Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 414/09, oddalił skargę L. Ż. – L. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zabudowań zlokalizowanych na działkach nr [...],[...], których inwestorem była L. Ż.-L. W trakcie tego postępowania w dniu [...] marca 2009 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, w wyniku których stwierdzono istnienie 12 obiektów, w tym m.in. budynku o wymiarach 5,91m×6,33m i wysokości 3,64m, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, posadowionego na kostce. Budynek posiada trzy otwory drzwiowe oraz dwa okienne z wypełnieniem szklanym. Ustalono, że budynek gospodarczy powstał jesienią 2008r. Inwestorka nie dysponowała żadnymi dokumentami potwierdzającymi legalność jego powstania, twierdząc, że nie posiadała wiedzy co do obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę.
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego, zlokalizowanego w Ż. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższy obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którego wzniesienie wymagało zgłoszenia stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę m.in. wolno stojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Zdaniem organu powyższy obiekt nie jest żadnym z obiektów wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, jego powierzchnia zabudowy wynosi bowiem 37,41m2, zatem na jego wzniesienie należało uzyskać pozwolenie na budowę. Brak pozwolenia na budowę budynku gospodarczego skutkowało uznaniem, że jego wzniesienie nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Ponadto organ zauważył, że zgodnie z uzyskanym z Urzędu Miejskiego w Z. wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczonych obszarów w sołectwach [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] kwietnia 1997r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lipca 1997r.), działki nr [...] i nr [...] oznaczone są symbolem planu RP i stanowią tereny upraw polowych. W § 7 ust. 2 planu na tych terenach "dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, parkingów, wewnętrznych ulic, dojazdów niezbędnych dla obszarów związanych z funkcjonowaniem tych obszarów urządzeń rekreacyjnych i zieleni urządzonej".
W ocenie organu powyższy zapis nie dopuszcza lokalizacji na przedmiotowych działkach budynków, co oznacza, że przedmiotowy budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej i podlega reżimowi z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec stwierdzonej niezgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest również możliwa legalizacja tego budynku.
W odwołaniu od powyższej decyzji L. Ż.-L. podniosła, że decyzja ta nie uwzględnia okoliczności, iż załatwia formalności dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów, co pozwoli jej na uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę. Odwołująca dodała, że zgodnie z deklaracją Burmistrza Z. jej wniosek rozpatrzony zostanie w kolejnej edycji zmian planistycznych zaplanowanych na rok 2009.
Decyzją z dnia [...] września 2009r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wykonany przez odwołującą obiekt budowlany stanowi budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i ze względu na jego wymiary podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Przytaczając brzmienie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że inwestycja ta narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia zalegalizowanie obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał końcowo, że organy nadzoru budowlanego podejmują decyzje na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania i nie mogą swych rozstrzygnięć uzależniać od stanów przyszłych i niepewnych, jakim jest ewentualna zmiana planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze na powyższą decyzję L. Ż.-L. przedstawiła szczegółowo działania, jakie podejmowała w celu przekwalifikowania działek o nr ewid. [...] i [...] z rolniczych na nierolnicze. Wskazywała, że jeszcze przed nabyciem przez nią nieruchomości, co nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2006 r., poprzedni właściciel złożył wniosek o zmianę Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z., które to Studium zatwierdzone zostało w dniu [...] czerwca 2007 r. i powyższe działki zostały oznaczone w nim symbolem MN/UG – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej (usługi gastronomii), które to ustalenia - w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - są wiążące dla organów gmin przy ustalaniu planów miejscowych. Poza tym podała, że w dniu [...] marca 2008 r. otrzymała z Urzędu Miejskiego w Z. wypis z planu z zamieszczoną informacją, że "plan nie ustala zakazu zabudowy".
Wyjaśniła, że mając na względzie zapisy Studium oraz brak informacji od urzędników była przekonana, iż dopełniła wszelkich formalności pozwalających na przekwalifikowania jej gruntów. Poza tym podała, że ponowny wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów w planie złożyła w dniu [...] kwietnia 2009 r., natomiast w dniu [...] grudnia 2008 r. - wniosek o pozwolenie na budowę budynków gospodarczych, a w dniu [...] stycznia 2009r. dokonała zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia budowy budynku gospodarczego. Złożyła ponadto wniosek o dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych. W dalszej części skargi, powołując przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dotyczący obiektów małej architektury wywiodła, że za takie uważała obiekty znajdujące się na jej terenie, w tym zabudowaną przyczepę, wiatę drewnianą dla ochrony wartościowego drewna, czy też budynek gospodarczy.
