Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 870/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 627/15 oddalił skargę B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myszkowie (dalej PINB) decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) nałożył na B. S. – inwestora i właściciela działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...], obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego (mającego kształt litery L) o wymiarach 2,21 m x 5,25 m i 4,30 m x 4,10 m zlokalizowanego w północno – wschodnim narożu działki. W uzasadnieniu podano, że przedmiotem legalizacji jest budynek gospodarczy. Pierwotna część obiektu budowlanego jak i jego rozbudowa zostały zrealizowane bez decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Okoliczność budowy obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej nie została zakwestionowana przez strony postępowania.

Budowę części obiektu budowlanego o wymiarach 2,21 m x 5,25 m winna poprzedzać czynność dokonania przez inwestora zgłoszenia jej realizacji do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Na rozbudowę budynku gospodarczego koniecznym byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę. Pomimo, że wykonanie budynku nastąpiło w odstępach czasowych, w ocenie PINB-u podlega on legalizacji jako całość. Budowa obiektu budowlanego (wraz z rozbudową) o łącznej powierzchni zabudowy wynoszącej 29,23 m2 obarczona była obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią przepisów planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr 69/XII/2007 z dnia 31 października 2007 r. Rady Gminy Niegowa (Dz. Urz. Woj. ŚI. z 2007 r. Nr 9, poz. 225) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w części dotyczącej miejscowości [...] i [...] (dalej mpzp), na terenie oznaczonym symbolem [...] - teren trwałych użytków zielonych w obrębie którego mieści się ww. działka, podstawowe przeznaczenie terenu stanowią łąki i pastwiska z niezbędnymi obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (§ 10 ust. 1 pkt 1 mpzp).

Po wstępnej ocenie zgodności budowy obiektu budowlanego z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, celem umożliwienia legalizacji obiektu budowlanego w dniu [...] marca 2014 r. w drodze postanowienia nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku gospodarczego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Do dnia wydania rozstrzygnięcia B. S. nie przedłożyła określonej powyżej dokumentacji. Wójt Gminy Niegowa dwukrotnie potwierdził swoje stanowisko o niezgodności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. S. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myszkowie nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest, wbrew twierdzeniom skarżącej, budynkiem gospodarczym lecz obiektem rekreacji indywidualnej, o czym świadczy wyposażenie go w meble kuchenne, zlew, lodówkę, stół, fotele itp. Kwestia ta nie ma istotniejszego znaczenia w niniejszym postępowaniu, gdyż niezależnie od tego, czy organ uznałby przedmiotowy obiekt za budynek gospodarczy, czy też za obiekt rekreacji indywidualnej, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy byłoby tożsame ze względu na niezgodność inwestycji z przepisami planistycznymi. Zarówno budowa budynku gospodarczego jak i obiektu rekreacji indywidualnej o ustalonych wymiarach, wymagała, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę. Sam fakt niezgodności inwestycji z przepisami planistycznymi wyklucza prawną możliwość jej legalizacji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
2. a) art.
3. 48. ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, kiedy w niniejszej sprawie nie ma podstaw do jego zastosowania i pominięcia przez organ okoliczności, że w niniejszej sprawie nie doszło do prawidłowego przeprowadzenia procedury legalizacyjnej budynku wyłącznie z przyczyn niezależnych od skarżącej, pomimo:
4. - czynnego udziału skarżącej, która swoim działaniem w toku postępowania wielokrotnie uzewnętrzniła wolę wszczęcia postępowania legalizacyjnego, zwłaszcza poprzez liczne wystąpienia do Wójta Gminy Niegowa o uzyskanie zaświadczenia o zgodności jej budynku gospodarczego z mpzp i przyczyn jego niezgodności, pomimo że skarżącej nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia od zaświadczenia Wójta,
5. - faktu, że skarżąca wielokrotnie występowała do organów o prolongatę terminu do przedłożenia dokumentów podkreślając, że w zakreślonym terminie nie jest w stanie ustosunkować się względem nałożonych na nią obowiązków z przyczyn od niej niezależnych,
6. 2) naruszenie przepisów postępowania, a to:
7. a) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na:
8. - przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów w zakresie, w jakim organ ustalił, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce skarżącej nie stanowi budynku gospodarczego w rozumieniu przepisów a jest obiektem rekreacji indywidualnej, które to ustalenia organ oparł wyłącznie na fakcie, że skarżąca posiada w budynku przedmioty takie jak lodówka i stół pomimo, że PINB określił budynek skarżącej jako budynek gospodarczy z tym samym wyposażeniem w środku obiektu,
9. - błędnym przyjęciu, że dotychczas przeprowadzone postępowanie było pełne i nie było podstaw do jego uzupełnienia, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wyjaśniono w sposób dostateczny i precyzyjny okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji o rozbiórce, a decyzja organu odwoławczego została oparta na niewypełnieniu przez skarżącą obowiązków z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego,
10. - niezweryfikowaniu przez organ okoliczności kwestionowanej przez skarżącą, a polegającej na braku poczynienia ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oparciu się wyłącznie na stanowisku organu pierwszej instancji, pomimo że skarżąca sygnalizowała, że z informacji przez nią posiadanych wynika, że prace takie są prowadzone i są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie,
11. b) art. 80 K.p.a. poprzez jego całkowite pominięcie polegające na tym, że w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione, czy istnieją podstawy do zalegalizowania budynku gospodarczego skarżącej, wobec czego decyzja organu odwoławczego nie została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
12. c) art. 8 K.p.a. i art. 78 § 2 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku zweryfikowania okoliczności istotnych dla sprawy, zwłaszcza na nieustaleniu, czy w przedmiotowej sprawie zaniechanie po stronie skarżącej wykonania obowiązków z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i niedostarczenie w zakreślonym terminie dokumentów wynikało z jej winy bądź braku odpowiedniej inicjatywy, czy też z przyczyn od niej niezależnych, co uzasadniałoby przedłużenie terminu, o co skarżąca wnosiła.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci stanowiska Wójta Gminy Niegowa na okoliczność ustalenia, że wbrew stanowisku prezentowanym w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji PINB, Gmina Niegowa przystąpiła do prac zmierzających do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że skarga nie jest uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił uwagę, że zasada wolności budowlanej jako prawa do zabudowy ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane") i można przyjąć, że pośrednio prawo to zostało zakotwiczone w art. 64 Konstytucji gwarantującym prawo do własności i równą dla wszystkich ochronę prawną oraz dopuszczającym ograniczenie własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Także Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo i najsilniejsze prawo do rzeczy skuteczne erga omnes.

Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Wskazane przepisy zawierają wyliczenie obiektów i robót, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Organy prawidłowo uznały i uzasadniły, że budowa budynku o ustalonych wymiarach i parametrach wymagała, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, uzyskania pozwolenia na budowę. Organy prawidłowo też określiły datę budowy przedmiotowego obiektu na podstawie dokumentacji fotograficznej z 2004 r. i z lat 2009-2011. Ustalenia organów wskazujące na przybliżony okres powstania samowoli, tj. lata 2004-2005 są wystarczające, gdyż w sposób jednoznaczny wskazują na przepisy prawa, które należy w niniejszej sprawie zastosować. Chodzi o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Skoro przedmiotowy obiekt budowlany zrealizowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, tym samym prawidłowym było zastosowanie przez organy trybu postępowania przewidzianego w art. 48-49 Prawa budowlanego. Ustalenie zaistnienia samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji wymaga zbadania, czy jest ona zgodna z przepisami szczególnymi i dopiero w przypadku takiej zgodności organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne. Odstąpienie od nakazu przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części wymaga wykazania, że budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych oraz planistycznych. Ustalono jednocześnie, że z przepisów uchwały nr 69/XII/2007 Rady Gminy Niegowa z dnia 31 października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niegowa w części dotyczącej miejscowości [...] i [...] wynika, że działka nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, położona jest w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem [...], oznaczającym tereny trwałych użytków zielonych o przeznaczeniu: podstawowym - tereny pod łąki i pastwiska z niezbędnymi obiektami i urządzeniami towarzyszącymi; uzupełniającym - tereny rolne, tereny infrastruktury technicznej; dopuszczalnym - tereny urządzeń odprowadzania i oczyszczania ścieków.

