Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 89/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z 5 września 2019 r., II SA/Lu 420/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie w sprawie ze skargi W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowa z siedzibą w L. (Spółka) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (LWINB) z 23 maja 2019 r., nr ZOA-VII.7721.9.2019, w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych – oddalił skargę.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta Lublin decyzją nr 1239/16 z 11 października 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. S.A. z siedzibą w Lublinie pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]", "[...]" i "[...]" z wielostanowiskowym garażem podziemnym wraz z instalacjami, miejscami postojowymi, dojściami i drogami wewnętrznymi (kategoria obiektu XIII). Załącznikiem do pozwolenia na budowę był projekt budowlany autorstwa: w branży architektonicznej mgr inż. arch. Ł. G., sprawdzający mgr inż. J. G.; w branży konstrukcyjnej mgr inż. J. G., sprawdzającym mgr inż. K. K.; w branży elektrycznej mgr inż. J. W., sprawdzający inż. R. j. B.; w branży sanitarnej mgr inż. P. N., sprawdzający mgr inż. Z. N. oraz w branży drogowej mgr inż. G. K., sprawdzający mgr inż. A. D. Decyzja powyższa zmieniona została decyzją z dnia 1 marca 2017 r. w zakresie obejmującym projekt zagospodarowania, gdzie w układzie komunikacyjnym zlikwidowano części drogi wewnętrznej zamiennie z utwardzeniem pod stację transformatorową. Następnie pozwolenie na budowę przeniesiono decyzją z dnia 5 czerwca 2017 r. na W. Sp. z o.o., [...] Spółka Komandytowo-Akcyjna.

W wyroku wskazano dalej, że wnioskiem skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (PINB) z 1 marca 2019 r., Spółka wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych " [...]", " [...]" i "[...]" z wielostanowiskowym garażem podziemnym wraz z instalacjami na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...] powstałych po podziale [...], [...] przy ul. [...] i [...] w L. Postanowieniem z 8 marca 2019 r. PINB wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku o enumeratywnie wskazane dokumenty, w tym: informację geodety o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzoną przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe; protokoły pomiaru skuteczności działania wentylacji mechanicznej w mieszkaniach i garażu; obliczenia statyczne i wymiarowanie wszystkich zmienionych elementów konstrukcyjnych w poszczególnych obiektach budowlanych; protokoły pomiarów instalacji telekomunikacyjnych; oświadczenie kierownika budowy zgodnie z treścią art. 57 ust. 1 pkt. 2a i 2b Prawa budowlanego (brak poświadczenia projektanta - autora projektu branży konstrukcyjnej będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę). Pouczono przy tym, że nieusunięcie wymienionych braków, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, spowoduje wydanie w drodze decyzji sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania.

Sąd pierwszej instancji przywołał dalej, że decyzją z 28 marca 2019 r., znak: PNB.IO.III. 10.5121/21/159878/19, PINB, działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb) odmówił Spółce pozwolenia na użytkowanie inwestycji wskazanej we wniosku z 1 marca 2019 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ze względu na dokonane przez inwestora w toku budowy znaczące zmiany, polegające na zmniejszeniu wymiarów fundamentów, przedłożona dokumentacja nie daje wystarczających podstaw, aby uznać, iż zachowane jest bezpieczeństwo nośności fundamentów, a tym samym bezpieczeństwo życia, zdrowia użytkowników budynków i garażu podziemnego. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor załączył między innymi rysunki z naniesionymi zmianami m. in. w branży konstrukcyjnej. Na rysunkach wskazano m.in.: zmiany w zakresie znacznego zmniejszenia szerokości fundamentów pod ścianami budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak również pod budynkiem garażu podziemnego oraz znaczne zmiany w zakresie wymiarów stóp fundamentowych i grubości stropów.

Rysunki zamienne zmian zakwalifikowanych jako "nieistotne" sygnowano podpisami i pieczątkami projektanta branży arch. Ł. G., rzeczoznawcy do spraw ppoż. G. K., rzeczoznawcy do spraw higieniczno-sanitarnych P. F. i mgr inż. B. C. – projektanta bez ograniczeń w branży konstrukcyjnej, nie będącego autorem projektu budowlanego spornej inwestycji. W ocenie organu I instancji dołączone do wniosku oświadczenie B. C. o przyjęciu na siebie odpowiedzialności za prawidłowość przyjętych rozwiązań i obliczeń w dokumentacji projektowej zamiennej oraz zakwalifikowaniu dokonanych zmian jako nieistotnych, nie jest zgodne z wymogami art. 36a ust. 6 uPb, ponieważ nie był on przez inwestora umocowany w procesie budowlanym jako projektant, ani jako pełniący nadzór autorski, inspektor nadzoru inwestorskiego, kierownik budowy lub kierownik robót, o czym świadczą zapisy w dzienniku budowy oraz akta sprawy.

Od decyzji powyższej odwołanie wniosła Spółka, do odwołania dołączono: Aneks nr 2 z 10 kwietnia 2019 r. do dokumentacji "[...]"; opinię geotechniczną autorstwa uprawnionego geologa; sprawozdanie z badań wytrzymałości warstw gruntowych (margiel i opoka) dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. Z. w L.; opracowanie "Obliczenia statyczne dla projektu wykonawczego, zamiennego konstrukcji, dot. zadania pn.: Zespół zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnego, budynków [...], [...], [...], [...], [...], [...] z usługami, wielostanowiskowymi garażami podziemnymi w rejonie ul. [...], [...] w L.", wykonane przez B. C. W wyroku wskazano dalej, że wskazaną na wstępie decyzją LWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.), rozpoznając odwołanie Spółki, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W wyroku obszernie przywołano motywy uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, który podzielił stanowisko organu powiatowego, że zakwalifikowanie przez B. C. dokonanego podczas budowy zmniejszenia wymiarów fundamentów jako odstępstwa nieistotnego od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie spełnia wymogów powołanego przepisu art. 36a ust. 6 (uPb), ponieważ nie jest on autorem branży konstrukcyjnej projektu zatwierdzonego źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji uznał, że z gramatycznej wykładni art. 20 ust. 1 uPb wynika, że to projektant, rozumiany jako autor projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę dla danej inwestycji, ma obowiązek uzgadniania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie. B. C. nie był umocowany do dokonywania zmian w projekcie, którego nie był autorem, w sprawie zachodzą przeto okoliczności, o których stanowi art. 59 ust. 5 uPb, uzasadniające odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie organu odwoławczego udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji objętej wnioskiem Spółki było przedwczesne, dokonane przez inwestora odstępstwa, polegające na znacznym zmniejszeniu wymiarów fundamentów budynków jest odstępstwem istotnym, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6 uPb, wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, w tym przypadku geotechnicznej. W decyzji organu II instancji wyrażono pogląd, że organ powiatowy winien przeprowadzić postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb, bowiem zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy.