Ponadto podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada, iż na terenach rolnych dopuszcza się lokalizację urządzeń rekreacyjnych, a za takie uważa obiekty posadowione na jej działkach. Wniosła o wstrzymanie wykonania nakazu rozbiórki spornych obiektów, które mają służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkańców gminy oraz turystów.
Na rozprawie w dniu skarżąca wskazała, że przedmiotowy budynek na dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych figuruje na karcie 18 i 17 oraz wyjaśniła, iż składała wnioski o zabudowę siedliskową i pozostawała w przekonaniu, że trwa procedura przekształcania gruntów stanowiących jej własność na grunty budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Opolu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają kryterium legalności, nie naruszają bowiem prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z porządku prawnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy budynek gospodarczy o wymiarach o długości 5,91m, szerokości 6,33m i wysokości 3,64m, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, posadowiony jest na kostce brukowej. Posiada 3 otwory drzwiowe i 2 okienne ze stolarką z PCV i przeszkleniem. Na wykonanie tego obiektu skarżąca nie posiada pozwolenia, ani zgłoszenia, co w sposób jednoznaczny wynika z oświadczeń i pism skarżącej składanych w toku postępowania administracyjnego, a także z wywodów skargi. Przedmiotowy budynek nie jest obiektem związanym z produkcją rolną, ani też nie uzupełnia zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Został on zrealizowany jesienią 2008 r. w warunkach samowoli budowlanej.
W świetle zatem art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane przedmiotowy budynek gospodarczy, który nie jest trwale związany z gruntem, lecz posadowiony został na kostce brukowej, jest tymczasowym obiektem budowlanym. Zgodnie z generalną zasadą ustanowioną przepisami powołanej ustawy, budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątki od tej zasady zawarte zostały w przepisach art. 29 i 30 Prawa budowlanego, umożliwiając wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Wyjątki zawarte w tych przepisach stanowią listę zamkniętą, są one taksatywnie wyliczone, a zatem niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (...), a także wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanych przez organy administracji wyliczeń, powierzchnia zabudowy spornego obiektu wynosi 37,41m2. Nie mieści się on zatem, ze względu na swoją powierzchnię, w kategorii obiektów oraz robót budowlanych, które nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, co zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji. Inwestorka przed wzniesieniem tego budynku nie uzyskała stosownego pozwolenia i tej okoliczności nie neguje. Wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oznacza, iż jego wzniesienie nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia przez właściwy organ.
Jak podkreślił Sąd, z art. 48 ust. 2 ww. ustawy wynika zasada, według której obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają zalegalizowaniu o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w przypadku jego braku - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z powyższego uregulowania wynika zatem, że jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo rozważyły kwestię legalizacji dokonanej przez skarżącą samowoli budowlanej w kontekście art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Oceniając tę kwestię ustalono, że działki skarżącej o numerach [...] i [...] w Ż. położone są na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyznaczonych obszarów w sołectwach [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., ogłoszonym w sposób przewidziany prawem w promulgatorze (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lipca 1997 r.) i znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RP, oznaczającym tereny upraw polowych. W § 7 ust. 2 omawianej uchwały zawarty został zapis dopuszczający na tych terenach "lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, parkingów, wewnętrznych ulic, dojazdów niezbędnych dla obszarów związanych z funkcjonowaniem tych obszarów urządzeń rekreacyjnych i zieleni urządzonej".
Powyższy zapis odczytywać należy w ten sposób, że poza podstawową funkcją obszaru, możliwe jest sytuowanie na nim wskazanych rodzajów obiektów i urządzeń. Do takich obiektów nie należy jednak budynek gospodarczy, gdyż nie służy podstawowej funkcji terenu, a to uprawom polowym. Z oświadczeń skarżącej wynika, że ma on służyć celom rekreacyjnym. Z tego względu jego posadowienie na terenie objętym symbolem RP miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za sprzeczne z ustaleniami tego planu, co wyklucza możliwość legalizacji obiektu w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w skardze Sąd wskazał, że organy administracji zobligowane są stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie rozstrzygania. Do takich przepisów należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), aktem prawa miejscowego i z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze Gminy Z. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jego ustalenia są wprawdzie wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jednak studium nie posiada waloru prawa miejscowego, o czym stanowią wprost uregulowania zawarte w ust. 4 i 5 ostatnio powołanego przepisu.