Działka położona jest w strefie "[...]" - ochrony archeologicznej, w której obowiązuje całkowity zakaz zabudowy rolniczej. Na tej podstawie w zaświadczeniu z dnia 27 sierpnia 2014 r. Wójt Gminy Niegowa wskazał, że budowa budynku na działce [...] jest niezgodna z ustaleniami mpzp obejmującymi sołectwo [...]. Sam fakt niezgodności inwestycji z przepisami planistycznymi wyklucza prawną możliwość jej legalizacji.

Prawidłowo ustalono, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest, wbrew twierdzeniom skarżącej, budynkiem gospodarczym lecz obiektem rekreacji indywidualnej, o czym świadczy wyposażenie w meble kuchenne, zlew, lodówkę, stół, fotele, itp. Kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w niniejszym postępowaniu co potwierdza także sama skarżąca w uzasadnieniu skargi. Niezależnie od tego, czy organ uznałby przedmiotowy obiekt za budynek gospodarczy, czy też za obiekt rekreacji indywidualnej, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy byłoby tożsame, właśnie ze względu na niezgodność inwestycji z przepisami planistycznymi, co jest wystarczają przesłanką do orzeczenia nakazu rozbiórki (por. np. wyrok NSA z 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2472/12).

Nie ma żadnego znaczenia, że prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prace takie mogą trwać bardzo długo i wcale nie jest pewne, że zakończą się dla skarżącej pomyślnie. Nie ma żadnego powodu by dawać prymat interesom osób dopuszczających się samowoli budowlanej, czyli łamiących prawo kosztem interesu społecznego, którego odzwierciedleniem są przepisy planistyczne chroniące przed zabudową tereny wartościowe np. przyrodniczo, archeologicznie, itd.

Sąd stwierdził, że jakkolwiek organ powiatowy niezasadnie wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych tam dokumentów (art. 48 ust. 2 – 4 Prawa budowlanego) mimo niezgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, nie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji mimo tego uchybienia faktycznie stwierdził niezgodność przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego orzekając nakaz rozbiórki, co było przedmiotem analiz także przez organ drugiej instancji, zatem nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Powyższy wyrok został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną B. S. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zakwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, a to:
2. a) art.
3. 48. ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, kiedy w niniejszej sprawie nie ma podstaw do jego zastosowania i pominięcia przez organ okoliczności, że w niniejszej sprawie nie doszło do prawidłowego wszczęcia procedury legalizacyjnej budynku gospodarczego wyłącznie z przyczyn niezależnych od skarżącej, pomimo:
4. - czynnego udziału skarżącej, która swoim działaniem w toku postępowania wielokrotnie uzewnętrzniła wolę wszczęcia postępowania legalizacyjnego, zwłaszcza poprzez liczne wystąpienia do Wójta Gminy Niegowa o uzyskanie zaświadczenia o zgodności jej budynku gospodarczego z mpzp i przyczyn jego niezgodności pomimo, że skarżącej nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia od zaświadczenia Wójta, co znajduje odzwierciedlenie w uzyskaniu przez skarżącą zaświadczenia Wójta Gminy Niegowa o przystąpieniu do prac zmierzających do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
5. - faktu, że skarżąca występowała do organów o prolongatę terminu do przedłożenia dokumentów podkreślając, że w zakreślonym terminie nie jest w stanie ustosunkować się względem nałożonych na nią obowiązków z przyczyn od niej niezależnych;
6. 2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to:
7. a) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na:
8. - przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów w zakresie w jakim Sąd uznał, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce skarżącej nie stanowi budynku gospodarczego w rozumieniu przepisów, a jest obiektem rekreacji indywidualnej, które to ustalenia Sąd poczynił wyłącznie na fakcie, że skarżąca posiada w budynku przedmioty takie jak lodówka czy stół pomimo, że PINB określił budynek skarżącej jako budynek gospodarczy z tym samym wyposażeniem w środku obiektu;
9. - błędnym przyjęciu, że dotychczas przeprowadzone postępowanie było pełne i nie było podstaw do jego uzupełnienia, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wyjaśniono w sposób dostateczny i precyzyjny okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji o rozbiórce, a decyzja organu odwoławczego została oparta na niewypełnieniu przez skarżącą obowiązków z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego;
10. - wskazaniu, że przedłożone przez skarżącą zaświadczenie Wójta Gminy Niegowa o podjęciu się przez organ prac mających na celu zmianę dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dowodem nie mających znaczenia dla sprawy, podczas gdyż jego rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie dla przedmiotowego postępowania zważywszy, że nakaz rozbiórki przy hipotetycznej zmianie tegoż planu może spowodować szkodę majątkową i nieodwracalne skutki w przyszłości dla skarżącej, zaś w świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego w przypadku obiektu ujawnionego na działce skarżącej nie jest już wymagane pozwolenie na budowę;
11. b) art. 80 K.p.a. poprzez jego całkowite pominiecie polegające na tym, że w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione, czy istnieją podstawy do zalegalizowania budynku gospodarczego skarżącej, wobec czego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zostało wydane na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
12. c) art. 8 K.p.a. i art. 78 § 2 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku zweryfikowania okoliczności istotnych dla sprawy, a nadto przy całkowitym zignorowaniu zasady pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej poprzez zaniechanie ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie nieprzedłożenie przez skarżącą dokumentacji żądanej przez organ w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i jej niezłożenie w zakreślonym terminie wynikało z jej winy bądź braku odpowiedniej staranności czy też z przyczyn od skarżącej niezależnych, co uzasadniałoby przedłużenie terminu, a jednocześnie przy całkowitym pominięciu okoliczności, że zgodnie z proponowaną na dzień wydania zaskarżonej decyzji zmianą przepisów Prawa budowlanego inkryminowany obiekt budowlany był wyłączany spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą potwierdzać, w ocenie skarżącej kasacyjnie, jej stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna tylko częściowo spełnia te wymagania. Pod pojęciem przytoczenia podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa (z uwzględnieniem podziału na jednostki redakcyjne), które w ocenie skarżącej kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie kasacji ma z kolei zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż ta, która została zastosowana przez Sąd w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2356/15, opub. w LEX nr 2332935). Przypomnienie powyższych zasad jest niezbędne, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie nie w pełni im odpowiadają.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie uchwałą z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010/1/1 rozstrzygnął, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Tym samym mimo częściowej wadliwości przytoczonych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął do rozpoznania wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną ponieważ z treści zarzutów wynika, w ramach jakiej podstawy kasacyjnej są stawiane, a z jej uzasadnienia daje się ustalić stanowisko strony co do tych zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie są zasadne.

