Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 898/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1081/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę M. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. T., wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki dla przyjęcia przedawnienia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, w sytuacji gdy właściwy miejscowo Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego posiadał informację o użytkowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego przed więcej niż 5 laty od dnia wymierzenia kary,
3. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, szczególnie w zakresie ustalenia, czy w aktach spraw dotyczących postępowań prowadzonych w związku z szeroko rozumianym "obiektem stacji paliw" nie znajdują się dowody wskazujące na to, że już wcześniej miało miejsce nielegalne użytkowanie spornych obiektów,
5. b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie kontroli legalności działalności administracji publicznej w sposób niewłaściwy i zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwie ustalonego stanu faktycznego przed organami administracyjnymi, w tym w szczególności przyjęcia, iż datą powzięcia przez organ administracji wiedzy o nielegalnym użytkowaniu obiektu jest dzień złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie,
6. c) art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo niewykonania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1009/15) oraz pominięcie przez Sąd I instancji wiążącej go i wyrażonej ww. orzeczeniu oceny prawnej, w zakresie konieczności zbadania kiedy organ administracji dowiedział się o nielegalnym użytkowaniu budynku, a zatem czy nie doszło do przedawnienia możliwości nałożenia kary i czy w związku z tym orzekanie o wymierzeniu kary jest w ogóle dopuszczalne,
7. d) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji pełnej kontroli legalności decyzji organu administracyjnego, w zakresie wypełnienia przez ten organ wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1009/15),
8. e) art. 28 k.p.a., poprzez błędne określenie strony niniejszego postępowania w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez stwierdzenie, że osobą która przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego był M. T., podczas gdy inwestorem był C. F., który czerpał korzyści związane z użytkowaniem pomieszczeń, co w konsekwencji prowadziło do nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 1 pkt 2 lub 5 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż organ administracji uzupełniając zgromadzony materiał dowodowy jedynie o przedmiotowe akta postępowania naprawczego, wypełnił zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1009/15, co w konsekwencji prowadziło do błędnego wniosku, iż termin przedawnienia możliwości nałożenia kary za nielegalne użytkowanie liczy się dopiero od daty złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. W ww. wyroku wyraźnie wskazano, iż zbadane winny być akta spraw dotyczących postępowań prowadzonych w związku z szeroko rozumianym "obiektem stacji paliw", a nie jedynie akta postępowania naprawczego, jak to uczynił organ administracji i co zostało w pełni zaakceptowane przez Sąd I instancji. W pominiętych przez organ administracji publicznej, pozostałych aktach spraw dotyczących postępowań prowadzonych w związku z szeroko rozumianym "obiektem stacji paliw", znajduje się szereg bardzo ważnych dokumentów, które wyraźnie wskazują na fakt, iż organ administracji wiedział o użytkowaniu spornych obiektów na długo przed złożeniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Ograniczenie się do akt z postępowania naprawczego sprawiło, iż organ nie był w stanie dokładnie wyjaśnić stanu faktycznego. Organ powiatowy posiada w swoich zasobach więcej informacji niż te, które przesłał organowi wojewódzkiemu, czego dowodem były przedłożone dokumenty przez pełnomocnika w dniu 10 czerwca 2016 r. Organ II instancji powinien zawnioskować o wszelkie dokumenty związane z "obiektem stacji paliw", co pozwoliłoby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny.

W ocenie strony, dowodem na to, że organ w sposób nieprawidłowy gromadził dowody jest to, że w dniu 2 kwietnia 2008 r. Stacja Paliw F. C. zgłosiła do Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w S. odbiór pomieszczeń magazynowych z zapleczem socjalnym przy stacji paliw zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]/4 obręb [...] w J.. W związku ze zgłoszeniem, Straż Pożarna w S. rozpoczęła czynności kontrolno-rozpoznawcze. Czynności przeprowadzone zostały w zakresie ochrony przeciwpożarowej na Stacji Paliw, Bar i Sklep [...] w przedmiotowym obiekcie zlokalizowanym na działce nr ewid. [...]/4 w J.. W dniu 25 kwietnia 2008 r. Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w S. poinformowała PINB w S. o dokonanych czynnościach kontrolno-rozpoznawczych pod względem oceny ochrony przeciwpożarowej. Powyższe potwierdza, iż pomieszczenia dobudowane na działce nr ewid. [...]/4 były użytkowane już w 2008 r. Dobudowę do istniejącego budynku stacji paliw zgłoszono również do Państwowej Inspekcji Pracy.

