Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1146/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. z siedzibą w P. (dalej jako skarżący lub Instytut) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2017 r. znak. DOA.7110.259.2017.KKL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 21 grudnia 2017 r. znak DOA.7110.259.2017.KKL Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania I. z siedzibą w P. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego znak IR-IV.7840.6.2017.12 z 12 kwietnia 2017 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Średzkiego z 6 grudnia 2016r. nr 709/2016 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę turbiny wiatrowej [...] z fundamentem, placem montażowym, drogą dojazdową, zjazdem z drogi gminnej na działkach nr ew. [...] i [...] w W..
Organ wskazał, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Postępowanie zostało bowiem wszczęte 22 lipca 2016 r., a więc w dacie, gdy obowiązywała już ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, zaś wydana decyzja nie uwzględnia przepisów ww. ustawy.
Na wezwanie organu Instytut wyjaśnił, że jest użytkownikiem wieczystym. działki o nr [...] graniczącej z działką inwestycyjną przed jej podziałem i działki nr [...] graniczącej z działką inwestycyjną "narożnikowo" przez działkę drogową. Wojewoda uznał, że wskazane działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i uznał Instytut za stronę postępowania.
GINB wskazał m.in. że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzyskał decyzję o warunkach zabudowy. Nie naruszył zatem rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 uPb.
Dalej GINB dodał, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, ani decyzji tzw. środowiskowej. Inwestor uzyskał opinie, uzgodnienia i pozwolenia, w tym z Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Natomiast zarzut pozbawienia udziału Instytutu w postępowaniu zwyczajnym może wyłącznie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem GINB, badana decyzja nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Instytut zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Pb oraz w zw. z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. pzp), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzyjęciu, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydano z rażącym naruszeniem prawa, bowiem dotyczyła ona działek [...] i [...], podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy obejmowała jedynie działkę nr [...], sytuując działkę [...] w zakresie obszaru analizowanego.
W skardze wskazano ponadto, na brak wyłączenia gruntów inwestycyjnych spod produkcji rolnej.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 9 listopada 2018 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że w aktach znajduje się decyzja Burmistrza Miasta Środy Wlkp. z 4 kwietnia 2016 r. zezwalająca na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] do działki nr [...]. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo, Inwestor zaznaczył, że do uzyskania rozstrzygnięcia co do lokalizacji zjazdu nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy w świetle art. 29 ust. 6 udp.
Wyrokiem z 14 listopada 2018r. sygn. akt VII SA/Wa 486/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę podzielając stanowisko organów.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 1183/19 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę sądowi do ponownego rozpatrzenia.
Wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1146/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 190 P.p.s.a., że sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przepis ten wyznacza zatem kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na etapie kolejnego postępowania swobody w zakresie wykładni prawa, jak i nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Wprawdzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie sprawę, może być wyłączony w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, niemniej taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie.
Sąd związany był zatem oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1183/19.
W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że istota sprawy sprowadza się do trafności podnoszonych zarzutów kasacyjnych dotyczących niedokonania przez sąd wojewódzki oceny nieprawidłowej działalności organu, skutkującej uznaniem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, mimo braku uzyskania decyzji o wyłączeniu oznaczonego gruntu z produkcji rolnej, przed wydaniem źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę. NSA powołał art. 11 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909) oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).
Mając na uwadze ww. przepisy NSA wskazał, że w tej sytuacji istotne jest to czy, inwestor występując do Starosty Średzkiego o wydanie pozwolenia na budowę i uzyskując źródłową decyzję o pozwoleniu na budowę istotnie powinien dysponować uprzednio uzyskaną decyzją zezwalającą na wyłączenie działki nr [...]. NSA podniósł, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zagadnieniu temu nie poświęcił żadnej uwagi, mimo, że strona skarżąca kwestię tę podnosiła w samej skardze.
NSA zauważył, że w decyzji o warunkach zabudowy z 22 czerwca 2016 r. organ administracji wskazuje się, że teren inwestycyjny nie wymagał zgody na wyłączenie gruntu spod produkcji rolnej i dodał, że działki obejmują grunty klasy III i IVa, ale inwestycja planowania jest wyłącznie na gruntach klasy IV a, zatem nie wymaga ww. zgody. Sąd zaznaczył, że w myśl art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane to organ wydający pozwolenie na budowę bierze pod uwagę, czy inwestor uzyskał wymagane pozwolenia lub uzgodnienia, opinie innych organów. W postępowaniu nieważnościowym kwestia ta, w kontekście braku uzyskania przez inwestora takiej zgody nie była przedmiotem uwagi organów obu instancji. W tej kwestii WSA nie przedstawił żadnych wyjaśnień, mimo zarzutów skargi. Przedwcześnie zatem uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. NSA wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy WSA rozważy, czy w tej sprawie opisane wyłączenie winno zostać dokonane, czy też wiążące dla Starosty Średzkiego było stanowisko wyrażone w decyzji Burmistrza Środy Wielkopolskiej o warunkach zabudowy o braku przesłanek do tego, aby decyzję o pozwoleniu na budowę poprzedzać uzyskaniem zgody na wyłączenie gruntów inwestycyjnych spod produkcji rolnej.