Nietrafnie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.

48. ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ocenę jego nieprawidłowego zastosowania w tej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w tej sprawie została skutecznie wszczęta procedura legalizacyjna budynku znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości [...].

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myszkowie nałożył na skarżącą na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów warunkujących legalizację obiektu. Taki obowiązek spoczywał na organie niezależnie od tego, czy skarżąca zamierzała skorzystać z możliwości legalizacji, czy też nie. Okoliczność, że skarżącą nie przedłożyła zaświadczenia właściwego wójta stwierdzającego zgodność przedmiotowego budynku na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi w tej sprawie naruszenia prawa przez organ. Jak przy tym wynika z argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, sama skarżąca kasacyjnie zdawała sprawę z treści planu miejscowego obowiązującego na datę wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, która to treść uniemożliwia legalizację. Postępowanie legalizacyjne stanowi próbę pozostawienia ("legalizacji") nielegalnie wybudowanego budynku o ile zostaną spełnione przesłanki wynikające z art. 48 i 49 Prawa budowlanego. W razie braku spełnienia tych przesłanek, także z przyczyn niezależnych od strony, obowiązkiem organu jest wydanie nakazu rozbiórki.

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zgodność z planem miejscowym w procesie legalizacji obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego bada się na datę wydania decyzji o zalegalizowaniu (jeżeli jest dany obiekt zgodny z tym planem i spełnione zostały pozostałe przesłanki) lub decyzji o nakazie rozbiórki (w przypadku, między innymi, braku zgodności obiektu z planem miejscowym). Późniejsze w stosunku do postępowania legalizacyjnego postępowania planistyczne zmierzające do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają znaczenia w tej sprawie.