Wyżej wymienione dowody oraz dowody przedłożone wraz ze skargą w dniu 22 lipca 2015 r. potwierdzają, iż dobudowane pomieszczenia były użytkowane już 2008 r. Skarżący wskazał również na protokół z dnia 17 listopada 2008 r. z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów PINB, w którym ustalono, że inwestor dokonał następujących zmian odstępując w istotny sposób od wydanego pozwolenia na budowę: - zmiana konstrukcji budynku (przesunięcie ściany konstrukcji) - zamierzona zmiana użytkowania budynku. Podał także, że w dniu 20 lipca 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał opinię sanitarną, w której znajduje się informacja na str. 2, że w części dobudowanej doszło do zmiany konstrukcji budynku oraz zamierzonej zmianie sposobu użytkowania. Opinia ta, potwierdza fakt użytkowania budynku na dzień 28 stycznia 2009 r. Z decyzji z dnia 28 stycznia 2009 r. wydanej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wynika, że pomieszczenia magazynowe z zapleczem socjalnym przy stacji paliw na działce [...]/4 położonej w J., były użytkowane.

Nakazano sporządzić i przedłożyć w terminie do 30 kwietnia 2009 r. projekt budowlany zamienny budowy pomieszczeń magazynowych z zapleczem socjalnym oraz ewentualne czynności lub roboty budowlane mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że dokonane zmiany polegają na: - zmianie konstrukcji budynku, -zamierzonej zmianie sposobu użytkowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nakazanie dokonania ewentualne czynności mających na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem potwierdza fakt użytkowania, w tym okresie pomieszczeń magazynowych.

Również stwierdzenie w decyzji, iż nastąpiła zamierzona zmiana sposobu użytkowania potwierdza fakt użytkowania, w tym okresie pomieszczeń magazynowych. Opinia sanitarna z dnia 19 października 2009 r. dot. sklepu spożywczo-przemysłowego Stacja Paliw J., (dokonano oczywistej omyłki pisarskiej w postaci podania mylnego adresu tj. ul. [...] zamiast ul. [...]), potwierdza także fakt użytkowania nowo wybudowanej części budynku. W opinii jest wzmianka, że ogrzewanie jest indywidualne CO. Ogrzewanie CO potwierdza fakt użytkowania nowego obiektu, a to ze względu, że wcześniej ogrzewanie było elektryczne. Kotłownia pojawiła się dopiero w części dobudowanej.

Skarżący kasacyjnie zgodził się z Sądem I instancji, że termin przedawnienia kary za nielegalne użytkowanie liczy się od daty kiedy wiedzę w tym zakresie uzyskał właściwy miejscowo PINB, natomiast nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w wyroku, iż z przedmiotowych dokumentów wynika że wiedzę taką miały jedynie takie podmioty jak Komenda Powiatowa Straży Pożarnej czy Państwowa Inspekcja Pracy a nie PINB, gdyż znajdujące się w aktach sprawy dokumenty były przez te organy każdorazowo przedkładane PINB, bądź wręcz sporządzane przez pracowników PINB, a zatem miał on wiedzę co do ich treści, a co za tym idzie, wiedział również że przedmiotowy budynek jest nielegalnie użytkowany w datach ich sporządzenia. Dodał, że Sąd I instancji niezgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego przyjął, iż fakt, że w 2008 r. czy w 2009 r. sporne budynki były zgłaszane do odbioru i wykończone, na co wskazują przedmiotowe dokumenty, nie przesądza, iż w tej dacie lub w niedalekim od niej czasie były już użytkowane.