Skargę do WSA w Lublinie na powyższą decyzję LWINB wniosła Spółka zarzucając naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Zarzucono naruszenie art. 17 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 i ust. 6 uPb, jak i w zw. z art. 57 ust. 2 uPb poprzez błędne dokonanie wykładni pojęcia "projektanta" i uznanie, że w rozumieniu powyższej ustawy jest nim jedynie osoba, która jest autorem projektu budowlanego, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym funkcję projektanta w zakresie konstrukcji pełnił autor rysunków wykonawczych zamiennych konstrukcji B. C., zgodnie z zawartą umową zlecenia, który posiadał odpowiednie uprawnienia budowlane w tej branży. Zarzucono także naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 6 uPb poprzez błędne zastosowanie tej regulacji i dokonanie kwalifikacji zmian wprowadzonych rysunkami wykonawczymi B. C., jako zmiany istotne bez równoczesnego wykazania, że regulacja ta ma "zastawianie w sprawie".

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1-4 uPb poprzez nieprawidłowe uznanie, że Spółka nie spełniała wymagań tam określonych, gdy tymczasem wypełniła ona całość obowiązków ustalonych tą regulacją. W skardze podniesiono ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 15 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ II instancji tylko do bardzo pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji, bez samodzielnego ponownego rozpoznania sprawy "od nowa", w tym bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez rozpatrzenia podnoszonych zarzutów i argumentacji w odwołaniu, jak również bez dokonania wykładni przepisów prawa, które mają istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; art. 6 w zw. z art. 80, art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, co miało przełożenie na uzasadnienie zaskarżonej decyzji, sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. jak również bezpośrednią przyczyną uznania, że zachodzą podstawy do odmowy wydania pozwolenia na użytkowaniu obiektu budowlanego; art. 8 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej i wydanie decyzji bez wykazania zasadności zastosowania w tej sprawie art. 36a ustęp 5 pkt 6 uPb, jak i bez wykazania według jakiego brzmienia prawnego ta regulacja ma zastosowanie w sprawie, jak i wyjaśnienia przyczyn uznania za projektanta tylko tej osoby, która jest autorem pierwotnej dokumentacji, z pominięciem przedstawionej przez skarżącą argumentacji w odwołaniu, a przez to nie odniesienie się do zarzutów i argumentacji prezentowanych w odwołaniu, a nawet nie przywołania w podstawie prawnej decyzji regulacji, do jakich odnosi się organ w uzasadnieniu decyzji.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie skarżąca złożyła oświadczenie Ł. G. z 27 lutego 2019 r., w którym wyraża on zgodę na wprowadzenie zmian do dokumentacji projektowej w zakresie elementu konstrukcji, przez wybraną przez inwestora osobę, posiadającą wymagane prawem uprawnienia, w zakresie parametrów jakie ustali inwestor, z zastrzeżeniem, że podmiot, który wykonywać będzie zmiany ponosi pełną odpowiedzialność z tego tytułu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, ze zm., Ppsa) oddalił skargę.

W motywach tego wyroku wskazano, że istota sporu sprowadza się do tego, czy organy nadzoru budowlanego obu instancji miały podstawę do odmowy udzielenia skarżącej pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, których projekt budowlany zatwierdzony został decyzją z 11 października 2016 r. W dalszych wywodach przywołano regulację zawartą w art. 59 uPb i reguły uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Sąd wojewódzki wskazał następnie, że kwantyfikowania odstępstw od zatwierdzonego projektu – zaliczenia go do odstępstw istotnych bądź nieistotnych – dokonuje projektant. Przyznając rację autorowi skargi, że uPb nie zawiera definicji legalnej "projektanta", sąd a quo obszernie odwołując się do treści przepisów cyt. ustawy oraz odnoszących się do niego aktów wykonawczych, doszedł do wniosku, że można na ich podstawie określić, jak należy rozumieć to pojęcie i zarazem ustalić, kto – w realiach danej sprawy – pełni funkcję projektanta.

W wyroku przywołano art. 17 pkt 3, art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 20 uPb, jak również dorobek doktrynalny i orzeczniczy w tym aspekcie. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że jeżeli mamy do czynienia z sytuacją, do której odnosi się § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018, poz. 1935), czyli, gdy projekt obiektu budowlanego przeznaczony jest do wielokrotnego zastosowania, projektantem będzie ten projektant, który zindywidualizował ów projekt, odnosząc go do konkretnej inwestycji.

Zatem funkcję projektanta pełnić będzie zawsze będąca uczestnikiem procesu budowlanego osoba fizyczna posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania w danej specjalności, która sporządziła i podpisała projekt (autor projektu) zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. W wyroku uwypuklono, że prócz sporządzenia projektu budowlanego, do jej obowiązków należy też między innymi sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub organu administracji architektoniczno-budowlanej, w zakresie stwierdzania w toku wykonywania robót budowlanych zgodności realizacji z projektem oraz uzgadniania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie, zgłoszonych przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego (art. 20 ust. 1 pkt 4 lit. a – b uPb).

