Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 644/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę L. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Sosnowca zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił J. i Z. małżonkom C. pozwolenia na nadbudowę o poddasze użytkowe oraz rozbudowę o wiatrołap i garaż na samochód osobowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obręb [...] w S. przy ul. [...], bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiadów, m.in. z działką nr [...] stanowiącą własność L. D..
Pismem z dnia 11 września 2014 r. małżonkowie C. poinformowali L. D. o zamiarze wykonania w październiku "docieplenia" ściany ich budynku od strony jej działki, co jest związane z koniecznością postawienia na jej działce rusztowań niezbędnych do wykonania tych prac. W związku z tym, że w piśmie z dnia 29 września 2014 r. L. D. oświadczyła, że kategorycznie odmawia zgody na wejście na jej działkę w celu wykonania określonych w zawiadomieniu prac, wnioskiem z dnia 2 października 2014 r. uzupełnionym pismem z dnia 16 października 2014 r. J. i Z. C. wnieśli o wydanie w trybie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm.) zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej działki nr [...] stanowiącej własność L. D. celem docieplenia ściany ich budynku.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 47 Prawa budowlanego Prezydent Miasta Sosnowiec zezwolił J. i Z. małżonkom C. na korzystanie w okresie od 2 do 3 marca 2015 r. z sąsiedniej nieruchomości-działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. stanowiącej własność L. D. celem wykonania robót budowlanych, zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z [...] września 2012 r., polegających na dociepleniu ściany budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2012 r. nr [...] posiada przymiot ostateczności i nie zostało wstrzymane jej wykonanie. Zgłoszone zarzuty co do jej zasadności nie mają wpływu na podstawę wydania decyzji w oparciu o art. 47 Prawa budowlanego, którego przesłanki w rozpoznawanej sprawie zostały, zdaniem Prezydenta Miasta Sosnowca, spełnione.
Do wykonania robót polegających na dociepleniu ściany budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w S. niezbędne jest bowiem zajęcie części działki sąsiedniej nr [...], na co właścicielka tej działki L. D. nie wyraziła zgody.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik L. D. wniósł o jej uchylenie powołując się na okoliczność wydania przez Prezydenta Miasta Sosnowca w dniu [...] stycznia 2015 r. postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] września 2012 r.
Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 82 pkt 3 Prawa budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości i ustalił nowy termin, a w pozostałym zakresie decyzję tę utrzymał w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że prowadzenie przez organ I instancji postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji na podstawie której prowadzone mają być roboty budowlane w związku z którymi wymagane jest skorzystanie z terenu nieruchomości sąsiedniej nie pozbawia tej decyzji przymiotu ostateczności. Dopiero ostateczne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować odmową wydania inwestorom zgody na korzystanie z terenu sąsiedniego lub zawieszeniem postępowania w sprawie.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego L. D. wniosła o jej uchylenie oraz wskazała, że w postępowaniu wznowieniowym w sprawie zakończonej udzieleniem w dniu [...] września 2012 r. pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] kwietnia 2015 r. w pierwszej instancji decyzja Prezydenta Miasta Sosnowca, od której wniesiono odwołanie, a do której Wojewoda Śląski nie odniósł się w decyzji zaskarżonej. W takiej zaś sytuacji wniosek inwestorów o zezwolenie na wejście na teren sąsiedniej działki powinien zostać oddalony.
W piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. Wojewoda Śląski poinformował Sąd, że w następstwie rozpoznania odwołania L. D. od decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca wydanej w postępowaniu wznowieniowym, decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekającą, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] września 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale brak jest podstaw do jej uchylenia. Orzeczenie Wojewody zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez L. D. i sprawa oczekuje na rozpoznanie pod sygn. akt II SA/Gl 1104/15.
Na rozprawie sądowej w dniu 11 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy o sygn. akt II SA/Gl 1104/15. Sąd I instancji wniosek ten oddalił uznając, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie jest uzależnione, w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), od wyniku postępowania wznowieniowego. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Śląski był bowiem zobowiązany uwzględnić stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania. W postępowaniu wznowieniowym nie wstrzymano zaś wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu wyroku z 11 grudnia 2015 r. oddalającego skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo niedostatecznego uzasadnienia odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu, wobec czego brak jest podstaw do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.