Niezwykle istotne jest, iż w obecnych realiach gospodarczych nie jest możliwym ani ekonomicznie czy logicznie uzasadnionym, aby przedsiębiorca mający do dyspozycji wyposażony lokal gastronomiczny przy prężnie działającej stacji benzynowej, zgłoszony do odbioru i sprawdzony przez właściwe organy, miedzy innymi pod względem ochrony przeciwpożarowej, czekał przez następne 6 czy 7 lat z rozpoczęciem jego użytkowania. W tak długim czasie ponosił on by ogromne straty, budynek by niszczał, zakupiony sprzęt stałby się przestarzały.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził także, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego lub Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowanego mógł z urzędu przeprowadzić kontrolę tego obiektu. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę pomieszczenia magazynowego został złożony w dniu 8 kwietnia 1999 r. przez R. T.. Ponadto w dniu [...] stycznia 2009 r. została wydana decyzja, w której organ stwierdza, że budynek jest wykończony. Organ nie dokonał kontroli przez ponad sześć lat pomimo że wiedział, że pomieszczenia dobudowane są wykończone. Od stycznia 2009 r. nie przeprowadzono kontroli w sprawie nielegalnego użytkowania. Pomieszczenia magazynowe z zapleczem socjalnym były użytkowane od 2008 r. najpierw przez właściciela C. F., który prowadził w tych pomieszczeniach restaurację - wykorzystywał te pomieszczenia na salę restauracyjną oraz zaplecze kuchenne restauracji. Od 1 lutego 2010 r. ww. pomieszczenia zostały wynajęte przez C. F. na rzecz R. L. i użytkowane na cele gastronomiczne. W maju 2012 r. pomieszczenia zostały wynajęte przez C. F. na rzecz A. R. i są użytkowane na cele gastronomiczne do chwili obecnej.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przedmiotowe postanowienie wymierzające karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Niezwykle istotne jest, iż adresatem przedmiotowej kary zgodnie z przepisami Prawa budowlanego jest inwestor. Nie ulega wątpliwość, że inwestorem w powyższej sprawie jest C. F., gdyż to on przejął przedsiębiorstwo po zmarłej żonie. On posiada tytuł prawny do nieruchomości w postaci zawartych umów z dziećmi oraz pasierbami. C. F. ponosił wszelkie wydatki związane z dobudową pomieszczeń przy stacji paliw. C. F. czerpał korzyści z użytkowania pomieszczeń magazynowych, gdyż to on w tej części prowadził restaurację, a następnie wynajmował odpłatnie te pomieszczenia. Projektant K. S., który przygotował projekt zamienny, błędnie oznaczył inwestora. Zamiast C. F. wpisał pełnomocnika – M. T.. Wszelkie dokumenty przygotowane przez Pracownię Projektową były podpisywane przez M. T. i słusznie, bo był pełnomocnikiem C. F..

Jednak we wszystkich pismach kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. powinien widnieć jako inwestor C. F.. Projektant mylnie oznaczał inwestora we wszystkich pismach kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego a to ze względu, że wszelkie czynności, wyjaśnienia były konsultowane z M. T.. Jednak nie we wszystkich pismach urzędowych jako inwestor wskazany był M. T.. Część dokumentów prawidłowo określała inwestora, którym był C. F. i związku z powyższym Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego powinien powyższą sytuację wszechstronnie zbadać i wyjaśnić, a to ze względu, że większość niżej wymienionych dokumentów była w posiadaniu organ nadzoru. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego z dnia 22 grudnia 2014 r. był przygotowany przez projektanta, a tylko podpisany przez M. T. w miejscu, gdzie podpis składa inwestor lub pełnomocnik. M. T. podpisał się w imieniu C. F. jako umocowany pełnomocnik.

Zdaniem strony, nałożenie kary na M. T., podmiotu nie będącego inwestorem w zakresie spornych budynków, narusza jego prawa i prowadzi do nieważności niniejszego postępowania na podstawie art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Ponadto, podmiot który powinien być rzeczywistą stroną postępowania – C. F. - pozbawiony został możliwości obrony swych praw, co winno także skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1009/15, uchylił zapadłe w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. (od ww. wyroku nie została wywiedziona skarga kasacyjna). Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie, z uwagi na moc wiążącą powyższego wyroku, zgodnie z art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. Stosownie do dyspozycji ww. przepisów, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W wyroku tym, Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z nałożeniem kary na M. T. za nielegalne użytkowanie, podczas gdy stroną postępowania powinien być inwestor C. F. oraz naruszenia art. 28 k.p.a., poprzez błędne określenie strony niniejszego postępowania zw. z art. 57 ust. 7, poprzez stwierdzenie, że osobą która przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego był M. T., podczas gdy inwestorem był C. F., który czerpał korzyści związane z użytkowaniem pomieszczeń, stwierdził, że "w aktach sprawy znajdują się dwa pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego udzielone przez C. F. swojemu pasierbowi – skarżącemu M. T.. Pierwsze z nich, z dnia 22 stycznia 2004 r. dotyczy pełnomocnictwa do prowadzenia "całej i pełnej działalności gospodarczej" związanej z działalnością firmy "Stacja Paliw Bar i Sklep" w J. przy ul. [...].

