Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygnatura akt II SA/Łd 876/17, oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasta [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2017 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r. o ustaleniu Gminie Miasta [...] opłaty legalizacyjnej w wysokości 375.000 zł z tytułu samowolnej budowy kiosku o funkcji handlowej przy przystanku autobusowym na ul. [...] - działka nr [...] w obrębie [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżąca przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W podstawach kasacyjnych dotyczących przepisów postępowania skarżąca zarzuciła naruszenie po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., po drugie, art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędne oddalenie skargi, mimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.
W podstawach kasacyjnych dotyczących prawa materialnego zarzucono naruszenie:
- - art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kiosk uliczny typu kontenerowego, nie połączony trwale z gruntem i przeznaczony do czasowego użytkowania jest budynkiem, gdy zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego spełnia on kryteria obiektu tymczasowego,
- - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustawienie tymczasowego obiektu budowlanego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, gdy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego budowa tymczasowego obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego,
- - art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że tymczasowy obiekt budowlany w postaci kiosku ulicznego został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w związku z czym mają do niego zastosowanie przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej, mimo że nie jest on budynkiem i nie wymaga pozwolenia na budowę, co powoduje, że nie ma do niego zastosowania instytucja prawna, będąca podstawą rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z 21 lutego 2018 r. skarżąca zrzekła się rozprawy, dosłownie oświadczając, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) zauważyć należy, że z przytoczenia podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia nie wynika na czym miało polegać naruszenie art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Z powiązania w podstawach kasacyjnych art. 10 § 1 k.p.a. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego może wynikać, że naruszenie pierwszego z powołanych przepisów należy łączyć z podniesioną dość obszernie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestią, jak to ujmuje skarżąca, nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.
Uwzględniając powyższe należy przede wszystkim stwierdzić, że podstawy kasacyjne, w których zarzuca się, że krąg stron postępowania w rozpoznawanej sprawie powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, są niezasadne, gdyż powołany przepis dotyczy stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zaś rozpoznawana sprawa nie dotyczy pozwolenia na budowę tylko legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego, w ocenie organu administracji, bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ponadto zauważyć należy, że uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca twierdziła, że nie zostały prawidłowo ustalone strony postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej świadczy o tym to, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 3 października 2016 r. zostało doręczone jednostce budżetowej Miasta [...] - Zarządowi Inwestycji Miejskich. Zarzucono też, że organ administracji nie ustalił, czy ta jednostka była upoważniona do działania w imieniu Miasta [...]. Twierdzono przy tym, że właściwą do występowania w rozpoznawanej sprawie jednostką organizacją jest Zarząd Dróg i Transportu, przy czym podkreślono, że ta jednostka jest właściwa nie tylko na podstawie wewnętrznych uregulowań, ale także jako inwestor i zarządca dróg. Podniesiono też, że na to, iż organ administracji postępuje niewłaściwie wskazywało to, iż Zarząd Inwestycji Miejskich powstał 1 lipca 2016 r., zaś inwestycja, której dotyczy sprawa, była prowadzona wcześniej.
Uzasadniając dalej skargę kasacyjną wywiedziono, że organ administracji powinien był krąg stron postępowania ustalić na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto wskazano na skutek skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania w postaci nieważności decyzji.
