Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r. Sygn. akt II SA/Rz 180/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. K. na decyzję z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. W postępowaniu administracyjnym nakazano M. B., aby w terminie do [...], zostały zamurowane w południowej ścianie przybudówki okna wychodzącego z łazienki oraz przebudowę od strony południowej wewnętrznych drzwi wejściowych w ten sposób, aby odległość do granicy działki skarżącej Z. K. wynosiła 4 m.
Jak ustalono M. B. w [...] r. bez wymaganego pozwolenia na budowę dokonała rozbudowy istniejącego drewnianego budynku mieszkalnego, dobudowując do jego południowej strony w miejsce drewnianego ganku o wymiarach 3 m x 2 m murowaną przybudówkę o wymiarach 8,10 m x 2,98 m. W południowej ścianie wspomnianej przybudówki zlokalizowanej w odległości od 2,60 do 2,75 m od granicy działki Z. K. wykonany został otwór okienny wychodzący z łazienki i jeden otwór drzwiowy stanowiący zewnętrzne dojście do starej drewnianej części istniejącego budynku mieszkalnego i samowolnie zrealizowanej murowanej przybudówki.
Organ administracyjne uznały, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) uzasadniające nakaz rozbiórki przybudówki, której budowa została ukończona w czasie jej obowiązywania.
Zdaniem organu samowolnie wybudowaną przybudówkę można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie określonych robót, które wyeliminują zagrożenie przeciwpożarowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę przyjął, że bezsporne jest, iż M. B. w okresie od [...] do [...] [...] r. bez wymaganego prawem pozwolenia dokonała rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że w dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414), zaś jego przepis art. 103 ust. 2 stanowi, iż przepisu art. 48 o nakazie rozbiórki - nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (...). Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z uwagi na to, że przybudówka została wybudowana w [...] r., zastosowanie mają zatem przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane stanowi, że "obiekty budowlane lub ich części (...) wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce:
- 1) gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę,
- 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Sąd przyjął, że w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania żadna z tych sytuacji, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nie zachodzi. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi również wątpliwości, że obowiązujące wówczas warunki techniczne, które w § 12 przewidują, iż "budynki mieszkalne (...) o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych (...) powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, zawierają postanowienia, iż odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych. Jednocześnie Sąd podkreśla, że faktem jest, że lokalizacja przybudówki znajduje się w odległości 2,60 m do 2,75 m od granicy działki Z. K..
Podnosi się w uzasadnieniu wyroku, że wykonanie nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków, przez zamurowanie okna w ścianie południowej oraz cofnięcie drzwi wejściowych nie zmieni faktu, iż odległość od granicy z działką Z. K. nie ulegnie zmianie i nie będzie zgodna z § 12 rozporządzenia.
Skoro jednak - zdaniem Sądu pierwszej instancji - obowiązujące przepisy prawa materialnego, nie przewidują nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku wybudowania niezgodnie z przepisami, to wyłącznie w sytuacji przewidzianej przepisem art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. prawo budowlane możliwe jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, co w tej sprawie nie ma miejsca.
We wniesionej przez pełnomocnika skarżącej (adwokata) skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 180/06 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i po rozpoznaniu skargi uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...]. A nadto wnosi o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Pełnomocnik zarzuca wyrokowi:
- 1) naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwana dalej P.p.s.a.), a mianowicie:
- - art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 nr 38 poz. 229 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przybudówka o wymiarach 8,10 x 2,98 m zlokalizowana w odległości 2,60 m do 2,75 m od granicy działki skarżącej Z. K. wybudowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (samowola budowlana) nie podlega przymusowej rozbiórce, w sytuacji w której powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - poprzez stworzenie realnego zagrożenia pożarowego w następstwie, którego zarówno życie jak i zdrowie oraz majątek skarżącej pozostają w ciągłym niebezpieczeństwie;
- - art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w wypadku wybudowania przybudówki istnieje możliwość wydania inwestorowi decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji wypełnienia przesłanek o których mowa art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane;
- - § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 nr 17 poz. 62 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wybudowanie przybudówki, a następnie zamurowanie - według organów administracji publicznej oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie - otworu okiennego w ścianie południowej przybudówki oraz cofnięcie w głąb korytarza drzwi wejściowych spełni wymogi § 12 rozporządzenia w sytuacji, w której bezsprzecznie i z całą stanowczością Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku użytym zwrotem "Wykonanie nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków, a to zamurowanie okna w ścianie południowej oraz cofnięcie drzwi wejściowych nie zmieni faktu, iż odległość od granicy z działką Z. K. nie ulegnie zmianie i nie będzie zgodna z § 12 cytowanego rozporządzenia" - stwierdza naruszenie bezwzględnie obowiązującego przepisu, co potwierdza o słuszności zarzutu skarżącej,
- - art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a nadto z ostrożności procesowej skarżąca zarzuca również naruszenie:
- - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie,
- - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, a w konsekwencji do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, które nie uzasadniają wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego,
- 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie:
- - art. 7, art. 77 § 1, art. 84 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie faktu, że materiał dowodowy został zebrany w sprawie przez organ administracyjny w sposób należyty bez potrzeby zastosowania środka dowodowego z opinii biegłego z zakresu budownictwa i opinii z zakresu pożarnictwa, która faktycznie z uwagi na przedmiot postępowania byłaby dowodem najistotniejszym i niezbędnym ze względu na konieczność jednoznacznego ustalenia, czy przybudówka stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo czy stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także na okoliczność dokładnego ustalenia daty rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podnosi dwa zasadnicze - jego zdaniem - aspekty sprawy, a mianowicie nie ustalenie daty wybudowania przybudówki oraz przyjęcia błędnej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem pełnomocnika należało precyzyjnie ustalić czy dokonana samowolnie budowa miała miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. czy z 1994 r. do tego ustalenia zastosowanie miałby art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący w takim przypadku rozbiórkę przybudówki a nie łagodniejszy przepis art. 37 ustawy z 1974 r. Nadto skoro już przyjęto, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 37 ustawy z 1974 r. to nie zostało wyjaśnione, jakie samowola niesie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia skarżącej, bowiem przybliżenie przybudówki do granicy działki skarżącej sprawia, że występuje zagrożenie pożarem. W obszernej skardze kasacyjnej jedynie te zarzuty zostały wyeksponowane a analizę zarzutów powiela się w różnych konfiguracjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Polemikę jaka ma miejsce w sprawie określenia daty wybudowania przybudówki nie jest dopuszczalna. Jest to bowiem polemika z przekonaniem Sądu opartym na zebranym w sprawie materiale dowodowym. Sąd przyjął jako bezsporne, że w [...] r. dokonano samowoli budowlanej a bezsporność ta ma wynikać z twierdzenia inwestora jak i oświadczenia samej skarżącej, którego notabene w skardze kasacyjnej się nie podważa. Ocieplenie budynku (wskazane w skardze kasacyjnej na [...] r.) nie ma oczywiście znaczenia dla uznania w jakim terminie zakończono budowę, jest to bowiem inwestycja dodatkowa, powszechnie zalecana dla oszczędności energii cieplnej.
Trafnie zatem przyjęto, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Podnosi się w skardze kasacyjnej, że przyjęcie za podstawę rozstrzygania przepisów prawa budowlanego z 1974 r. a szczególnie jego art. 37 ust 1 nie jest zasadne, ponieważ nie uwzględniono treści pkt. 2 ust.
1. tego przepisu. W ocenie pełnomocnika skarżącego niezachowanie odległości, samowolnie posadowionej przybudówki w stosunku do obiektu skarżącej, wynikającej z § 12 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki prowadzi do uznania, że to: "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Zarzut sprowadza się natomiast do twierdzenia, że nie przeprowadzono odpowiedniego postępowania administracyjnego, które by to zagrożenie wykazało w szczególności pod względem naruszenia przepisów przeciwpożarowych i związanego z tym niebezpieczeństwa.
Zarzut ten jest gołosłowny. Nie można bowiem jedynie z tego względu, że nie zostały zachowane odległości między sąsiednimi budynkami skutecznie wywodzić, iż doszło do sytuacji przewidzianej w ust. 1 pkt. 2 art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jest przecież stosowana również budowa w tzw. ostrej granicy co świadczy o tym, że nawet bardzo bliskie usytuowanie sąsiednich obiektów nie musi stwarzać zagrożenia. Trzeba też podkreślić, że decyzje wydawane są przez organ administracji publicznej z zakresu nadzoru budowlanego, które to organy wyspecjalizowane są w sprawach budowlanych i orientują się co do sytuacji jakie grożą przy realizacji różnych inwestycji. Stąd też zarzut sprowadzenia niebezpieczeństwa nie może wynikać li tylko z woli przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy ale musi wskazywać na konkretne zagrożenie. Wreszcie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nakazem usunięcia zagrożeń, przez zamurowanie otworów okiennych oraz przesunięciu w głąb korytarza drzwi wejściowych.
W żadnym razie nie chodzi więc o pozostawienie samowoli budowlanej bez ingerencji organów administracji publicznej, które w decyzjach uznały, że te zmiany spowodują możliwość korzystania z obiektu wybudowanego samowolnie w taki sposób by nie stanowiło ono niebezpieczeństwa dla sąsiedniej nieruchomości.
Niezrozumiałe jest wprawdzie co Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na myśli umieszczając w uzasadnieniu wyroku zdanie: "Wykonanie nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków, a to zamurowanie okna w ścianie południowej oraz cofnięcie drzwi wejściowych nie zmieni faktu, iż odległość od granicy z działką Z. K. nie ulegnie zmianie i nie będzie zgodna z § 12 rozporządzenia", na które wskazuje pełnomocnik skarżącej jako na niekonsekwencje Sądu pierwszej instancji. Mimo tego błędu rozstrzygnięcie Sądu jest jednak prawidłowe. Sąd administracyjny kontroluje bowiem pod względem zgodności z prawem zaskarżony akt, a w tej sprawie nie można się dopatrzeć naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Nawet błędne uzasadnienie wyroku nie musi dyskwalifikować trafności rozstrzygnięcia, natomiast w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w cytowanym fragmencie nieprecyzyjnie wyraził swoją myśl, bowiem nie podlegało ocenie hipotetyczne wykonanie nakazów zamieszczonych w decyzji organu pierwszej instancji lecz sama decyzja.
Z tego niefortunnie zredagowanego zdania przez Sąd pierwszej instancji zdaje się wynikać jedynie to, że chodzi o stwierdzenie, że nawet nie zachowanie odległości z § 12 warunków technicznych nie musi prowadzić do nakazu rozbiórki, gdyż nakaz ten wynika ze stanu zagrożenia o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 1974 r. a nie z samego faktu przybliżenia budowy do granicy z działka sąsiadującą.
Z tych więc względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.