Natomiast drugie z pełnomocnictw, z dnia 2 kwietnia 2009 r. obejmuje m.in. umocowanie do obciążenia nieruchomości, na której znajduje się stacja paliw i bar - hipoteką kaucyjną; umocowanie do zarządu tą nieruchomością oraz umocowanie do reprezentowania C. F. "we wszelkich sprawach związanych z zarządem nieruchomością." Zakres pełnomocnictw jest więc bardzo szeroki, co świadczy o tym, że firmę w rzeczywistości prowadzi skarżący. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], którą Sąd z urzędu zbadał przy pomocy portalu Elektroniczna Księga Wieczysta prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości, C. F. jest co prawda współwłaścicielem nieruchomości na której prowadzona jest stacja paliw i bar w udziale wynoszącym 6/10, jednak także skarżący M. T. posiada w tej nieruchomości udziały w wysokości 1/10. (...) wszystkie dokumenty (opinie, protokoły) niezbędne w celu złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie sporządzane były na zlecenie M. T., w części tych dokumentów określany był wręcz jako właściciel budynku (...), wszystkie czynności sprawdzające odbywały się wyłącznie z jego udziałem, a ostatecznie także protokół kontroli obowiązkowej z dnia 16 stycznia 2015 r. określa skarżącego jako inwestora.

Także przywoływane wcześniej decyzje związane z procedurą legalizacyjną skierowane były do M. T., w tym w szczególności decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. PINB w S. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny. Decyzja ta skierowana została jednoznacznie i wyraźnie do inwestora – M. T.. Decyzja ta jest ostateczna i korzysta z domniemania prawidłowości. Skoro w toku całego procesu inwestycyjnego skarżący godził się z przypisaną mu pozycja inwestora, to obecnie kwestionowanie tej okoliczności jest na pewno spóźnione ale również niewiarygodne".

Sąd podkreślił, że "przepisy art. 56, art. 57 ust. 1, art. 59 ust. 4a ustawy prawo budowlane konsekwentnie posługują się sformułowaniem "inwestor" (art. 56 "Inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany (...)"; art. 57 ust 1 "Do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć (...)", art. 59 ust. 4a. "Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych (...)").

Tym samym przepis art. 59f ust. 1 o treści: "W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).", nie może odnosić się do innej osoby niż inwestora. Tym samym brak jest aktualnie podstaw prawnych i faktycznych do twierdzenia, że co prawda inwestorem, zarządzającym firmą i nieruchomością był M. T., ale karę za nielegalne użytkowanie należy nałożyć na C. F.".

Powyższe, jednoznacznie przemawia za tym, że obecnie, formułowanie zarzutów odnoszących się do tej kwestii, nie może odnieść zamierzonego skutku. Ponadto, pokreślić należy, w odniesieniu do redakcji zarzutu, określonego jako 2 e) skargi kasacyjnej, że kwestionowanie legitymacji do bycia stroną w postępowaniu, powinno się obywać w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem przepis art. 28 k.p.a., mimo że znajduje się w ustawie regulującej postępowanie administracyjne, w gruncie rzeczy, ma charakter przepisu prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną bezpodstawnie także wiąże naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowane z zarzutem nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 1 pkt 2 lub 5 p.p.s.a.). Nie mieści się bowiem, wbrew przekonaniu strony skarżącej, w przesłance z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. ewentualne skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną w sprawie, już tylko z tego powodu, że przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego odnoszą się do wyroku sądu pierwszej instancji, nie zaś do decyzji organu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II FSK 560/10).