Odnosząc się do tych twierdzeń, które - jak już powiedziano - w ocenie NSA łączą się z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wskazać należy, że postępowanie w sprawie obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, zostało wszczęte nie zawiadomieniem z 3 października 2016 r., ale co najmniej wtedy, gdy organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadził oględziny tego obiektu budowlanego, czyli 24 czerwca 2016 r. Istotne jest, że o tych oględzinach został zawiadomiony m.in. Zarząd Dróg i Transportu, który następnie brał udział w postępowaniu, gdyż do niego skierowano m.in. wezwanie z 27 czerwca 2016 r. dotyczące przedłożenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa oraz pismo z 13 lipca 2016 r. zawierające prośbę o przedłożenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz projektu zagospodarowania terenu. To ostatnie pismo zostało wykonane przez Zarząd Inwestycji Miejskich, który przy piśmie z 29 lipca 2016 r. przysłał żądane dokumenty.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z 7 września 2016 r. poinformował Zarząd Dróg i Transportu, że zakończył postępowanie wyjaśniające w sprawie "legalności kiosku o funkcji handlowej, zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...]" oraz że ocenia, iż wskazany obiekt budowlany został zbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż "właściciel - Gmina Miasta [...] reprezentowana przez Zarząd Dróg i Transportu w [...] naruszył dyspozycję art. 28 ustawy Prawa budowlanego". Później zaś, pismem z 3 października 2016 r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy wskazanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, przy czym to zawiadomienie skierował do Gminy Miasta [...] reprezentowanej przez Zarząd Inwestycji Miejskich. Po czym, 26 października 2016 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wydał postanowienie, którym nakazał Gminie Miasta [...] wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz nałożył na ten sam podmiot obowiązki związane z zalegalizowaniem samowoli budowlanej, doręczając to postanowienie Gminie Miasta [...] reprezentowanej przez Zarząd Inwestycji Miejskich.
Postanowienie to zostało wykonane przez Zarząd Dróg i Transportu, który przy piśmie z 31 stycznia 2017 r. przesłał dokumenty wymagane do legalizacji samowoli budowlanej. Kolejne pisma organu administracji były kierowane do Zarządu Dróg i Transportu, w tym także oba zaskarżone w sprawie postanowienia dotyczące opłaty legalizacyjnej. Istotne jest też to, że zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji zostało wniesione w ten sposób, że jako stronę postępowania wskazano "Miasto [...] - Zarząd Dróg i Transportu", a osoba je podpisująca wywodziła swoje umocowanie, wykazane odpowiednimi dokumentami, od Prezydenta Miasta [...] poprzez Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu. Podobnie została sporządzona skarga do Sądu pierwszej instancji. W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego była Gmina Miasta [...], za którą działała jej jednostka organizacyjna w postaci Zarządu Dróg i Transportu w oparciu o prawidłowe umocowanie.
Nie został więc naruszony art. 10 § 1 k.p.a., gdyż o wszystkich istotnych czynnościach podejmowanych w tym postępowaniu przez organy administracji strona ta była zawiadamiana. Na marginesie zauważyć należy, że także pisma kierowane do Zarządu Inwestycji Miejskich można uznać za skutecznie doręczone gminie, gdyż jest to też jednostka organizacyjna Gminy Miasta [...]. W tych okolicznościach brak podstaw do przyjęcia, ze w postępowaniu administracyjnym naruszono art. 10 § 1 k.p.a.
Wyjaśniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przytoczono szereg wypowiedzi doktryny prawa dotyczących uzasadnienia decyzji i postanowień, jednakże nie wskazano, których warunków uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie spełniają. Jedyny konkretny zarzut odnoszący się do uzasadnień zaskarżonych postanowień to zarzut, że "zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera nawet przytoczenia wszystkich treści przepisów prawa, które legły u podstawy jej wydania". Z dalszej części uzasadnienia wynika, że zdaniem skarżącej w uzasadnieniu postanowienia nie może być tylko "powoływana numeracja przepisów".
Odnosząc się do tak ujętych podstaw kasacyjnych zawierających zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że przytoczenie przepisów prawa, wymagane na podstawie powołanego przepisu prawa jako element prawnego uzasadnienia decyzji (postanowienia), nie musi być rozumiane jako zacytowanie dosłownej treści wszystkich przepisów prawa zastosowanych przez organ administracji. W związku z tym wskazać należy, że w postanowieniach organów obu instancji wskazano podstawę prawną wydanych postanowień, zaś w uzasadnieniach tych postanowień, niektóre przepisy w części zacytowano. Zatem podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie są zasadne.
Wyjaśniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. stwierdzono, że "mankamentem prowadzonego przez organ postępowania jest nie zidentyfikowanie samego przedmiotu postępowania". Dalej przytoczono wypowiedź doktryny prawa dotyczącą art. 7 k.p.a. i stwierdzono, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji "prowadząc postępowania nie tylko nie zidentyfikował problemu, ale co najistotniejsze nieprawidłowo ustalił jego przedmiot, co w konsekwencji spowodowało wydanie wadliwego rozstrzygnięcia". Nie jest jasne, co autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Być może ta część uzasadnienia ma być powiązana z następnymi wywodami, które dotyczą już jednak podstaw kasacyjnych o charakterze materialnoprawnym. Nie jest to jednak wyraźnie stwierdzone. W związku z tym podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie są zasadne.