Sąd przypomniał, że pozwolenie na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych może dotyczyć jedynie robót, które mają być wykonane legalnie. W odniesieniu do robót, które mogą być zrealizowane jedynie w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie dotyczy to zatem robót objętych ostatecznym pozwoleniem na budowę lub przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przymiot ostateczności przysługuje decyzjom od których nie służy odwołanie w toku instancji. Sąd ustalił, że przymiot taki pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2012 r. uzyskało w dniu [...] października 2012 r. (adnotacja na oryginale pozwolenia w aktach administracyjnych sprawy o sygn. akt II SA/Gl 1104/15). O tym, że decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności świadczy objęcie jej postępowaniem wznowieniowym, które zostało wszczęte postanowieniem o wznowieniu wydanym przez Prezydenta Miasta Sosnowca dnia [...] stycznia 2015 r. W jego toku organ ten decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz że brak jest podstaw do jej uchylenia, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
W następstwie wniesionego przez L. D. odwołania została ona utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Skarga wniesiona przez skarżącą na decyzję Wojewody oczekuje zaś na rozpoznanie (sygn. akt II SA/Gl 1104/15).
Z powyższego wynika, że zarówno w dacie wszczęcia postępowania opartego na treści art. 47 Prawa budowlanego, jak i w dacie wydania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2015 r., pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2012 r. przysługiwał przymiot ostateczności. Oznacza to, że w tym czasie inwestorzy mogli wykonywać legalnie roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę. W postępowaniu wznowieniowym nie zostało ponadto wydane w oparciu o art. 152 k.p.a. postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. W konsekwencji nie było też podstaw do zawieszenia postępowania o wydanie pozwolenia na wejście na teren działki skarżącej do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego.
Sąd I instancji stwierdził, że nie jest przez skarżącą kwestionowane, że na wniosek małżonków C. nie wyraziła ona zgody na wejście na teren jej działki nr [...] celem wykonania przez nich ocieplenia usytuowanego na granicy z tą działką ich budynku. W toku postępowania administracyjnego okoliczność, że konieczne jest czasowe zajęcie tej działki celem wykonania przedmiotowych robót, nie była przez stronę skarżącą kwestionowana. Zgłoszony w tym względzie dopiero w czasie rozprawy sądowej zarzut nie został w żaden bliższy sposób uzasadniony, chociażby przez wskazanie innego, poza wejściem na teren działki skarżącej, sposobu wykonania ocieplenia ściany budynku małżonków C..
Sąd z urzędu stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że roboty te mogłyby być zrealizowane bez czasowego zajmowania działki skarżącej. Chodzi przy tym o praktyczne a nie czysto teoretyczne możliwości realizacji tych robót, przy uwzględnieniu ogólnie przyjętych i stosowanych sposobów ich realizacji. W sytuacji, gdy objęty planowanymi robotami ociepleniowymi budynek inwestorów jest usytuowany przy samej granicy z działką skarżącej nie może, zdaniem Sądu, ulegać wątpliwości, że do ich wykonania konieczne i celowe jest czasowe wejście na jej działkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zgłoszonego na rozprawie sądowej zarzutu, że pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2012 r. nr [...] nie obejmowało robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany budynku usytuowanego przy granicy działki skarżącej. Pozwolenie dotyczy robót budowlanych objętych projektem budowlanym zatwierdzonym tą decyzją, stanowiącym jej załącznik. Zarówno z części opisowej jak i rysunkowej tego projektu wynika zaś w sposób nie budzący wątpliwości, że wszystkie objęte tym projektem ściany, w tym ściana przylegająca do działki skarżącej mają być zaizolowane termicznie styropianem twardym o grubości 12 cm, z odpowiednim tynkiem. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego zostały spełnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła L. D. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wskazując podstawę skargi kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:
- I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 47 ustawy – Prawo budowlane i nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania zezwolenia na wejście na nieruchomość sąsiednią inwestorowi, który nie legitymuje się prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś w stosunku do pozwolenia na budowę wydano decyzję o wznowieniu postępowania, nadto wadliwej decyzji, niezawierającej oceny co do niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości;
- II. przepisów postępowania – art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec nieuznania, iż w wypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja ta nie będzie miała wpływu na niniejszą decyzję, w szczególności z powodu, iż nie będzie możliwości przywrócenia skutków decyzji zezwalającej na wejścia na nieruchomość skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Pierwsza z powołanych w skardze kasacyjnej jej podstaw dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię. Niestaranność autora skargi kasacyjnej przy formułowaniu tego zarzutu wynika z faktu, że przywołany artykuł ma rozbudowaną strukturę, gdyż dzieli się na cztery ustępy, z których każdy wyraża odrębną normę prawną, zaś autor skargi kasacyjnej w ramach podanej podstawy kasacyjnej nie precyzuje, wykładni której normy prawnej ustanowionej w art. 47 Prawa budowlanego Sąd I instancji dokonał wadliwie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest zaś spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.