Ponadto, jak wskazano na wstępie, badanie przez Sąd zaskarżonej decyzji odbywa się w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji, a nie stan hipotetyczny. Przyszłe zdarzenia, w tym wynikająca z zapisów studium zagospodarowania przestrzennego potencjalna możliwość innego przeznaczenia działki w planie zagospodarowania przestrzennego, jaki w przyszłości może zostać uchwalony na podstawie studium, nie dają podstaw do wyprowadzenia wniosku o zgodności inwestycji z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, przewidującym wszak odmienne przeznaczenie działek skarżącej.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zasadnie oceniły, że obiekt narusza postanowienia obowiązującego planu miejscowego, wobec czego nie jest możliwa jego legalizacja i orzekły nakaz jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy, który nakazuje właściwemu organowi orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku L. Ż.-L., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:
- 1) uchybienie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie wobec naruszenia przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, skutkujące przyjęciem, że postawienie budynku gospodarczego posadowionego na należącej do skarżącej działce nr [...] i [...] przy ul. [...] w Ż. wymagało pozwolenia na budowę;
- 2) uchybienie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec naruszenia przez organy administracyjne przepisów procedury administracyjnej, a to art. 7 i 77 k.p.a. przy wydaniu decyzji, skutkujące oddaleniem skargi a tym samym usankcjonowaniem uchybień formalnych w postępowaniu administracyjnym i utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji wydanych na podstawie nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania.
Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2009 r. oraz wcześniejszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] lipca 2009 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obie decyzje wydane w sprawie zostały oparte na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Zarzut ten nie był podnoszony wcześniej przez skarżącą, bowiem dopiero po wydaniu zaskarżonego wyroku ustaliła ona, że organ nieprawidłowo określił wymiary obiektu nr [...] znajdującego się na należącej do skarżącej działce. Wbrew ustaleniom poczynionym przez organy obiekt ten ma następujące wymiary: szerokość 4,4m, długość 5,6m, co daje łączną powierzchnię 24,64m2. Różnice w pomiarach wynikają z faktu, iż w trakcie oględzin osoby wykonujące pomiary ustaliły je mierząc zewnętrzne krawędzie słupków, na których posadowiony jest dach, tymczasem w ocenie skarżącej, zmierzony powinien być wyłącznie obiekt budowlany i w konsekwencji to jego powierzchnia w istocie stanowi powierzchnię zabudowy. Wobec powyższego organy naruszyły w sposób istotny podstawowe zasady postępowania, nie przeprowadziły bowiem w sposób rzetelny postępowania dowodowego, naruszając art. 7 i 77 k.p.a.
Powyższe błędy doprowadziły do naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie tej skargi wskazując, iż prowadzone postępowanie administracyjne było prawidłowe, a poczynione w nim ustalenia odpowiadają rzeczywistości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a skarga ta jest skierowana przeciwko wyrokowi, któremu zarzuca naruszenie prawa materialnego lub prawa procesowego. Nie mogą być zatem skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące okoliczności niekwestionowanych przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego i na etapie postępowania przed Sądem I Instancji. Skarżąca, zarzucając naruszenie przepisu art. 145 §1 ust. 1 pkt a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie wobec naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (w dacie wydawania decyzji Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), naruszenie to wiąże z uznaniem, że postawienie budynku gospodarczego na należącej do skarżącej działce wymagało pozwolenia na budowę. Wskazany przepis określa, jako niewymagającą pozwolenia, budowę wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać 2 na każde 500 m² powierzchni działki.
W toku postępowania administracyjnego i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym rozmiary wybudowanego budynku nie były przez skarżącą kwestionowane, przyjmowano, że powierzchnia zabudowy wynosi 37,41 m². Budynek w takich rozmiarach wymaga pozwolenia na budowę i takie stanowisko Sądu prawa nie narusza. Podniesienie dopiero w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących wadliwie przeprowadzonych, zdaniem skarżącej, pomiarów budynku gospodarczego nie oznacza naruszenia przez Sąd art. 145 §1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. wskutek niedostrzeżenia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. i tym samym usankcjonowania wadliwości postępowania.
Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.