Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 251/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu kolejowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", nakazującą w terminie do 31 grudnia 2016 r. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu kolejowego w O. (gmina K.), nad torami kolejowymi linii nr [...] i [...], na działce nr [...] stanowiącej obszar kolejowy, poprzez zabezpieczenie przed upadkiem luźnych elementów betonu z pozostałości po częściowo skutym żelbetonowym chodniku służbowym, np. poprzez osiatkowanie lub całkowite usunięcie pozostałości tego chodnika.
Organ zaznaczył, że ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby wiadukt kolejowy stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. Powołując się na treść art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i podkreślił, że stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany czy własność obiektu nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie. Artykuł 2 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów odrębnych. Zatem w przypadku zaistnienia przepisów szczególnych, te ostatnie będą miały pierwszeństwo w zastosowaniu. Organ wskazał, że do przepisów szczególnych w niniejszej sprawie należy zaliczyć ustawę z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r., poz. 1160 ze zm.) i ustawę z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1297 ze zm.), zwaną dalej "u.t.k.".
Wskazał również, że działka nr [...] (obecnie [...] – podział polegał na wyłączeniu z obszaru kolejowego działki [...] zabudowanej budynkami) objęta jest decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 2014 r. poz. 25 ze zm.) w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych – [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w K., obręb O. oraz własności wiaduktu kolejowego (KW Nr [...]). Z mocy prawa, art. 34 ust. 3 ww. ustawy komercjalizacyjnej P. S.A. jest właścicielem tego wiaduktu.
GINB podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy komercjalizacyjnej z dniem wpisu do rejestru handlowego skarżącej Spółki, odrębny podmiot w odniesieniu do P. S.A., wstępuje w prawa i obowiązki P. S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym i na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy komercjalizacyjnej staje się zarządem kolei, w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym.
Dalej podał, że zarządzanie infrastrukturą kolejową powierzono z mocy prawa skarżącej Spółce. Wyjątek wprowadza art. 15 ust. 4a ustawy komercjalizacyjnej, gdzie skarżąca Spółka została zwolniona z zarządzania budynkami i budowlami przeznaczonymi do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Sytuacja ta nie dotyczy niniejszej sprawy, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 4b wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych. Bezspornym jest, że wiadukt dawnej kolejki wąskotorowej (przęsło i przyczółki) leży na nieruchomości stanowiącej obszar kolejowy, na którym usytuowane są linie kolejowe Nr [...] i [...].
Utrzymanie budowli (w tym budowli będących własnością P. S.A.) położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych należy do skarżącej Spółki.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego; art. 15 ust. 4a ustawy komercjalizacyjnej w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 u.t.k. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998 r. Nr 151, poz. 987); art. 15 ust. 4a ustawy komercjalizacyjnej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.k. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.k.; art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 251/17, oddalając skargę, stwierdził, że organy prawidłowo skierowały decyzje do skarżącej Spółki. Skoro z art. 15 ust. 4 ustawy komercjalizacyjnej wynika, że skarżąca Spółka staje się zarządem kolei, w rozumieniu ustawy o której mowa w art. 14 ust. 2 pkt 2 u.t.k., to niewątpliwie utrzymanie budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych należy do skarżącej. Wbrew zarzutom skargi z powołanych wyżej przepisów prawa wynika jednoznacznie, że decyzje powinny być skierowane do skarżącej. A zatem w tej części zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W konsekwencji, podobnie należało ocenić stanowisko w zakresie naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a., wobec braku uzasadnienia przyczyn, dla których obowiązki zostały nałożone na zarządcę obiektu budowlanego, a nie na jego właściciela. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas oględzin spornego wiaduktu nie znajduje potwierdzenia eksponowane w pierwszej kolejności w skardze również naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego zastosowanie pomimo, że organy nie wskazały z naruszenia jakich przepisów prawa wynika nieodpowiedni stan techniczny obiektu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych nieodpowiedni stan techniczny zazwyczaj jest skutkiem zużycia technicznego obiektu budowlanego, do którego dochodzi w miarę upływu czasu, wskutek zużycia pewnych elementów, pogorszenia substancji, braku remontów, właściwej dbałości.