Niezasadny jest także i ten zarzut skargi kasacyjnej, jakoby skarżącej organ pierwszej instancji odmówił prolongaty (przedłużenia) terminu do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia wszczynającego procedurę legalizacji. Postanowienie nakładające obowiązki wydano w dniu [...] marca 2014 r. wyznaczając maksymalny termin do wykonania nałożonych nim obowiązków do dnia 30 lipca 2014 r., a decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] lutego 2015 r. Strona skarżąca miała więc ponad 10 miesięcy na realizację obowiązku polegającego na przedłożeniu 4 egzemplarzy projektu budowlanego, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wraz z projektem zagospodarowania działki, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia o zgodności budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak jednak wynika z akt sprawy w tym czasie żadnego z ww. obowiązków skarżąca nie dopełniła.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania. Nie znajduje potwierdza zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce skarżącej nie stanowi budynku gospodarczego w rozumieniu przepisów, a jest obiektem rekreacji indywidualnej. Zarzut ten nie jest zasadny już z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie jedynie przytoczyła ten zarzut bez wskazania, w jaki sposób lub w jakim zakresie dokonanie ustalenia sposobu korzystania z budynku na działce nr [...] w [...] miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej tylko wtedy może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie wskaże, na czym polegał wpływ uchybienia stanowiącego zarzut skargi kasacyjnej na wyrok Sądu pierwszej instancji.

Jak natomiast wynika z treści samej skargi kasacyjnej, sama strona skarżąca podaje, że kwestia zakwalifikowania przedmiotowego budynku do kategorii budynków gospodarczych lub obiektów rekreacji indywidualnej nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie. Skoro sama skarżąca nie wskazuje, aby kwestia zakwalifikowania danego budynku miała jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie zastępować skarżącej.

Niezasadnym jest zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy w tej sprawie nie wyjaśniły w sposób dostateczny i precyzyjny okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji o rozbiórce. Nie ulega wątpliwości i trafnie oceni to Sąd pierwszej instancji, że decyzja organu odwoławczego została oparta na niewypełnieniu przez skarżącą obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w tej sprawie organy ustaliły okoliczności faktyczne sprawy i trafnie organy wskazały, że z powodu niewypełnienia nałożonego na skarżąca obowiązków, następuje wydanie decyzji o rozbiórce. Nawet hipotetycznie zakładając, że w przyszłości może nastąpić zmiana obowiązującego dla działki nr [...] planu miejscowego, to planowana w przyszłości zmiana planu miejscowego nie mogła stanowić podstawy do odmowy prowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Także podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że po zrealizowaniu przez skarżącą przedmiotowej samowoli budowlanej, obecnie obowiązujące przepisy przewidują, że dla takich obiektów budowlanych wymagane jest zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę, nie miało w tej sprawie znaczenia.

Sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jej budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze objętej art. 48-49 Prawa budowlanego. Zasady tej nie naruszył w tej sprawie Sąd pierwszej instancji.

Niezasadne są i te zarzuty skargi kasacyjnej, w których skarżąca zarzuca naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez jego całkowite pominiecie polegające na tym, że w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione, czy istnieją podstawy do zalegalizowania budynku gospodarczego skarżącej i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie został wydany w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie wykonała żadnego z nałożonych na nią obowiązków jak i to, że budynek na działce nr [...] został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Skoro było podstaw do legalizacji, to Sąd pierwszej instancji oddalając w tej sprawie skargę na decyzję organu drugiej instancji w przedmiocie rozbiórki nie naruszył prawa.

Również i ostatni zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 8 K.p.a. i art. 78 § 2 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku zweryfikowania okoliczności istotnych dla sprawy oraz całkowite zignorowanie zasady pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej poprzez zaniechanie ustalenia przyczyn, na podstawie których skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów, jest niezasadny. Zasada zaufania strony do organów administracji nie polega na tym, że organy te naruszają prawo na korzyść jednej strony. Organy administracji mają obowiązek obiektywnego i bezstronnego prowadzenia postępowania gromadząc niezbędny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy i dokonanie prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów. W tej sprawie oddalając skargę Sąd pierwszej instancji trafnie ustalił, że prawidłowo został zebrany materiał dowodowy i organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 78 § 2 K.p.a. jest bezzasadny, ponieważ dotyczy on braku uwzględnienia żądania strony co do przeprowadzenia dowodu w sprawie, a jak wynika z akt sprawy skarżąca takiego żądania nie zgłaszała w toku postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro w tej sprawie żaden zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest zasadny, a nie zachodzą żadne przesłanki do uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu naruszenia prawa skutkującego nieważnością postępowania, to skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. należało oddalić.