W aspekcie poczynionych uprzednio rozważania sąd a quo stwierdził, że zmiany w zakresie przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych w obiekcie budowlanym, którego dotyczy projekt zatwierdzony źródłową decyzją, mógł dokonać jedynie autor branży konstrukcyjnej zatwierdzonego projektu, czyli J. G., który – co wynika z akt administracyjnych – zmian wprowadzonych przez B. C. nie uzgadniał. Tym samym B. C. nie był uprawniony do wprowadzania zmian w części konstrukcyjnej zatwierdzonego projektu budowlanego i ich kwalifikowania jako istotnych bądź nieistotnych oraz potwierdzenia oświadczenia, o którym stanowi art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a uPb, to jest oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 2 uPb).

Sąd wojewódzki uznał, że w realiach sprawy to J. G. był uprawniony do wprowadzania zmian do swojego projektu, kwalifikacji ich charakteru oraz potwierdzenia oświadczenia z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a uPb dotyczących realizacji zaprojektowanych przez niego rozwiązań konstrukcyjnych. Oceny powyższej – zdaniem sądu pierwszej instancji – nie zmienia oświadczenie z 27 lutego 2019 r. Ł. G., ten bowiem był autorem projektu zatwierdzonego źródłową decyzją w części branży architektonicznej, nie zaś konstrukcyjnej. Projekt zatwierdzony źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę składa się z pięciu odrębnych projektów z poszczególnych branż budowlanych, mimo określenia w tej decyzji Ł. G. jako tego, który opracował zatwierdzony projekt. Nie odbiera to autorom pozostałych projektów prawa m. in. do decydowania o wprowadzaniu w nich zmian. Zdaniem sądu wojewódzkiego to autorzy projektów budowlanych poszczególnych branż mają bowiem uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności, w związku z czym muszą mieć zapewniony udział w opracowywaniu projektu.

WSA w Lublinie uwypuklił, że data sporządzenia przywołanego dokumentu wskazuje, że powstał już po wprowadzeniu zmian w realizowanych obiektach, oraz już po złożeniu wniosku o pozwolenie na ich użytkowanie. Z dziennika budowy wynika, że zmiany projektu dotyczące konstrukcji musiały powstać przed dniem 28 lipca 2017 r. W tej dacie w dzienniku budowy zamieszczony jest wpis B. C., w którym określa się on jako autor projektu zamiennego sporządzonego zgodnie z umową zlecenia zawartą z H. Sp. z o.o., przejmujący pełną odpowiedzialność w tym zakresie. Również złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie ma miejsce przed sporządzeniem tego pisma, pismo pochodzi z 19 marca 2019 r., zaś wniosek złożono w dniu 1 marca 2019 r.

WSA w Lublinie zwrócił też uwagę na to, że z samego faktu sprawowania nadzoru autorskiego nie można wywodzić prawa do wprowadzania zmian do zatwierdzonego projektu, podzielając stanowisko judykatury, że nadzór autorski, w przeciwieństwie do nadzoru inwestorskiego, może być sprawowany wyłącznie przez autora projektu budowlanego, przy czym w takim przypadku prawo do wprowadzania zmian do projektu wynika z faktu, że nadzór autorski sprawuje autor projektu. W ocenie sądu pierwszej instancji z samego prawa do sprawowania nadzoru autorskiego nie można wywodzić, jak czyni to skarżąca Spółka, prawa do wprowadzania zmian do zatwierdzonego projektu, o których stanowi art. 36a i art. 57 ust. 2 uPb. Z art. 20 ust. 1 pkt 4 lit. b uPb wynika jedynie prawo do uzgadniania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie, zgłoszonych przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego.

Uprawnienie to sprowadza się do uzgadniania możliwości wprowadzania zmian do projektu, jeżeli zmiany te zgłoszone zostały przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego. Jest to zatem uprawnienie znacznie węższe od prawa do wprowadzania zmian do zatwierdzonego projektu oraz towarzyszącego mu prawa do kwalifikowania tego, czy są istotne, czy też nie. Ponadto sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że fakt sprawowaniu nadzoru autorskiego przez B. C. od samego początku realizacji projektu wynika dopiero z pisma Spółki z 19 marca 2019 r. Równocześnie z dziennika budowy, z zamieszczonego w nim pod datą 28 lipca 2017 r. wpisu B. C. wynika, że tego dnia jako projektant konstrukcji, autor projektu zamiennego konstrukcji sporządzonego zgodnie z umową zlecenia zawartą z H. Sp. z o.o. jako wykonawcy, przejął pełną odpowiedzialność w tym zakresie. Wynika zatem z niego, że przejmuje on odpowiedzialność jedynie w zakresie realizacji wprowadzonych przez siebie zmian, a nie co do realizacji całego projektu zatwierdzonego źródłową decyzją Jednocześnie w dzienniku budowy brak jest jakiegokolwiek wpisu o osobie sprawującej nadzór autorski, wpisu takiego brak nie tylko w rubryce nr 5, ale i w pozostałych jego rubrykach, mimo, że inwestor jest zobowiązany do jego zamieszczenia na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. 2002, Nr 108, poz. 953 ze zm.).

Sąd eksponował wartość dowodową dziennika budowy, którą można podważyć tylko przy pomocy innych dowodów, z których jednoznacznie będzie wynikać, że stan faktyczny odzwierciedlony w nim nie odpowiada stanowi przeprowadzonych w sprawie robót budowlanych. Sam fakt przedłożenia przez inwestora dwóch dokumentów prywatnych przedstawiających różny przebieg tego samego zdarzenia "poddaje w wątpliwość przebieg zdarzenia, którego dotyczą". Odnośnie natomiast orzecznictwa, na które obszernie powołał się autor skargi w części jej rozważań dotyczących nadzoru autorskiego, sąd wojewódzki uznał, że zapadło ono w odmiennych stanach faktycznych.