Ponadto, pozbawienie strony możności obrony swoich praw (art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a.), może zajść w sytuacji pominięcia w postępowaniu sądowym podmiotu, który, jako strona brał udział w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Dalej, także zauważyć należy, że w przywołanym wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., Sąd wskazał, że "inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu w dniu 22 grudnia 2014 r. Inwestycja pod nazwą: "dobudowa pomieszczeń magazynowych z zapleczem socjalnym przy stacji paliw zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]/4 obręb [...] w J." zrealizowana została na podstawie decyzji PINB z dnia [...].08.2009 r., znak: [...] tj. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane, w której nałożono na inwestora M. T. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Podstawa prawna wydanej decyzji wskazuje jednoznacznie, że w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego prowadzone było zatem przez organ nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne, w trakcie którego organ doszedł do przekonania że obiekt budowany został wybudowany z odstępstwami od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wynika to także z kopii decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2009r. dołączonej do skargi (k.20 akt sądowych). To z kolei oznacza -według wszelkich zasad logiki - że organ musiał przeprowadzić oględziny spornej nieruchomości, a prawdopodobnie także sporządzić z tej czynności protokół". Sąd stwierdził, że "obowiązkiem organu będzie zatem zbadanie, czy w aktach spraw dotyczących postępowań prowadzonych w związku z szeroko rozumianym "obiektem stacji paliw" nie znajdują się dowody wskazujące na to, że już wcześniej miało miejsce nielegalne użytkowanie spornych obiektów. Jeżeli dowody takie zostaną odnalezione, to brak będzie podstaw do twierdzenia, że dopiero z chwilą złożenia przez skarżącego wniosku z dnia 22 grudnia 2014 r. organ dowiedział się o zakończeniu budowy".

Nadto, zauważył, że "dokumenty zaoferowane przez skarżącego w załączeniu do skargi nie stanowią (...) dowodu użytkowania przedmiotowego obiektu już w 2009 r. W szczególności nie są nim kserokopie wydruków z kasy dokumentujące sprzedaż posiłków, skoro jak stwierdził na rozprawie sam skarżący, szeroko rozumiana działalność gastronomiczna – w różnych formach – była prowadzona od początku istnienia stacji tj. od 1993 r.".

Mając na uwadze powyższą ocenę i wskazania co do dalszego postępowania, prawidłowo ponownie prowadząc postępowanie, organ odwoławczy, zlecił organowi powiatowemu, w trybie art. 136 k.p.a., uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez nadesłanie akt dotyczących postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, tj. pomieszczeń magazynowych z zapleczem socjalnym przy stacji paliw na działce nr ewid. [...]/4 położonej w J., które zakończyło się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji.

Wbrew twierdzeniu wnoszącemu skargę kasacyjną, nie można doszukać się tu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wadliwie przy tym, skarżący kasacyjnie wiąże naruszenie ww. przepisu z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt.1 p.p.s.a., są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na ostateczne postanowienie (nie decyzję na co wskazuje wnoszący skargę kasacyjną przywołując art. 3 § 2 pkt 1), oceniał go pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Uwagi te należy odnieść także do pozostałych zredagowanych zarzutów.

Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną.

Ponadto, jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyroki NSA: z dnia 17 października 2006 r., I FSK 56/06; z 14 marca 2018 r., II FSK 766/16). W niniejszej sprawie nie sposób jest dopatrzyć się takiej sytuacji. Sąd I instancji odniósł się do wyroku Sądu z dnia 24 listopada 2015 r., wyprowadzając prawidłowe wnioski, co do sformułowanych wytycznych, co do dalszego postępowania w nim zawartych.

Powyższego, wnoszący skargę kasacyjną, nie może zatem skutecznie podważyć także w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia. Braków w tym zakresie skarżący kasacyjnie, jednak nie wskazał. Stwierdzenie, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, iż organ administracji uzupełniając zgromadzony materiał dowodowy jedynie o przedmiotowe akta postępowania naprawczego, wypełnił zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1009/15, świadczyć może jedynie o naruszeniu art. 153 p.p.s.a., bądź dotyczyć błędnej oceny okoliczności faktycznych. Jednakże, jak wyżej wskazano, zarzut naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., uznano za niezasadny. Błędnej zaś oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione przez skarżącego zarzuty nie mogły podważyć również ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, ocenionego przez Sąd wojewódzki.

Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie tylko przeanalizował akta będące w jego posiadaniu oraz uzupełniony, w trybie art. 136 k.p.a., materiał dowodowy, lecz także uwzględnił dokumenty, zawarte w pozostałych aktach spraw dotyczących postępowań prowadzonych w związku z szeroko rozumowanym "obiektem stacji paliw", przedłożone przez pełnomocnika strony w dniu 10 czerwca 2016 r.

