdziły rozbiórki przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy, organ odwoławczy przyznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. prawidłowo zrealizował dyspozycję art. 51 ust. 3 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prawidłowo zgromadzono materiał dowodowy, przeprowadzając m.in. dowód z przesłuchania świadków i umożliwiając stronom skorzystanie z praw wynikających z art. 79 §1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wyjaśniając pojęcie "stan poprzedni" obiektu organ przyznał, że należy mieć na uwadze stan poprzedni legalny wynikający z wydanych dla obiektu pozwoleń i dokonanych zgłoszeń. Dodał wreszcie, że treść sentencji kwestionowanej decyzji jest także wynikiem związania, na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, organów nadzoru budowanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. Sygn. akt II SA/GI 940/08.
Niezadowoleni z rozstrzygnięcia M. i R. K., reprezentowani przez pełnomocnika złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucając decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] obrazę:
- - art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie zeznań F. P.,
- - art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania,
- - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane w związku z art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, iż pomimo, że jeden z zarzutów odwołania dotyczył możliwości zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego z daty orzekania, organ odwoławczy nie odniósł się do tego problemu w sposób należny i nie odpowiedział wyraźnie dlaczego stosuje właśnie ten przepis w takim właśnie brzmieniu. Przypomnieli przy tym, że przedmiotowe roboty budowlane toczyły się legalnie do czasu uchylenia decyzji wyrokami Sądu.
Nadto, co najistotniejsze, podstawą decyzji z czerwca 2003 r. był art. 51 ust. 1a w związku z art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowanego. Z uwagi na fakt wszczęcia postępowania przed wejściem w życie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r., zastosowanie mogły mieć w sprawie wyłącznie przepisy dotychczasowe, co wynika z art. 7 tej ustawy. Przyjęcie powyższego założenia prowadzi do stwierdzenia, że nowelizacje Prawa budowlanego z 2003 i 2004 r., mają faktycznie moc wsteczną, bowiem pozwala się na ich stosowanie do stanów faktycznych sprzed ich wejścia w życie.
W ocenie skarżących organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutu obrazy art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponownie pomijając dowód z zeznań F. P., podczas gdy jego zeznania mogą mieć dla sprawy najistotniejsze znaczenie. Dopuszczenie w sprawie dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez tą osobę, a pominięcie jej zeznań jest niedopuszczalne. Sporządzone fotografie nie stanowią dokumentu urzędowego i w żaden sposób nie potwierdzają daty wykonania robót, a ta właśnie data ma najistotniejsze znaczenie w sprawie. Nie została również wyjaśniona sprawa ewentualnych więzi rodzinnych pomiędzy F. P. o właścicielem sąsiedniej działki, co powinno być uwzględnione przy ocenie takiego dowodu. Odmowa przesłuchania tego świadka, a bazowanie na jego pisemnych oświadczeniach i fotografiach może stanowić naruszenie art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi.
Na rozprawie w dniu 2 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Wyjaśnił, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to wobec zmiany stanu prawnego, który wywodzi z wydanych odnośnie art. 48 i art. 49 Prawa budowanego wyroków Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji wykładni prokonstytucyjnej przepisów postępowanie skarżących nie może być oceniane według przepisów, które nie obowiązywały w dacie tych zachowań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie.
Kontrolowane w sprawie decyzje wydane zostały na zakończenie długotrwałego postępowania dotyczącego rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego położonego w J. przy ulicy K. nr [...]. W toku tego postępowania wydawane były wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, których wytyczne, co do dalszego prowadzenia sprawy pozostały wiążące tak dla orzekających w sprawie organów administracyjnych, jaki dla sądu. I tak w wyroku z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1972/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać oceny zgodności wykonanych przez inwestora robót z wymogami prawa budowlanego zwłaszcza w zakresie zachowania odległości od granicy działki zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 23 stycznia 2002 r.. sygn. akt II SA/Ka 896/00.
Zwrócił przy tym uwagę, że ze względu na zmianę stanu prawnego dokonaną ustawą z dnia 7 marca 2003 r. oraz kolejną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane likwidacja skutków samowoli winna nastąpić na gruncie aktualnego brzemienia art. 51 Prawa budowlanego, co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. W ocenie tego Sądu dla stwierdzenia, czy inwestor w istotny sposób odstąpił od warunków, określonych w przepisach, miarodajny jest stan prawny z daty prowadzenia spornych robót budowalnych, to jednak doprowadzenie do stanu zgodności z prawem winno odbyć się na podstawie obowiązującego stanu prawnego.