W wyroku przywołano treść art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a uPb, by stwierdzić, iż to J. G. był uprawniony do wprowadzania zmian w projekcie branży konstrukcyjnej i to on uprawniony był do kwalifikowania tego, czy są one istotne, czy też nieistotne, tylko on mógł potwierdzić oświadczenie kierownika budowy. Skarżąca Spółka, mimo wezwania jej do tego przez organ nadzoru budowlanego I instancji, nie przedłożyła oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przepisami prawa, potwierdzonego przez J. G. Sąd wojewódzki doszedł przeto do wniosku, że organy nadzoru budowlanego obu instancji zasadnie przyjęły, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy udzielenia skarżącej Spółce pozwolenia na użytkowanie. Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 6 uPb. Z załączonych do akt sprawy rysunków zamiennych z naniesionymi zmianami w branży konstrukcyjnej wynika, że polegały one na zmniejszeniu szerokości fundamentów pod ścianami budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]", "[...]" i "[...]" oraz pod budynkiem garażu podziemnego i zmiany w zakresie wymiarów stóp fundamentowych i grubości stropów.

W budynkach mieszkalnych wielorodzinnych "[...]", "[...]" i "[...]" oraz budynku garażu podziemnego zmieniono w ławach fundamentowych ich szerokość w zakresie od 50 cm do 80 cm, co stanowi od 29% do 50% ich pierwotnej szerokości. W budynku garażu podziemnego zmiany polegały na zmniejszeniu wymiarów stóp fundamentowych, na których opierają się słupy podtrzymujące strop podziemny o wartości odpowiadające od 10% do 21% ich pierwotnych wymiarów. Ponadto w budynku "B2" dokonano zmniejszenia grubości stropów z 24 cm do 22 cm, co stanowi zmianę o 8% ich pierwotnej grubości. Bezpieczeństwo konstrukcji zapewniają między innymi fundamenty powodujące trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Za oczywiste uznano, że fundament jako element nośny ma bezpośrednie znaczenie dla bezpieczeństwa konstrukcji, zatem ich naruszenie bądź sposób wykonania będzie miało wpływ na bezpieczeństwo mieszkańców i ich mienia.

Uwzględniając, że istnieją wątpliwości co do właściwości geologicznej gruntu, na którym posadowione są budynki, których dotyczy wniosek Spółki z 1 marca 2019 r., stanowisko organów o konieczności przedłożenia nowej bądź zmiany przedłożonej opinii geologicznej WSA w Lublinie ocenił jako zasadne.

W wyroku przywołując dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sąd pierwszej instancji stwierdził, że istnieje istotna rozbieżność co do oceny przydatności gruntów objętych inwestycją do bezpośredniego posadowienia na nich projektowanych obiektów budowlanych. Mając na uwadze zakres wprowadzonych zmian, rodzaj elementów obiektu budowlanego, które zostały zmienione i rozbieżności co do oceny przydatności gruntu do posadowienia bezpośredniego budynków, WSA w Lublinie stwierdził, że organy obu instancji trafnie przyjęły, iż wprowadzone zmiany uznać należy za istotne, gdyż wprowadzenie ich wymagać będzie uprzedniego uzyskania opinii geotechnicznej bądź jej zmiany.

Sąd wojewódzki za chybiony uznał zarzuty naruszenia art. 80, art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ nadzoru budowlanego I instancji umożliwia stwierdzenie, że w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ odwoławczy nie miał potrzeby przed wydaniem zaskarżonej decyzji sięgania po instytucję uzupełniającego postępowania dowodowego, aby dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy, nadto nie można zarzucić organowi odwoławczemu dowolności w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Akceptując stanowisko organu I instancji, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy pośrednio wskazywał na materiał dowodowy, którego analiza doprowadziła do zaakceptowanych wniosków. Ocena możliwości wprowadzenia zmian do projektu przez B. C. oraz ocena charakteru wprowadzonych przez niego zmian była – zdaniem sądu a quo – w pełni możliwa w oparciu o zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy.

Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę skargi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w pełni wymogom stawianym przez art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., albowiem organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak z jakich powodów nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Zarazem sąd ten stwierdził, że nie jest to jednak uchybienie, które – stosownie do unormowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) – mogłoby w sposób istotny wpływać na wynik rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Dlatego nie może ono skutkować usunięciem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. WSA w Lublinie nie dopatrzył się ponadto, aby LWINB wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 6 i 8 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając:

1.naruszenie prawa materialnego:

1. 1. 1. art. 17 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 i ust. 6 jak i w zw. z art. 57 ust. 2 uPb poprzez błędne dokonanie wykładni pojęcia "projektanta" i uznanie, że w rozumieniu powyższej ustawy jest nim jedynie osoba, która jest autorem projektu budowlanego, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym funkcję projektanta w zakresie konstrukcji pełnił autor rysunków wykonawczych zamiennych konstrukcji B. C., zgodnie z zawartą umową zlecenia, który posiadał odpowiednie uprawnienia budowlane w tej branży i takie wykonywanie przez niego obowiązków było dopuszczalne prawnie, i jako autor rysunków wykonawczych zamiennych konstrukcji, posiadając wymagane prawem kwalifikacje "miał stał się" projektantem, miał prawo do oceny z zakresu wprowadzonych zmian budowlanych, co do zmian jakie nieistotne w trybie art. 36a ust. 6 uPb i miał prawo dokonać potwierdzenia oświadczenia kierownika budowy złożonego w trybie art. 57 ust. 2 uPb;