Zważywszy jednak, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były decyzje organów administracji w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych wydane w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przyjąć należy, że podniesiony zarzut odnosić należy do normy przyjętej w ostatnio powołanym przepisie. Błędnej wykładni art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego strona upatruje zaś w nieprawidłowym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że powołany przepis dopuszcza możliwość wydania zezwolenia na wejście na nieruchomość sąsiednią inwestorowi, który nie legitymuje się prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zarzut ten jest nietrafny.
Niezależnie od stwierdzenia, że z żadnego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji wydanie decyzji w oparciu o art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego powiązał z istnieniem prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę wskazać trzeba, że w stanie prawnym, w którym orzekał Sąd I instancji, a więc obowiązującym w dacie wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji z dnia [...] maja 2015 r., pojęcie prawomocności decyzji, którym operuje autor skargi kasacyjnej, w kodeksie postępowania administracyjnego było niezdefiniowane. Do pojęcia tego kodeks postępowania administracyjnego w relewantnym stanie prawnym odwoływał się jedynie w art. 269 przyjmując w nim, że decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi.
Co zaś dotyczy samej wykładni art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, to stwierdzić trzeba, że przepis ten reguluje sytuację, w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych wymaga wejścia, m.in., na teren sąsiedniej nieruchomości. Jak się przyjmuje, zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy tylko robót budowlanych, których realizacja będzie miała legalny charakter (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., II OSK 1358/15). Zastosowanie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego jest zatem zależne od ustalenia, że wnioskodawca, który wystąpił o wydanie decyzji o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest osobą, która może legalnie przystąpić do wykonywania określonych robót budowlanych. Wymóg taki jest zaś spełniony po pierwsze w przypadku, gdy decyzji organu I instancji o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych nadano rygor natychmiastowej wykonalności, pod drugie zaś, w przypadku istnienia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizacyjną z dnia 20 lutego 2015 r., Dz.U. z 2015 poz. 443).
W związku z tym decyzja na podstawie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego zapaść może wyłącznie w postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora posiadającego interes prawny w skorzystaniu z uprawnienia do przeprowadzenia robót budowlanych udzielonego mu, m.in., tak jak miało to miejsce w rozważanej sprawie, ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Zarzut dotyczący oddalenia przez Sąd I instancji skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji przejawiającej się brakami uzasadnienia decyzji Wojewody w zakresie oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie podlega uwzględnieniu, gdyż nie został w skardze kasacyjnej powiązany z jakimkolwiek przepisem postępowania, który opisaną sytuację mógłby objąć zakresem swojego zastosowania.
Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też prowadzić zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania przed Sądem I instancji do czasu prawomocnego rozpoznania skargi na wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji orzekającą, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] września 2012 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale brak jest podstaw do jej uchylenia (sprawa II SA/Gl 1104/15). Zagadnienie wstępne (prejudycjalne), o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii.
Sąd I instancji prawidłowo zaś stwierdził, że wykonywanie kontroli administracji publicznej w warunkach orzekania przez sąd administracyjny w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania przez ten sąd orzeczenia, które w niniejszej sprawie obejmowały ustalenie, że w postępowaniu wznowieniowym nie doszło do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie pozwala uznać, że pomiędzy zawisłym przed Sądem I instancji postępowaniem w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, a postępowaniem w sprawie ze skargi na decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę istnieje związek, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.