Należy podkreślić, że wyrok ten został skargą kasacyjną przez L. D. zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. oddalił złożoną skargę, w pełni podzielając ustalenia i wskazania sądu pierwszej instancji.
Sąd I instancji wskazał, że prowadząc dalej postępowanie organy nadzoru wydały kolejne rozstrzygnięcia, które w wyniku kontroli przeprowadzonej przez tut. Sąd wyrokiem z dnia z 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/GI 940/07 także zostały wyeliminowane. Także w uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł wskazania, co do dalszego sposobu prowadzenia i zakończenia niniejszej sprawy. Stwierdził mianowicie, iż w ponownym postępowaniu organ powiatowy powinien ustalić aktualne strony tego postępowania, (a to wobec sprzedaży aktem notarialnym z dnia [...] marca 2005 r. Rep. A Nr [...] przedmiotowej nieruchomości), a następnie skoro podjęte działania miałyby zmierzać do doprowadzenia do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowanych w postępowaniu, konieczne będzie nałożenie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności.
W tym konkretnym przypadku, jak zauważył Sąd, powinno to sprowadzać się do nałożenia obowiązku wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz dokumentację geodezyjną powykonawczą. Dodatkowo Sąd ten wskazał, że w związku z niedysponowaniem przez inwestora zatwierdzonym projektem budowlanym wspomniana dokumentacją powinna zawierać elementy wymagane przepisami odnoszącymi się do projektu budowlanego. Dopiero bowiem w oparciu o sporządzoną w opisanym trybie dokumentację zrealizowanych robót budowlanych organ będzie mógł dokonać oceny czy stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa oraz wydać kolejną decyzję w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że prowadząc zatem dalej postępowanie oraz stosując się do zawartych w powyższym wyroku wskazań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. wydał w dniu [...] maja 2008 r. decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakładając na aktualnych właścicieli nieruchomości przy ulicy K. nr [...] w J., czyli obecnie skarżących, obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów tj.: dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy wraz z dokumentacją geodezyjną powykonawczą, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz potwierdzenia o braku naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta stała się ostateczna wobec niewniesienia odwołania.
Natomiast postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zostało ostatecznie zakończone odmową takiego stwierdzenia. Także w wydanych wówczas wyrokach, szczególnie w wyroku z dnia 25 października 2011 r. Sygn. akt II OSK 1508/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie obecnie przyjmuje się przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopuszcza jedynie możliwość wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem w wyznaczonym terminie i nie może to oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż te jako takie nie mogą doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem, to jednak pogląd ten wypracowany został dopiero przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie był on zatem od początku wprowadzenia tej regulacji jednolity i sądy administracyjne niejednokrotnie orzekały odmiennie - tzn. dopuszczały możliwość nakładania obowiązku dostarczenia stosownej dokumentacji, by dopiero następnie orzec w oparciu o złożone dokumenty, o doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z przepisami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn.. akt II OSK 167/06).
Stąd też w takiej sytuacji nie można bronić poglądu o oczywistej sprzeczność pomiędzy treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy a decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] maja 2008 r. Nadto, co Sąd wyraźnie podkreślił, naruszone zostały przez Sąd pierwszej instancji (który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SAM/a 101/10 utrzymał w mocy rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności powyżej wymienionej decyzji) art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r. syn. akt II SA/GI 940/07.
Mając powyższe na uwadze, po zwrocie akt organy wróciły w swym postępowaniu do etapu realizacji decyzji z dnia [...] maja 2008 r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. Jak podniesiono już powyżej w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także, w ocenie obecnie rozstrzygającego składu orzekającego, wydane w sprawie wyroki oraz zawarte w nich oceny prawne i wskazania wiążą orzekające organy administracyjne i Sąd. Kwestie dotyczące oceny wykonanych robót budowlanych według przepisów w obowiązującym brzemieniu były przesądzane w wymienionych wyrokach, a wbrew twierdzeniom skarżących stan prawny nie uległ zmianie, nie miały też wpływu na jego zmianę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Nadto, co trzeba wyraźnie podkreślić, w sprawie wydana już została decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obligująca skarżących do określonego działania. Pomimo wezwań organu, a także informacji skarżących dotyczących wydłużenia terminu na dostarczenie wymienionych dokumentów, czy informujących o rozbiórce, nie zostały przedłożone w organie ani żądane dokumenty, ani nie została wykonana zgłaszana rozbiórka. Sąd I instancji wyraźnie podkreślił, że decyzja z dnia [...] maja 2008 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie kończy postępowania. Stosowanie do regulacji art. 51 ust 3 jest ono kontynuowane, gdyż po upływie wyznaczonego terminu właściwy organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku. Stosownie do wyników tego sprawdzenia organ wydaje decyzję, w której stwierdza wykonanie obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1) albo w przypadku jego niewykonania podejmuje decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 3 pkt 2. Wskazał też, że decyzje wydawane na podstawie tego ostatniego przepisu w odniesieniu do zrealizowanych obiektów budowlanych mają charakter związany.