1. 1. 2. art. 36a ust. 5 pkt 6 uPb poprzez błędne zastosowanie i dokonanie zmian wprowadzonych rysunkami wykonawczymi B. C. jako istotne, bez równoczesnego wykazania, że regulacja ta ma "zastawianie" w sprawie, zwłaszcza że organ II instancji dokonał lakonicznego stwierdzenia w zakresie tych ustaleń, a organ I instancji nie odniósł się w tym zakresie, do argumentacji Spółki;
2. 1.3. art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1-4 uPb poprzez nieprawidłowe uznanie, podczas gdy Spółka wypełniła całość obowiązków ustalonych ta regulacją, co przy błędnym "zastawianiu" skutkowało odmową wydania pozwolenia na użytkowanie, w konsekwencji oddaleniem skargi;
3. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
4. 2.1. art. 15 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 151 Ppsa poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że organ II instancji wprawdzie dopuścił się naruszenia art.
5. 11. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., w sytuacji gdy organ ten ograniczył się tylko do bardzo pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji, bez samodzielnego ponownego rozpoznania sprawy "od nowa", w tym bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bez rozpatrzenia podnoszonych zarzutów i argumentacji w odwołaniu, jak również bez dokonania wykładni przepisów prawa, które mają istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi;
6. 2.2. art. 6 w zw. z art. 80, art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 151 Ppsa poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że organ II instancji nie dopuścił się naruszenia w/w przepisów prawa, w sytuacji gdy organ ten przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, w tym zakresie badania roli J. G. w procesie nadzoru autorskiego, potrzeby uzyskiwania zgody "J. G." na zmiany w projekcie, gdy tymczasem Spółka nie miała z J. G. żadnych związków umownych i pozostając w relacjach umownych z Ł. G. pozyskała od niego zgodę na wprowadzenie zmian do projektu nabytego w całości od Ł. G., oparcia się B. C. na wnioskach płynących z opinii geotechnicznej z kwietnia 2016 r., pominięcia roli B. C. w procesie budowlanym, "jago rzeczywistej wiedzy w zakresie zakresu wprowadzonych zmian" w oparciu o projekt J. G. zmodyfikowany rysunkami wykonawczymi zamiennymi B. C., co miało przełożenie na uzasadnienie zaskarżonej decyzji, sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. jak również bezpośrednią przyczyną uznania, że zachodzą podstawy do odmowy wydania pozwolenia na użytkowaniu obiektu budowlanego, czego sąd należycie nie ocenił i co skutkowało oddaleniem skargi;
7. 2.3. art. 8 K.p.a. w zw. z art. 151 Ppsa poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 8 K.p.a., w sytuacji gdy wydanie decyzji nastąpiło bez wykazania zasadności zastosowania w tej sprawie art. 36a ust. 5 pkt 6 uPb, jak i bez wykazania według jakiego brzmienia prawnego ta regulacja ma zastosowanie w sprawie, jak i wyjaśnienia przyczyn uznania za projektanta tylko tej osoby, która jest autorem pierwotnej dokumentacji, z pominięciem przedstawionej przez skarżącą argumentacji w odwołaniu, a przez to nie odniesienie się do zarzutów i argumentacji prezentowanych w odwołaniu, a nawet nie przywołania w podstawie prawnej decyzji regulacji, do jakich odnosi się organ w uzasadnieniu decyzji, co skutkowało oddaleniem skargi;
8. 2.4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze kasacyjnej zawarto wywody odnośnie legitymacji skargowej Spółki, zachowania terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, nadto zrekapitulowano stan sprawy, przywołując zapadłe decyzje oraz zaskarżony wyrok.

Rozwijając podstawy kasacyjne Spółka obszernie argumentuje, że sąd pierwszej instancji wadliwie miał nie dostrzec podniesionych w skardze naruszeń przepisów postępowania. Eksponuje, że faktyczny nadzór autorski sprawował na budowie B. C., zaś J. G. nie ma wiedzy o zakresie zmian, jakie wprowadzały rysunki wykonawcze B. C. Stroną umowy wykonującej kompleksowe wykonanie dokumentacji projektowej był Ł. G., po jego stronie leżał dobór podwykonawców. Spółka nie ma żadnych relacji umownych z J. G. Ł. G. był jedynym dysponentem autorskich prawa majątkowych (na s. 13 skargi kasacyjnej oczywiście błędnie podano nazwisko głównego projektanta jako "Ł.G." – uwaga Sądu). Spółka kwestionuje stanowisko sąd a quo odnośnie pojęcia "projektanta" i odmowy – w realiach sprawy – takiego statusu B. C. Przesądzać ma o tym rzeczywiste wykonywanie czynności projektowania i czynności nadzoru na inwestycji i przez to posiadania wiedzy o danej realizacji.

W aktach sprawy poza dziennikiem budowy, w którym widnieje wpis dokonany przez B. C., znajduje się także oświadczenie Spółki z 19 marca 2019 r., którego wynika, że objął on nadzór autorski realizacji inwestycji w zakresie branży konstrukcyjnej w całości. Brak wpisów w dzienniku nie przesądza, że nadzór nie był sprawowany – "świadczy tylko o braku okoliczności, które zobowiązują projektanta do dokonywania wpisów". Nawet jeśli przyjąć, że zachodziły wątpliwości co do sprawowania nadzoru autorskiego, to zachodziła konieczność ich wyjaśnienia. Urząd nie badał, nie wzywał J. G. do wyjaśnień, czy "spreparował nadzór autorski i w jakim zakresie" (s. 16).

W skardze kasacyjnej zawarto wywody odnośnie relacji między prawem budowlanym a prawem autorskim, co do prawa sprawowania nadzoru autorskiego w trakcie budowy przez inną osobę, niż autor dokumentacji projektowej "podstawnej" (s. 17 i n.).

Spółka nie zgadza się z kwalifikacją wprowadzonych zmian w projekcie konstrukcyjnym jako zmian istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 uPb.

Skarżąca kasacyjnie swoje stanowisko wspiera poprzez odwoływanie się do wybranych judykatów oraz dorobku doktrynalnego.

W piśmie procesowym z 10 grudnia 2019 r. Spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu – oświadczenia B. C. datowanego na 18 listopada 2019 r. – na okoliczność sprawowanego przezeń nadzoru autorskiego w całości w zakresie branży konstrukcyjnych budynków mieszkalnych objętych sporną inwestycją.

