Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 41/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] listopada 2008 r. znak [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] wstrzymującego roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku przy ul. O. w J. i nakładającego na A. i J. P. obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku przy ul. O. 2 w J. i nałożył na A. i J. P. obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach umorzył postępowanie wszczęte na wniosek A. i J. P. w sprawie stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. P. i J. P. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie przysługiwało stronom prawo do złożenia zażalenia na postanowienie PINB w Żywcu z dnia [...] marca 2008 r. W tym również do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia. Zatem Śląski WINB w Katowicach zasadnie uznał, iż wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia należy umorzyć ze względu na niezaskarżalność tego postanowienia, a tym samym niemożność jego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i J. P. domagając się jej zmiany i stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w Żywcu ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zakwestionowali wszczętą wobec nich procedurę wynikająca z przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 153, poz. 1118 ze zm.). Wskazali, że pozbawienie ich możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w "błędnie przyjętym trybie" narusza ich konstytucyjne prawa jako skarżących.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Śląskiego WINB w Katowicach z dnia [...] października 2008 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że organ I instancji nie miał ustawowych podstaw do wydania w okolicznościach niniejszej sprawy decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 Kpa. Podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinien stanowić przepis art. 157 § 3 Kpa. Sąd podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym, nie ma zastosowania przepis art., 61 Kpa, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 157 § 3 Kpa stanowi, że wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga kontroli czy zachodzą przesłanki formalne warunkujące jego dopuszczalność. Dopiero po zbadaniu w tym zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bądź postanowienia organ wszczyna postępowanie lub odmawia jego wszczęcia. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Zdaniem Sądu, w okolicznościach zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, prawidłową formą zakończenia postępowania powinno być postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.
Przepisy Kpa nie przewidują pozostawienia bez rozpoznania podania o stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w związku z art. 105 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w wyniku naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 Kpa w sytuacji, gdy podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie powinien być przepis art. 157 § 3 Kpa i w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzje te były prawidłowe.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Śląski WINB w Katowicach nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w Żywcu z dnia [...] marca 2008 r. zostało przez niego wcześniej wszczęte, a strony zostały o tym powiadomione. Dlatego też art. 157 § 3 Kpa w zaistniałej sytuacji nie mógł stanowić podstawy prawidłowego rozstrzygnięcia. Jeżeli organ I instancji wadliwie wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia niezaskarżalnego w drodze zażalenia, a następnie stwierdził brak możliwości zastosowania do tego postanowienia przepisów art. 156 Kpa, umorzenie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 105 § 1 Kpa, jako bezprzedmiotowego, było prawidłowym rozstrzygnięciem i decyzja organu I instancji odpowiadała prawu. Zasadnie więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy. W skardze kasacyjnej podkreślono ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał, z jakich powodów uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie było ustawowych podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie przepisu art. 105 § 1 Kpa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. i J. P. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 105 § 1 Kpa. Przepis ten reguluje kwestię umorzenia postępowania, które z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jednakże przepis ten, jak zostało to podkreślone w zaskarżonym wyroku, nie ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez organy niedopuszczalności postępowania o stwierdzenie nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym zawierającym odrębne regulacje prawne. Wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 Kpa). W sytuacji złożenia przez stronę wniosku o wszczęcie tego typu postępowania, organ winien skontrolować czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W fazie tej organ powinien zbadać czy żądanie zostało wniesione przez podmioty posiadające legitymację do jego wniesienia, czy podmiot składający wniosek ma zdolność do czynności prawnych oraz czy we wniosku wskazane zostały podstawy z art. 156 § 1 Kpa.
Organ powinien również ustalić czy istnieje w ogóle przedmiot sprawy, czyli czy wniosek dotyczy takiego aktu administracyjnego, do którego ma zastosowanie instytucja nieważności. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń organ wszczyna postępowanie lub odmawia jego wszczęcia w trybie art. 157 § 3 Kpa.
W niniejszej sprawie strona wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego na inwestorów obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) na postanowienie takie nie przysługuje zażalenie (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt II OSK 33/05). Zatem możliwość kwestionowania treści tego postanowienia powstaje dopiero gdy sprawa zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Postanowienie wstrzymujące wykonanie robót budowlanych ma incydentalny charakter. Nie rozstrzyga ono sprawy co do istoty oraz nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 154 § 1 Kpa stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy tylko decyzji ostatecznych.
W związku z powyższym podzielić należy wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, że w tych okolicznościach po zbadaniu dopuszczalności wniosku, organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 157 § 3 Kpa, a nie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 § 1 Kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.