Oznacza to, że jeśli nie zostały wykonane nałożone obowiązki to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobowiązany do wydania nakazu bądź to rozbiórki, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
W realiach niniejszej sprawy mamy właśnie sytuację, w której skarżący, jako osoby zobowiązane, nie wykonali obowiązku nałożonego wymienioną już powyżej decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Zasadnie zatem orzekające w sprawie organy zastosowały w sprawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i w kwestionowanej decyzji nałożyli na zobowiązanych obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na nieruchomości przy ulicy K. nr [...] w J. do stanu poprzedniego. Wbrew też twierdzeniom skarżących organ poczynił wszelkie niezbędne starania, przeprowadził wymagane przepisami postępowanie w celu ustalenia tego stanu poprzedniego. Uczynił to na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a to na podstawie zeznań zgłoszonych świadków, przedłożonych m.in. przez pierwszego inwestora przedmiotowego obiektu dokumentów, w tym inwentaryzacji budynku mieszalnego, a także fotografii i oświadczenia byłego właściciela sąsiedniej nieruchomości F. P. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż pomimo złożonego wniosku świadek ten nie został przesłuchany osobiście, co uniemożliwiło skarżącym możliwość zadawania pytań świadkowi, sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy.
Przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu organ może nie uwzględnić takiego żądania, jeżeli żądanie to dotyczy już okoliczności stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W tym konkretnym przypadku stan nieruchomości przez rozpoczęciem kwestionowanych robót budowlanych ustalony został na podstawie wymienionych powyżej dokumentów. Wynika on także z pisma przesłanego przez F. P. oraz dołączonych do tego pisma zdjęć. Brak wezwania tego świadka do osobistego stawienia się przed organem nadzoru w celu złożenia wyjaśnień co do ustalenia stanu poprzedniego budynku przy ulicy K. [...] w J. było uzasadnione, gdyż ustalenia te poczynił organ na podstawie złożonych dokumentów pisemnych a uwzględniając fakt zamieszkania tego świadka poza terenem J. w znacznym od niego oddaleniu (w S.), powodowałoby to tylko nieuzasadnione zwiększenie kosztów tego postępowania. Wyjaśnił zresztą w tym względzie organ swoje stanowisko w piśmie skierowanym bezpośrednio do pełnomocnika skarżących z dnia 11 sierpnia 2014 r. (w aktach administracyjnych).
Ponadto, jak wskazuje przepis żądanie przeprowadzenia takiego dowodu musi mieć znaczenie dla sprawy. Wojewódzki sąd administracyjny wyjaśnił, że skoro stan pierwotny obiektu został ustalony na podstawie innych dokumentów, a strona skarżąca nie przedstawiła żadnego kontr dokumentu czy przeciwdowodu na okoliczność istnienia odmiennego stanu poprzedniego tego budynku, to trudno zarzucić orzekającym w sprawie organom naruszenie obowiązujących w tym zakresie przepisów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. i R. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji i tym samym w przedmiotowej sprawie art. 51 ust. 3 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego mógł mieć zastosowanie podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 49 albo art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 10 lipca 2003 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że w jej ocenie brak jest podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji. Wskazali, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 zakwestionował konstytucyjność: art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r.
Zdaniem skarżących kasacyjnie nie można orzec rozbiórki obiektu budowlanego jeżeli pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. Gdyby przyjąć, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego są trafne, to pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by orzec rozbiórkę obiektu wybudowanego przed 10 lipca 1998 r. stosując reguły z art. 51 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Skarżącym chodzi o to, że wnioski wypływającego z tego wyroku TK oraz wzgląd na poszanowanie praw niewadliwie nabytych, nie może prowadzić do orzeczenia nakazu rozbiórki na innej podstawie prawnej. Wbrew stanowisku WSA stwierdzić więc trzeba, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego zmienił się stan prawny. WSA w zaskarżonym wyroku zwraca uwagę, że sposób legalizacji został określony przez WSA w wyroku z 15 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA 1972/03 oraz NSA w wyroku z 22 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 896/00 podkreślając, że w związku z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2004 r. powinno to nastąpić na podstawie ustawy nowej.