W piśmie procesowym Spółki z 15 stycznia 2020 r. skarżąca kasacyjnie poinformowała, że PINB decyzją z 10 stycznia 2020 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej budynków z wielostanowiskowym garażem podziemnym na działce nr [...] w rejonie ul. [...] i ul. [...] w L. Do pisma dołączono kopię powyższej decyzji. W odrębnym piśmie procesowym Spółki z 21 lutego 2020 r. wyjaśniono, że powyższa decyzja PINB stała się ostateczną, a inwestor ubiega się o nową decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Na rozprawę on-line wyznaczoną na 18 stycznia 2023 r. nikt się nie zgłosił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

A. Dopuszczenie dowodu z dokumentu prywatnego, jakim jest oświadczenie B. C. z 18 listopada 2019 r., zatem już po dacie wydania zaskarżonego wyroku, jest – w ocenie Sądu Naczelnego – zbędne, albowiem nie jest to istotne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Zaznaczyć przy tym należy, że sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji publicznej w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, treść tegoż oświadczenia znajdująca się w tym dokumencie już była prezentowana przez Spółkę w piśmie z 19 marca 2019 r., co odnotowano w zaskarżonym wyroku (s. 13 uzasadnienia).

B. Co się tyczy zarzutu naruszenia – przywołanego w każdej z podstaw kasacyjnych odnośnie naruszenia przepisów postępowania – art. 151 Ppsa, to wynika z niego jedynie to, że gdy sąd administracyjny nie uwzględnia skargi w całości lub w części, to ją oddala odpowiednio w całości lub w część. Art. 151 Ppsa ma charakter wynikowy, wskazuje na oznaczone rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej podejmowane przez sąd, ale jest konsekwencją ocen odnośnie innych norm prawa. Przepis ten zostałby naruszony tylko wtedy, gdyby sąd orzekający w sprawie doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona, ale mimo to ją oddalił, względnie – gdyby doszedł sąd do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona, ale mimo to ją uwzględnił. O naruszeniu przeto art. 151 Ppsa w realiach przedmiotowej sprawie będzie można mówić tylko wtedy, gdyby skuteczne okazałyby się zarzuty naruszenia innych przepisów.

C. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W związku z tak sformułowanym zarzutem i jego rozwinięciem w podstawie kasacyjnej, należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), co powinna wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera dość obszerne przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji i wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa byłby skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem uzasadnienia dla skuteczności podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Spółka doszukuje się w swym sprzeciwianiu się niektórym ocenom dokonanym w zaskarżonym wyroku pod względem materialnoprawnym, jak i proceduralnym, względnie brakiem odniesienia się przez sąd pierwszej instancji – w ocenie skarżącej kasacyjnie – do niektórych zarzutów skargi.

W niniejszej sprawie, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom art. 141 § 4 Ppsa, pisemne motywy wyroku II SA/Lu 420/19 zawierają wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a zatem odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Polemika strony skarżącej kasacyjnie odnośnie ocen materialnoprawnych przy posłużeniu się zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest chybiona. Subiektywna ocena Spółki w postrzeganiu rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji jako "ogólnego" i opartego m. in. na "pobieżnym porównaniu" oznaczonych dokumentów, czy też pominięcia oznaczonych dokumentów przy ferowaniu ocen co do zakresu uprawnienia B. C. do wprowadzania zmian w projekcie budynków w zakresie konstrukcji, jak również pominięcia wyjaśnienia kwestii sprawowania przezeń nadzoru autorskiego, w aspekcie podniesienia zarzutu cyt. przepisu, jest nieskuteczna.

Wbrew skarżącej kasacyjnie np. to ostatnie zagadnienie zostało dostrzeżone i podniesione w motywach zaskarżonego wyroku (por. s. 11 i n. uzasadnienia wyroku II SA/Lu 420/19). Nie są słuszne zarzuty Spółki, jakoby sąd pierwszej instancji miał nie poddać "gruntownej analizie" (pomijając subiektywność takiego określenia i brak jego występowania w normie art. 141 § 4 Ppsa – uwaga Sądu) wszystkich aspektów sprawy i nie przeanalizował zarzutów skargi, czy też ich nie skonfrontował z materiałem dowodowym. Przeczą temu obszerne i logiczne motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, raz jeszcze wypadnie podkreślić, że brak podzielenia przez sąd pierwszej instancji meriti stanowiska Spółki i przyznania racji w tej mierze organom nadzoru budowlanego, w żadnym przypadku nie dowodzi skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

D. Zarzuty naruszenia przepisów art. 15 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6 w zw. z art. 80, art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., były już podnoszone w skardze, w skardze kasacyjnej zostały one w istocie powtórzone z tą samą argumentacją.

Zasadnie WSA w Lublinie w zaskarżonym wyroku nie uznał trafności zarzutu naruszenia przepisów art. 80, art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organ powiatowy umożliwiał stwierdzenie, że podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a materiał dowodowy można było uznać za wyczerpująco prezentujący stan faktyczny. W wyroku egzemplifikowano, że w aktach zawarto wniosek o pozwolenie na użytkowanie wraz z dołączonymi do niego dokumentami, zatwierdzony uprzednio projekt budowlany, wydane w toku postępowania decyzje i postanowienia, wnoszone pisma, wyjaśnienia, mapy, a w tej sytuacji organ odwoławczy nie miał potrzeby sięgania po uzupełniające postępowania dowodowe.

W skardze kasacyjnej przekonująco nie wyłuszczono, jakie to istotne fakty dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostały nie wyjaśnione. Nie można też zarzucić sądowi wojewódzkiemu nietrafności stanowiska sądu a quo, że nie dopatrzył się w działaniu organu odwoławczego dowolności w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Skuteczności zarzutu naruszenia powyżej przywołanych przepisów nie sposób się także dopatrzeć w argumentacji Spółki, jakoby brak wpisów (w dzienniku budowy) nie przesądzał, że "nadzór nie był sprawowany" (s. 16 skargi kasacyjnej), w odniesieniu do czynności mających być podejmowanymi przez B. C. w toku procesu inwestycyjnego, jako pełniącego autorski nadzór w branży konstruktorskiej w czasie realizacji budynków mieszkalnych na podstawie uzyskanego uprzednio pozwolenia na budowę. Autor skargi kasacyjnej pomija wagę treści dziennika budowy dla odzwierciedlenia tych wszystkich istotnych czynności uczestników procesu budowlanego, które mają znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia odnośnie wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wznoszonego obiektu budowlanego.

E. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 151 Ppsa, przy wywodzeniu, iż organ II instancji ograniczył się "tylko do bardzo pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji, bez samodzielnego ponownego rozpoznania sprawy "od nowa"". Niezależnie od tego, co Spółka rozumie przez sformułowanie "od nowa", skoro sama ujęła go w cudzysłów, Sąd Naczelny nie dopatruje się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, organ II instancji podjął decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Słusznie w tym względzie sąd pierwszej instancji wywodził, że wystarczający do podjęcia decyzji przez organ odwoławczy był materiał dowodowy zgromadzony przez organ powiatowy, trafna jest w tym zakresie uwaga odnośnie braku potrzeby uzupełniania materiału dowodowego, materiał zgromadzony przez PINB pozwalał na ocenę działalności B. C. F. Nie mogły także, w konsekwencji poprzednich uwag, odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie Spółkę skutku, zarzuty naruszenia art. 6 w zw. z art. 80, art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Sąd wojewódzki zgodził się ze skarżącą, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie realizuje zasady przekonywania ujętej w art. 11 K.p.a., ale doszedł do wniosku, że nie są to uchybienia, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniosek ten Sąd Naczelny w realiach przedmiotowej sprawy uznaje za poprawny, skoro istotne znaczenie w sprawie ma kwalifikowanie pod względem materialnoprawnym zmian zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego budynków mieszkalnych wzniesionych przez Spółkę, gdy zakres tych zmian został jednoznacznie ustalony i wynika z dokumentów przedłożonych przez skarżącą w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

G. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 8 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 8 K.p.a. ma rozbudowaną strukturę, składa się z dwóch paragrafów, a wobec związania Sądu Naczelnego podstawami kasacyjnymi istotne znaczenie ma precyzyjne ich wskazania oraz uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. W odniesieniu do regulacji, która nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17; 22 marca 2022 r., II OSK 946/21; 5 lipca 2022 r., II OSK 2723/21; CBOSA.nsa.gov.pl).

Spółka kwestionując oznaczone i przywoływane wywody zaskarżanego wyroku, w aspekcie naruszenia art. 8 K.p.a. ograniczyła się do stwierdzenia, iż "działanie organu II instancji nie budzi zaufania". Podnosząc zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. w skardze kasacyjnej naprowadza się, że wydanie decyzji organu II instancji nastąpiło m. in. "bez wykazania zasadności zastosowania w tej sprawie regulacji art. 36a ust. 5 pkt 6 uPb, jak i bez wykazania według jakiego brzmienia prawnego ta regulacja ma zastosowanie w sprawie", dodatkowo zarzucając pominięcie argumentacji zawartej w odwołaniu. Rzecz w tym, że zarzut naruszenia niewłaściwego zastosowania cyt. art. 36a ust. 5 pkt 6 uPb został w skardze kasacyjnej podniesiony w grupie zarzutów odnośnie naruszenia prawa materialnego. Co się tyczy braku wskazania "brzmienia prawnego" uPb, to w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, że stosowane są jej przepisy uwzględniając tekst jednol. Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm.

H. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Zarzuty te Sąd Naczelny uznaje za nieskuteczne. Przyjdzie przy tym wytknąć, że autor skargi kasacyjnej formułował je niestarannie pod względem językowym. W szczególności podnosząc zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 6 uPb przez błędne zastosowanie zarzuca się brak "równoczesnego wykazania, że regulacja ta ma zastawianie w sprawie" (podkr. Sądu), wywodząc zaś o naruszeniu art. 59 ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 1-4 uPb podnosi się, że Spółka wypełniła całość obowiązków objętych tą regulacją, co przy błędnym zastawaniu tej regulacji (podkr. Sądu) skutkowało odmową wydania pozwolenia na budowę". Niestaranność językowa nakazuje Sądowi przyjąć, że chodzi skarżącej kasacyjnie Spółce o "zastosowanie" oznaczonej regulacji normatywnej, a nie "zastawianie" lub "zastawanie". Przy podniesieniu zarzutu naruszenia art. 17 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 i 6, jak i w zw. z art. 57 ust. 2 uPb autor skargi kasacyjnej wywodząc o błędnej wykładni pojęcia "projektant" użył frazy – "miał stał się projektantem", przyjdzie uznać, że autorowi chodziło o to, iż B.C. miał stać się projektantem w rozumieniu art. 17 pkt 3 uPb uprawnionym do oceny wprowadzanych w trakcie realizacji inwestycji zmian i ich kwalifikacji. Ubocznie wypadnie zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie ustrzegł się dalszych błędów językowych (np. na s. 16 – "..czy spreparował nadzór autorski...").

I. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 17 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 6 i w zw. z art. 57 ust. 2 uPb. Z art. 17 pkt 3 uPb wynika jedynie to, że jednym z uczestników procesu budowlanego, w rozumieniu tej ustawy jest projektant. W zaskarżonym wyroku sąd wojewódzki dokonał obszernych ustaleń i wywodów odnoszących się do tego pojęcia (s. 9-11 uzasadnienia wyroku). Sąd pierwszej instancji trafnie uwypuklił, że autorem rozwiązań konstrukcyjnych, zatwierdzonego projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji, w obszarze których inwestor dokonał zmian na etapie wykonawstwa wznoszonych budynków, był J. G., a projekt przezeń sporządzony podlegał sprawdzeniu przez inną osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane. Trafnie sąd pierwszej instancji eksponował, że okoliczność sprawowania funkcji projektanta uprawniającej do zakwalifikowania odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie może wynikać li tylko z oświadczenia B. C. o pełnieniu przezeń nadzoru autorskiego w trakcie realizacji inwestycji. Źródłem do przypisania takiej funkcji dla B. C. nie może być ponadto oświadczenie głównego projektanta Ł. G. datowane na 27 lutego 2019 r., zatem złożone dużo później niż data faktycznych odstępstw od zatwierdzonego projektu na etapie wykonawstwa konstrukcji wznoszonych budynków mieszkalnych. Oczywiście, nie można wykluczyć, że z różnych względów dopuszczalna będzie sytuacja, w której to innej osobie, posiadającej stosowne uprawnienia budowlane powierzone zostanie funkcja sprawowania nadzoru autorskiego, taką możliwość trafnie wskazuje się w piśmiennictwie (por. Z. Kostka, w: Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, s. 213 i n.)