Zatem stan ten może, ale nie musi być wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 czerwca 2017 r., II SA/Gl 287/17; wyrok WSA w Gdańsku z 7 czerwca 2017 r., II SA/Gd 131/17).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji; rozważenie przez Sąd uchylenia w całości decyzji [...] WINB; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 15 ust. 4a ustawy komercjalizacyjnej w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 u.t.k. w zw. z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wiadukt kolejowy będący częścią drogi kolejowej wąskotorowej użytkowanej w przeszłości dla celów prywatnych stanowi część linii kolejowej lub infrastruktury kolejowej i w konsekwencji pozostaje w zarządzie skarżącej, podczas gdy prawidłowa wykładnia pozwala uznać, że skarżąca Spółka nie ponosi odpowiedzialności za obiekt budowlany stanowiący część infrastruktury liniowej podmiotu prywatnego, co doprowadziło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nieuzasadnionego oddalenia skargi;
- - art. 15 ust. 4a ustawy komercjalizacyjnej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.k. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.k., polegające na ich błędnym niezastosowaniu, pomimo że ustawa o transporcie kolejowym (a więc również wynikające z niej obowiązki) nie ma zastosowania do transportu szynowego wykonywanego w ramach wewnątrzzakładowego procesu produkcji jednego lub kilku sąsiadujących przedsiębiorstw, w tym na obszarze górniczym – kopalń odkrywkowych, zwałowisk odpadów, zakładów hutniczych i koksowni, w trakcie którego pojazdy w nim uczestniczące nie wyjeżdżają poza obszar przedsiębiorstw lub wyjeżdżają wyłącznie na infrastrukturę prywatną, do którego należy zaliczyć linię kolei wąskotorowej;
- - art. 15 ust. 1, ust. 4, ust. 4a i 4b w zw. z art. 17 ust. 1 i 5 ustawy komercjalizacyjnej, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z uwagi na to, iż skarżąca Spółka stała się z mocy prawa zarządem kolei, to zarządza wszystkimi budowlami znajdującymi się na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych, które stanowią własność P. S.A., kiedy to w przypadku gruntów o nieuregulowanym stanie prawnym, jakim był grunt położony w Osinach, P. P. S.A. i P. S.A. były zobowiązane zawrzeć umowę o korzystaniu z takiego rodzaju gruntów, w której określą wzajemne prawa i obowiązki oraz grunty lub obiekty, którymi P. P. S.A. będzie zarządzać;
- - art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie, polegające na nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego wiaduktu kolejowego na zarządcę infrastruktury kolejowej, w sytuacji gdy P. P. S.A. nie jest właścicielem oraz zarządcą obiektu budowlanego, na którego w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć ww. obowiązek.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu przez WSA w Warszawie, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania oraz na potraktowaniu w sposób marginalny zarzutów skarżącej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pominął ważne dla rozstrzygnięcia przesłanki wynikające z zawartej pomiędzy P. P. S.A., a P. S.A. umowy, która została zawarta na podstawie art. 17 ust. 5 i 6 u.t.k., a następnie oddalił skargę, która miała uzasadnione podstawy;
- - 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi z uwagi na uznanie, że wiadukt został przekazany skarżącej Spółce w zarząd, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika całkowicie odmienny wniosek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi, która miała uzasadnione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w okolicznościach tej sprawy mamy do czynienia z nakazem, którego celem jest jak najszybsze usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu (art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Utrzymanie zaś obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym należy do obowiązków jego właściciela lub zarządcy. W tej zaś sprawie doszło do niewadliwego nałożenia obowiązku na zarządcę linii kolejowej, w skład której wchodzi przedmiotowy wiadukt. Jakie zatem desygnaty przesądzają o prawidłowości ww. oceny prawnej. Otóż na podstawie art. 4 pkt 1 u.t.k. i zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy o transporcie kolejowym w skład infrastruktury kolejowej wchodzą m.in. obiekty inżynieryjne, do których zalicza się wiadukty, pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania.
Mowa tu więc o zarządzaniu i utrzymaniu linii kolejowej. Przepisy obowiązującego prawa zarówno w zakresie infrastruktury kolejowej, jak i linii kolejowej nie dokonują wyraźnego rozróżnienia na wiadukty (1) przez które przebiega dana linia kolejowa oraz (2) na wiadukty pod którymi przebiega linia kolejowa. Niezależnie od dokonania takiego faktycznego podziału, prawnie każdy wiadukt jako konstrukcja bezpośrednio lub pośrednio związana z ruchem pojazdów kolejowych jest kolejowym obiektem inżynieryjnym (§ 4 pkt 1 lit. b i § 48 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Te zaś zgodnie z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia jako obiekty inżynieryjne stanowią wyposażenie techniczne linii kolejowej.
Ponadto wiadukt prawnie kwalifikowany jest jako budowla kolejowa, przez którą rozumie się całość techniczno-użytkową wraz z gruntem, na którym jest usytuowany (§ 3 pkt 1 ww. rozporządzenia). Już chociażby z prawnej kwalifikacji wiaduktu wynika, że jest to budowla, która wchodzi w skład linii kolejowej. W konsekwencji z wykładni językowej art. 15 ust. 4a ustawy komercjalizacyjnej wynika, że to skarżąca Spółka zarządza przedmiotowym wiaduktem, który stanowi części linii kolejowej. Na uwagę zasługuje, że przepis ten dotyczy też pozostałej infrastruktury kolejowej (a do tej także prawnie należy zaliczyć wiadukt). Tego rodzaju infrastruktury kolejowej nie można zaliczyć do budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy, ponieważ to inna grupa budowli kolejowych, tj. kolejowych budowli towarzyszących (§ 98-99 ww. rozporządzenia), a nie – kolejowych obiektów inżynieryjnych, do których zalicza się wiadukt (§ 48 ust. 1 ww. rozporządzenia).