Jednak takie stanowisko pomija skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 27/05, który uniemożliwia orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do budowy zakończonej do 10 lipca 2003 r. W związku z tym chybione jest twierdzenie, że ocena prawna zawarta w wyroku z 15 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA 1972/03 zachowała swą aktualność zgodnie z art. 153 PPSA.
M. i R. K. wskazali, że roboty budowlane toczyły się legalnie w okresie od daty ostateczności decyzji Prezydenta [..] z [...] lutego 2000 r. do czasu stwierdzenia jej nieważności wskutek wyroku NSA sygn. akt II SA/Ka 896/00 oraz w okresie od dnia wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z lipca 2003 r., która utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z czerwca 2003 r. do dnia uchylenia tych decyzji wyrokiem WSA w Gliwicach z 15 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1972/03. Robotom wykonanym w okresie nie sposób zarzucić nielegalności. Najistotniejsze jest jednak, że podstawą uchylonej decyzji PINB z czerwca 2003 r. był art. 51 ust. 1a w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt wszczęcia postępowania przed wejściem w życie nowelizacja ustawy - Prawo budowlane, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. zastosowanie mogły mieć wyłącznie przepisy dotychczasowe, co wynika z art. 7 tej ustawy.
Zważyć także trzeba, że skoro decyzja ostateczna została wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) to nie będzie mógł mieć zastosowania przepis art. 51 w brzmieniu nadanym przez tą ustawę, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przyjęcie innego założenia tj. mówiącego, że należy stosować art. 51 w brzmieniu na dzień orzekania prowadzi to stwierdzenia, że nowelizacje Prawa budowlanego z 2003 i 2004 r. mają faktycznie moc wsteczną bowiem pozwala się na ich stosowanie do stanów faktycznych sprzed ich wejścia w życie. Przepisy prawa materialnego nie powinny mieć mocy wstecznej gdyż godzi to prawa słusznie nabyte, które chroni zasada demokratycznego Państwa prawnego wynikająca z art. 2 Konstytucji RP.
Można także twierdzić, że jeżeli traktować przedmiotową budowę w kategoriach art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. i 2004 r. to do jej legalizacji winien mieć zastosowanie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r., a stosowanie art. 51 Prawa budowlanego w ogóle jest niedopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego i jest zupełnie niezrozumiała. Skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów przejściowych znowelizowanej ustawy prawo budowlane z 1994r., które weszły w życie 11 lipca 2003r. i powołuje się na brzmienie przepisów art. 49 i 51 prawa budowlanego przed tą datą. Jest to tym bardziej niejasne, iż postępowanie w sprawie samowolnie rozpoczętej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego w J. przy ul. K. [...] zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do M. i R. K. 12 maja 2008r. i było prowadzone w trybie tzw. legalizacji. W tym celu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu oczywiście na datę wydania decyzji) nałożył na M. i R. K., w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku w J. przy ulicy K. nr [...], obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów tj.: dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy wraz z dokumentacją geodezyjną powykonawczą, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, potwierdzenia o braku naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczając na wykonanie tego obowiązku termin do dnia 30 września 2008 r. Organ wzywał skarżących do wykonania powyższego obowiązku, mimo to osoby zobowiązane nie wykonały tego zobowiązania.
W tej sytuacji prawidłowo uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że zasadnie organy orzekające w sprawie zastosowały w sprawie art. 51 ust.3 pkt.2 prawa budowlanego i w kwestionowanej decyzji nałożyli na zobowiązanych obowiązek doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji nie było innej możliwości procedowania.
Podnieść należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie kwestionują ustalenia przez organy nadzoru budowlanego stanu faktycznego. Abstrahując zatem od niezrozumiałej skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również w wyniku jego błędnej wykładni) o ile wcześniej nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.
Już tylko na marginesie wskazać się powinno, iż w sprawie przedmiotowej inwestycji wypowiadały się kilkakrotnie zarówno Sąd Administracyjny w Gliwicach jak i Naczelny Sąd Administracyjny np. wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Gl 940/07 czy wyrok NSA z 25 października 2011r. sygn.. akt II OSK 1508/10 (czy inne wskazane wyżej w uzasadnieniu zapadłe w sprawie orzeczenia sądów) sądy te wskazały, że właściwym trybem postępowania jest tryb legalizacyjny wskazany przepisem art. 51 prawa budowlanego.
Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] prawidłowo uznał, że nie narusza ona prawa.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.