Źródłem uprawnień jako projektanta dla B. C. nie mogło być opracowanie przezeń tzw. zamiennego projektu wykonawczego konstrukcji, skoro taki zamienny projekt przed wniesieniem przez Spółkę wniosku o pozwolenie na użytkowanie wzniesionych budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie został zatwierdzony odrębną decyzją właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Nie zostało w skardze kasacyjnej skutecznie podważone, że w dzienniku budowy prowadzonym dla przedmiotowej inwestycji, nie została wskazana osoba sprawująca nadzór autorski. Nie zostało także w skardze kasacyjnej podważone, iż opracowanie projektowe nowych fundamentów autorstwa B. C. dołączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, nie zostało poddane sprawdzeniu przez inną osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w branży konstrukcyjnej. Spółka pomija, że obowiązek zapewnienia opracowania projektu budowlanego należy do inwestora (art. 18 ust. 1 pkt 1 uPb), z oświadczenia zaś B. C. zawartego w piśmie z 19 marca 2019 r. wynika, że jako "osoba uprawniona" sporządził projekt wykonawczy zamienny konstrukcji na zlecenie "H" sp. z o.o., ówczesnego wykonawcy.

Wykonawca robót budowlanych nie jest uczestnikiem procesu budowlanego w rozumieniu uPb, innymi słowy, wykonawca robót budowlanych nie mógł skutecznie powierzyć żadnej osobie obowiązków projektanta w rozumieniu art. 17 pkt 3 uPb.

Z tych względów i w realiach przedmiotowej sprawy słusznie sąd wojewódzki zaakceptował stwierdzenia przyjęte w zaskarżonej decyzji i decyzji organu powiatowego, że B. C. nie mógł także dokonać jako projektant – uczestnik procesu budowlanego – skutecznej oceny stopnia odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w aspekcie regulacji zawartej w art. 36a ust. 5 i 6 uPb.

J. W ocenie Sądu Naczelnego węzłowe znaczenie dla oceny skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej mają kwestie oceny zmian, jakich dokonano na etapie wykonawstwa konstrukcji wnoszonych budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w ramach inwestycji Spółki.

Co się tyczy oceny dokonanych zmian w projekcie budowlanym wznoszonych przez Spółkę budynków mieszkalnych wielorodzinnych w odniesieniu do konstrukcji ław fundamentowych i ich zmniejszenia o 29-50 % (vide: decyzja PINB), zmniejszenia wymiarów stóp fundamentowych o 10-21 %, zmniejszenia grubości stropów o 8%, szczegółowo i obszernie opisanych w decyzji organu I instancji, ich kwalifikacja jako zmian istotnych w myśl art. 36a ust. 5 pkt 6 uPb prawidłowo została zaakceptowana w zaskarżonym wyroku. Trafnie sąd wojewódzki przywołując zakres tych zmian (s. 16 uzasadnienia wyroku) podkreślał wątpliwości odnośnie do właściwości geologicznych gruntu, na których posadowiono budynki wzniesione w ramach spornej inwestycji, co do której Spółka wystąpiła o uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie, aby bez uzyskania nowej lub zmiany dotychczasowej opinii geologicznej, przy tak daleko idących zmianach w odniesieniu do elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych (ław i stóp fundamentowych, stropów), uznawać iż zmiany te są zmianami nieistotnymi.

Wsparciem tego stanowiska organów nadzoru budowlanego, zaakceptowanego zaskarżonym wyrokiem i podzielonym przez Sąd Naczelny, jest fakt uzyskania przez Spółkę już po wydaniu wyroku II SA/Lu 420/19, decyzji PINB z 10 stycznia 2020 r., nr PINB.IO.III.10.5121/21/170332/19/20 (k. 124-126 akt sądowych). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że wobec stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę projektu, zatwierdzono nią Spółce projekt budowlany zamienny zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z wielostanowiskowym garażem podziemnym, a inwestycja ta jest tożsama z objętą zaskarżonym wyrokiem. Decyzję powyższą PINB wydano na podstawie art. 51 ust. 4 uPb (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.) w tzw. procedurze naprawczej, poprzedzając ją decyzją PINB z 6 września 2019 r. nakazującą przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, oraz po wydaniu przez Prezydenta Miasta Lublin decyzji z 8 listopada 2019 r. uchylającej pierwotną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Innymi słowy, w obrocie jest ostateczna decyzja potwierdzająca, że Spółka dokonała istotnych odstępstw od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego, nadto zatwierdzono następnie projekt budowlany zamienny i na tej podstawie Spółka ubiega się na nowo o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wzniesionych budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

K. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że skoro Spółka ubiegając się na podstawie wniosku z 1 marca 2019 r. o pozwolenie na użytkowanie wznoszonych w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowalnego, nie uzyskała uprzednio decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a oświadczenie B. C. traktowanego przez Spółkę jako projektanta sprawującego nadzór autorski w zakresie branży konstrukcyjnej, w aspekcie nieistotnych odstępstw od pierwotnego projektu budowlanego, nie mogło być skuteczne, odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie w/w wniosku, znajdowała oparcie w art. 59 ust. 5 uPb. Tym samym oddalając skargę WSA w Lublinie nie naruszył cyt. przepisu.

L. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, orzeczono jak w sentencji o jej oddaleniu, w myśl art. 184 Ppsa.