Poza tym z treści art. 15 ust. 4b ww. ustawy wynika, że wskazane w art. 15 ust. 4a wyłączenie nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowej. Oznacza to, że niezależnie od tego z jaką budowlą mamy do czynienia, znaczenie dla ustalenia co podlega zarządowi skarżącej Spółki ma i tak okoliczność czy przedmiotowy wiadukt znajduje się na gruncie, który wchodzi w skład linii kolejowej. W tej sprawie jak ustalono przedmiotowy wiadukt stoi na gruncie (działka nr [...]), który wchodzi w skład linii kolejowej. Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do funkcjonowania w przeszłości kolejki wąskotorowej (wewnątrzzakładowej), której linia przebiegała przez przedmiotowy wiadukt nie jest przekonująca. Nie wynika z niej jaki inny podmiot miałyby być zobowiązany do wykonania określonego w zaskarżonej decyzji nakazu, albowiem aktualnie przez ww. wiadukt nie przebiega żadna linia kolejowa.
Treść wskazywanej w tym zakresie umowy nie jest przesądzająca. Nie wykazano, w skład którego przedsiębiorstwa miałaby wchodzić rzeczona linia wąskotorowa. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. pozbawione są skuteczności, ponieważ ewentualne naruszenia prawa procesowego o tyle mogą być uwzględnione w postępowaniu kasacyjnym o ile mają istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podobnie należy ocenić argumentację odnoszącą się do nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. W tej sprawie nie mamy do czynienia z takimi okolicznościami, ponieważ niewątpliwie działka nr [...] stanowi własność P. S.A.; zaś linia kolejowa, która przebiega przez tą działkę znajduje się w zarządzie skarżącej Spółki.
Nie można także pominąć, przy ocenie racjonalności skierowania nakazu do podmiotu zarządzającego funkcjonującą linią kolejową, okoliczności, że w głównej mierze treść nałożonego obowiązku ma na celu jedynie zabezpieczenie przed upadkiem luźnych elementów betonu, co niewątpliwie związane jest z zachowaniem odpowiedniego stanu bezpieczeństwa ruchu kolejowego w ramach funkcjonującej tam linii kolejowej będącej w zarządzie skarżącej Spółki. W tym zaś zakresie prawne obowiązki związane są właśnie z zarządzaniem infrastrukturą kolejową, które polegają nie tylko na prowadzeniu ruchu pociągów na liniach kolejowych, lecz także utrzymaniu infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, i ogólnie rzecz biorąc, zarządzaniu nieruchomościami wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej (art. 5 pkt 1, 3 i 5 u.t.k.). A zatem nałożony w okolicznościach tej sprawy nakaz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zasadniczo odpowiada ustawowym obowiązkom, które mieszczą się w zakresie zarządu infrastrukturą kolejową w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym.
Stąd przypisanie pierwszeństwa zarządcy linii kolejowej w skierowaniu do niego nakazu posiada prawnie uzasadnione względy. Także z art. 61 Prawa budowlanego wynika, że obowiązki w tym zakresie można skierować do zarządcy. O wyborze podmiotu, do którego kierowany jest nakaz decydują bowiem prawne i faktyczne względy, które w okolicznościach tej sprawy uzasadniały wskazanie skarżącej Spółki, a nie np. właściciela nieruchomości. Oczywiście należy stwierdzić, że jest to w ogólności problematyka ocenna, dlatego nie może być pozbawiona pewnego pragmatyzmu, który ma jednak na celu wskazanie tego podmiotu, który w ramach obowiązujących przepisów może skutecznie podjąć określone działania. Tak jak w tej sprawie – podmiot odpowiedzialny za prowadzenie ruchu pociągów wie kiedy i w jaki sposób wykonać prace zabezpieczające. Tak też w ramach omawianego problemu kształtowało się stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, różnicujące odpowiedzialność za stan techniczny wiaduktów znajdujących się nad torami kolejowymi w zależności od stanu technicznego poszczególnych jego części.
Stąd dla przykładu za stan nawierzchni wiaduktu, przez który przebiega droga wskazywano zarządcę drogi mimo, że właścicielem wiaduktu jest inny podmiot. Skoro w tej sprawie nie wykazano aby istniał inny podmiot odpowiedzialny za stan techniczny wiaduktu, jak i aby istniały takie elementy znajdujące się na nim, aby umożliwiały obecnie wskazanie innego podmiotu zarządzającego – Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że decydujące o wyniku sprawy były okoliczności związane ze sprawowanym przez skarżącą Spółkę zarządem linii kolejowej, na której znajduje się przedmiotowy wiadukt. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 15 ust. 4a ustawy komercjalizacyjnej w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 u.t.k. w zw. z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia; art. 15 ust. 4a ustawy komercjalizacyjnej w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.k. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.k.; art. 15 ust. 1, ust. 4, ust. 4a i 4b w zw. z art. 17 ust. 1 i 5 ustawy komercjalizacyjnej; art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.