Nie są także zasadne podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., gdyż na temat tego przepisu nie ma w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnych wyjaśnień.
Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że nie ma istotnego znaczenia to, że kiosk, którego dotyczy sprawa, jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Już z samej definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że jest to obiekt budowlany, a więc, że ma do niego zastosowanie zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, według której, o ile co innego nie wynika z art. 29 – 31 tej ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro bowiem tymczasowy obiekt budowlany jest obiektem budowlanym to jego budowa, a także montaż, stanowią roboty budowlane, gdyż z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
W związku z tym do budowy lub montażu tymczasowego obiektu budowlanego ma zastosowanie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że co do zasady tego rodzaju roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę.
Podstawowym przepisem, który stanowił i stanowi podstawę zwolnienia budowy tymczasowego obiektu budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia właściwemu organowi administracji budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wskazany przepis zwalniający od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego nie miał więc w sprawie zastosowania, gdyż do jego zastosowania konieczne jest dokonanie zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego, co w sprawie nie miało miejsca.
Ponadto istotnym warunkiem jego zastosowania jest to, aby tymczasowy obiekt budowlany był przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie do 180 dni, zaś Sąd pierwszej instancji wskazał, a skarżąca tego w skardze kasacyjnej nie zakwestionowała, że w odniesieniu do kiosku, którego dotyczy sprawa, zawarto umowę dzierżawy na 3 lata.
Z powyższego wynika, że nie są zasadne twierdzenia skarżącej, że kiosk, którego dotyczy sprawa, nie wymagał pozwolenia na budowę. W związku z tym nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż skoro obiekt budowlany, wymagający pozwolenia na budowę, został wybudowany bez takiego pozwolenia, to ma zastosowanie legalizacja samowolnie postawionego obiektu budowlanego przewidziana w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego.
Reasumując stwierdzić należy, że podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia prawa materialnego także nie są zasadne.
Z uwagi na powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. NSA sprostował oczywistą omyłkę w określeniu w wyroku Sądu pierwszej instancji skarżącej. Zaskarżonym postanowieniem oraz poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej nałożono na Gminę Miasta [...]. Ta jednostka samorządu terytorialnego wniosła też skargę do sądu administracyjnego. Tak też powinna być określona strona skarżąca w wyroku Sądu pierwszej instancji. Brak podstaw prawnych, aby w wyroku sądu administracyjnego do nazwy jednostki samorządu terytorialnego dodawać nazwę jej jednostki organizacyjnej, przy pomocy której załatwia ona sprawę, należącą do kompetencji samorządu terytorialnego, w związku z którą powstała sprawa administracyjna i następnie sprawa przed sądem administracyjnym.
Dodatkowo należy zauważyć, że takie "łączone" określenie strony postępowania przed sądem administracyjnym może być mylące, gdyż zdolność sądową przed tym sądem mają zarówno jednostki samorządu terytorialnego (dlatego, że posiadają osobowość prawną - art. 25 § 1 p.p.s.a.), jak też samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 25 § 2 p.p.s.a.). W związku z tym połączenie w określeniu strony przed sądem administracyjnym nazwy jednostki samorządu terytorialnego z nazwą jednostki organizacyjnej tej jednostki samorządu terytorialnego nieposiadającej osobowości prawnej może sugerować, że chodzi o dwa odrębne podmioty posiadające zdolność sądową przed sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie ulega jednak wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego i następnie przed sądem administracyjnym była Gmina Miasta [...], a nie nadto Zarząd Dróg i Transportu. W związku z tym sposób określenia skarżącej w wyroku jest oczywistą omyłką "sprowokowaną" podobnym określeniem strony skarżącej w skardze.
Wobec tego, że skarżąca w piśmie z 21 lutego 2018 r. zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu tego pisma, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.