W materiale dowodowym brak jest dokumentów świadczących o tym, że nielegalne użytkowanie obiektu miało miejsce w toku prowadzonego postępowania naprawczego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z protokołu czynności kontrolnych z dnia 17 listopada 2008 r. nie wynika, aby na datę przeprowadzenia tej kontroli obiekt był już użytkowany. Mowa w nim jedynie o zmianach w konstrukcji budynku oraz zamiarze zmiany sposobu użytkowania obiektu. Żaden także z przedłożonych przez skarżącego dokumentów nie pozwalają na dokonanie odmiennych ustaleń. Niewadliwie wskazał Sąd wojewódzki, że termin przedawnienia kary za nielegalne użytkowanie liczy się nie od daty, w której o rozpoczęciu tego użytkowania dowiedziały się takie podmioty jak Komenda Powiatowa Straży Pożarnej czy Państwowa Inspekcja Pracy, ale od daty gdy wiedzę taką uzyskał właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego tj. podmiot uprawniony do wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu.

Z żadnego z tych dokumentów nie wynika, aby na datę ich wytworzenia obiekt był już użytkowany, przeciwnie dokumenty te świadczą, iż obiekt był dopiero zgłaszany do odbioru i sprawdzany przez właściwe organy, między innymi pod względem ochrony przeciwpożarowej, przed rozpoczęciem jego użytkowania. Fakt, iż obiekty były na datę tych kontroli wykonane w całości i wykończone nie świadczy, że były także użytkowane. Użytkowaniem obiektu nie jest to bowiem ukończenie jego budowy i wyposażenie go w sprzęt niezbędny do prowadzenie działalności danego typu, ale właśnie rozpoczęcie tej działalności np. jeżeli jest to lokal kulinarny, przystąpieniem do użytkowania będzie rozpoczęcie działalności polegającej na sporządzaniu posiłków i wydawaniu ich klientom lokalu.

Rację ma strona skarżąca, że w dniu 25 kwietnia 2008 r. Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w S. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o dokonanych czynnościach kontrolno-rozpoznawczych pod względem oceny ochrony przeciwpożarowej. Powyższe nie potwierdza jednakże, iż pomieszczenia dobudowane na działce nr ewid. [...]/4 były użytkowane już w 2008 r. Z ww. pisma wynika coś zupełnie przeciwnego, na co wskazuje stwierdzenie "zgodnie z oświadczeniem, obecnego przy czynnościach budynek przed rozpoczęciem użytkowania zostanie wyposażony w znajdujące się w miejscach widocznych podręczny sprzęt gaśniczy". Z decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. również nie wynika, aby organ stwierdził, iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany. Mowa w nim tylko o zmianach konstrukcyjnych świadczących o zamiarze zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale nie o już dokonanym fakcie.

Stwierdzić należy z całą mocą, że wnoszący skargę kasacyjną, nie może utożsamiać zmiany sposobu użytkowania obiektu (art. 71 ustawy Prawo budowlane) z samowolnym przystąpieniem do użytkowania obiektu (art. 57 ustawy Prawo budowlane). Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że warunkiem sine qua non, bez którego nie można stwierdzić zmiany sposobu użytkowania budynku jest faktyczne jego użytkowanie. Przed rozpoczęciem użytkowania strona może bowiem dojść do wniosku, że dotychczasowa funkcja nie odpowiada już jej potrzebom i konieczna jest jej zmiana.

Prawidłowo w sprawie przyjęto, że skoro nie "odnaleziono" dowodów, na potwierdzenie, że organ powiatowy posiadał wiedzę o przystąpieniu do użytkowania obiektu, to za datę powzięcia przez organ wiedzy o użytkowaniu obiektu, należy przyjąć datę złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w punkcie 2a) i b) skargi kasacyjnej.

W tej zaś sytuacji, trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary, rozpoczynał bieg od daty złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, albowiem organ nie stwierdził wcześniej faktu rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1853/09 (przywołanym także we wcześniejszym wyroku Sądu wojewódzkiego z dnia 24 listopada 2015 r.), w którym wskazano, że "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art.

1. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art.
2. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary".

Tym samym także zarzut naruszenia art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej okazał się niezasadny. Przy czym należy podkreślić, że właściwszym byłoby, gdyby wnoszący skargę kasacyjną, z uwagi na treść zarzutu, wskazał na naruszenie prawa materialnego, w postaci "niewłaściwego zastosowania", nie zaś jego "błędnej wykładni". Błędna wykładnia przepisu to mylne zrozumieniu treści lub znaczenia. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.