Mając na uwadze stanowisko NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej ustawa) wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Oznacza to, że decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji może dotyczyć tylko gruntów "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne". W świetle art. 4 pkt 6 ustawy przez "przeznaczenie gruntów na cel nierolnicze i nieleśne" rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż rolnego lub leśnego sposobu użytkowania gruntów. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych nie mogą ustalać przeznaczenia terenów i są w tym zakresie związane działaniami podjętymi przez organy gminy. Co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje zatem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Jednak w przypadku braku miejscowego planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cel nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1301/14).
W niniejszej sprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta Środa Wielkopolska wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z decyzji tej jednoznacznie wynika, że teren inwestycyjny nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293) - art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 decyzja o warunkach wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie może kształtować zasadniczych warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w warunkach zabudowy i związany jest przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest promesą pozwolenia na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę czerpie dane o inwestycji z decyzji o warunkach zabudowy przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może zmieniać warunków, ani ich kontrolować (wyrok NSA z 3.04.2019 r., II OSK 1254/17, wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r. II OSK 2639/15).
Jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tylko w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 - co nie obejmuje badania zgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy - organ architektoniczno-budowlany może podjąć działania zmierzające do ich usunięcia.
W konsekwencji - bez względu na to, czy decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa - dopóki znajduje się w obrocie prawnym wiąże organ wydający pozwolenie na budowę
Zdaniem Sądu, nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut Instytutu dotyczący braku wyłączenia gruntów inwestycyjnych spod produkcji rolnej.
W związku z powyższym nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł I. z siedzibą w P. podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, z późn. zm.) w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę mogła być wydana jedynie po uprzednim uzyskaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych (znajdujących się w obszarze działki nr [...]) przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne;
- 2. art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy, wskazująca na brak potrzeby zmiany przeznaczenia terenu inwestycyjnego z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ma wiążące znaczenie dla organu wydającego pozwolenie na budowę, wyłączając konieczność uzyskania odrębnej decyzji o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolniczej;
- 3. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej, która winna skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2017 r. wobec naruszenia przy jej wydaniu oraz przy wydaniu poprzedzającej jej decyzji Wojewody Wielkopolskiego prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich nieprawidłową interpretację i zastosowanie, polegające na braku uwzględnienia wskazanego w skardze zarzutu co do rażącej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę polegającej na braku uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele związane z planowaną inwestycją, podczas gdy naruszenie to ma cechę rażącego, gdyż decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, a przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i oczywisty;
- 4. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej, która winna skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2017 r. wobec przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy, wskazująca na brak potrzeby zmiany przeznaczenia terenu inwestycyjnego z gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ma wiążące znaczenie dla organu wydającego pozwolenie na budowę, wyłączając konieczność uzyskania odrębnej decyzji o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolniczej.
Na podstawie powyżej sformułowanych zarzutów Instytut wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez I. z siedzibą w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji należycie odniósł się do kwestii konieczności uzyskania przez inwestora decyzji wyrażającej zgodę na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej i przeznaczenia go na cele nierolnicze i nieleśne. Zasadnie WSA stwierdził, że inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy a wydanie tej decyzji możliwe jest jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cel nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
W konsekwencji wniosek, że inwestor nie musiał uzyskiwać decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych był w pełni uprawniony i rozumowaniu Sądu I instancji nie można zarzucić błędu. Skarżący kasacyjnie Instytut nie przedstawił argumentów, które co najmniej uprawdopodabniałyby twierdzenie, że inwestor powinien tego rodzaju decyzję uzyskać.
Niezależnie od powyższych argumentów stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Inwestor załączył do akt sprawy poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię zaświadczenia Starosty Sieradzkiego, z treści którego wynika, że na części działki o nr ew. [...] położonej w obrębie geodezyjnym W. gmina Środa Wielkopolska stanowiącej grunty rolne klasy IVa w oparciu mapę glebową znajdują się grunty pochodzenia mineralnego. Na tej właśnie części działki została zrealizowana inwestycja.
Ponieważ grunty rolne klasy IVa pochodzenia mineralnego nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia z rolnego na cele nierolne, to okoliczność ta potwierdza prawidłowość stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.